联合国在全球网络空间治理进程中的作用

引言

自网络空间治理问题成为一项全球治理议题以来，联合国就在其中扮演着重要角色。尤其是在面对发展中国家与发达国家的网络能力和话语权极不平衡的情况下，联合国的网络空间治理机制成为发展中国家参与治理的最佳途径。具体来说，联合国在全球网络空间治理进程中的作用有以下三个主要方面。

网络空间治理机制的建构

当前，联合国中涉及网络空间治理领域的相关组织或机制主要有信息安全政府专家组、打击网络犯罪政府专家组、信息社会世界峰会、互联网治理论坛和国际电信联盟。

1.1 联合国信息安全政府专家组

2004 年，联合国裁军和国际安全委员会组建政府专家组来“审查网络领域现有的和潜在的威胁，以及可能采取的合作措施来解决这些威胁”。专家组的讨论议题主要围绕国家的网络安全能力、国际法适用，以及联合国在网络安全问题中的作用等。自成立以来，五届专家组在网络空间建章立制方面取得了一定进展：

1.1.1 建立了高级别的网络空间标准

专家组 2013 年报告中，首次同意国际法适用于网络空间治理 : 国际法，特别是《联合国宪章》；国家主权原则适用于国家进行与信息通信技术相关的活动，享有在其领土内对信息通信技术基础设施的管辖权；评估国家行为来减少冲突风险；帮助发展中国家提高信息技术能力。

1.1.2 维护网络空间安全的行为规范

各 国 的 行 动 应当同 时 遵 守《 世 界 人权 宣言》和其他国际文书中规定的人权和基本自由原则。

1.2 打击网络犯罪政府专家组

联合国打击网络犯罪政府专家组是在中国、俄罗斯、巴西等国倡议下于 2011 年根据联大决议设立，是各国探讨和建立打击网络犯罪国际规则的平台。自成立以来，该专家组共举行了四次会议。根据专家组 2018 年至 2021 年工作计划草案，专家组今后将每年召开会议，分别就网络犯罪立法、定罪、调查、电子证据、国际合作、预防等进行讨论，在 2021 年前出台工作建议提交联合国预防犯罪和刑事司法委员会。

从已有的几次会议来看，专家组争论的焦点都围绕是否有必要制定新的打击网络犯罪公约，或者继续推广使用《布达佩斯公约》这一问题，目前尚未达成一致。

此外，联合国毒品与犯罪署（UNODC）还于 2013 年授权专家组秘书处编撰《网络犯罪问题综合研究报告（草案）》（Draft Comprehensive Study on Cybercrime），该份草案主要研究全球网络犯罪的趋势、特点、危害、当前国际形势和政策局限等，并从制定综合性的全球规范、国际示范条款、加强对发展中国家的技术援助等方面探讨应对方案。

1.3 信息社会世界峰会（WSIS）

世 界 信 息 社 会 峰 会（World Summit on the Information Society，WSIS）的主旨是，为全球范围内信息社会的协调发展制定规划，利用信息技术推动实现联合国千年发展目标，推动各国经济社会可持续发展，促进全人类的进步。WSIS 在 2002 年至 2005 年间分别举行了两次峰会——日内瓦峰会和突尼斯峰会，其中日内瓦峰会通过了《原则宣言》和《行动计划》，突尼斯峰会通过了《突尼斯承诺》和《突尼斯议程》两份纲领性文件。峰会之后，WSIS 进入了论坛阶段。自 2009 年至 2018 年 WSIS 共举办九次论坛，议题主要涉及消除“数字鸿沟”、

网络管理权的归属、人权问题等。WSIS 的积极影响主要在于它提出的“多利益相关方”模式赋予私营部门和市民社会参与网络治理乃至网络空间全球治理的合法性，众多国际组织、非政府组织、民间团体和私营部门的广泛参与佐证了这一点。

1.4 互联网治理论坛（IGF）

2006 年 7 月，由 WSIS 授权，联合国秘书长宣布每年在不同国家举办互联网治理论坛（Internet Governance Forum）。论坛最高直接领导是联合国负责经济和社会事务的副秘书长。互联网治理论坛“是在全球范围内讨论网络空间公共政策的多利益攸关方平台，致力于促进各国的政策对话沟通。” 该论坛的议题主要集中在消弭“数字鸿沟”、维护网络安全、保护网络发展多样性、普及互联网、管理网络资源等方面。互联网治理论坛对网络空间治理的影响包括六个方面：首先，促进各国对全球网络空间政策和网络技术的理解和共识；其次，加强关键的利益攸关方在处理网络空间治理和技术问题上的合作；第三，提高了网络空间稳健、安全和可持续发展的可能性；第四，加强了发展中国家及其利益攸关方参与网络治理议程的能力；第五，促进了网络上的多种语言和多元文化发展；第六，增加了网络政策问题的多利益相关方和多边努力和尝试。

1.5 国际电信联盟（ITU）

国际电信联盟（International Telecommunication Union，ITU）是联合国体系内负责通信传播的专业机构，主要职责是协助管理国家间通讯协议。21 世纪后，ITU 的关注点从信息通信技术转向网络，着重在网络治理领域发挥作用，成为全球网络治理的制度基础。因此，制定网络领域的规则是 ITU 的一项重要工作。2010 年，ITU 起草了一项减小网络风险的条约草案，但各国分歧较大，条约被搁浅。[10] 2012 年，ITU 主持的国际电信世界大会（International Telecommunication World Congress）出台了新版《国际电信规则》，但在英美两国的抵制下同样未能生效。

ITU 由三个部分构成：（1）无线电通信部 门（Radio communication，ITU-R）， 成 立 于1927 年，负责管理国际无线电频谱和卫星轨道资源；（2）电信标准化部门（Standardization，ITU-T），成立于 1956 年，负责全球电信（无线电除外）标准的制定和实施，特别是涵盖国际电信的自愿性国际标准，即 ITU-T 建议书。该部门的工作主要由技术研究小组承担，处理各种与网络有关的技术和经济问题，包括传输协议、网络安全、云计算以及互连协议的条款。（3）电信发展部门（Development，ITU-D），成立于 1992 年，负责发展和推广公平、可持续和可负担的信息和通信技术。

网络空间治理议题的设置

随着互联网应用的广泛深入，在联合国关注的具体议题领域中出现了基于互联网的合作或者因为互联网的出现带来了一些问题，为了促进合作及治理相关风险，联合国针对这些新现象设置了特定领域的网络空间治理议题和机制。

2.1 言论自由权利

2012 年，联合国人权理事会就互联网言论自由权利进行了讨论 , 讨论指出目前互联网言论自由权利所面临的问题，明确各国为保护互联网言论自由可采取的实际措施。人权理事会认为在保护互联网言论自由方面需要关注的问题主要有：（1）重视互联网对保护人权的重要作用；（2）互联网被用于犯罪的可能性，互联网活动出现了罪行化的趋势，破坏国家安全和社会稳定，煽动仇恨和加剧紧张局势，以及儿童色情和贩卖人口；（3）对互联网言论自由的限制应当符合国际法和相关标准，目前有大量监视性软件被用于侵犯个人权利；（4）需要转让技术以缩小世界各国之间的数字鸿沟；（5）知识产权方面的问题。对解决方法的讨论聚焦于相关国际规范和标准，包括明确国际人权法的适用范围、确保互联网信息的自由流通，并强调在互联网上加强落实现行国际人权法原则等。人权理事会在关于种族主义的第 20 届会议、关于言论自由的第 23 届会议、关于儿童犯罪的第 28 届会议、关于增进和保护人权的第 29 届会议上分别讨论了涉及互联网治理的议题。

2.2 可持续发展

为了促进全球的可持续发展，在网络治理领域联合国主要关注网络基础设施的完善与缩小数字鸿沟的问题。联合国发布《2030 可持续发展议程》中的目标之一是完善基础设施建设，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新发展，并强调扩大互联网的接入性是成功落实议程的必要举措。议程还提出要“大幅提升信息和通信技术的普及度，力争到 2020 年在最不发达国家以低廉的价格普遍提供因特网服务”显著增加人们获得信息和通信技术的渠道。联合国第 11 届互联网治理论坛的主题是“促进包容和可持续增长”，重点探讨互联网的未来以及如何利用互联网更好地促进包容和发展，确保互联网的利益惠及社会所有成员和所有国家，包括发达国家和发展中国家。

2.3 人工智能

“人工智能造福人类 (AI for Good) 全球峰会”是联合国人工智能对话的主要平台。作为联合国信息和通信技术的专门机构，ITU 与联合国各分支机构共同举办这一年度峰会，目的是凝聚各方对新兴人工智能技术能力的共识。

2017 年在日内瓦召开的第一次峰会上发起了关于人工智能有益性的全球对话，2018 年的第二次峰会制定了与人工智能有关的战略和支持项目，以加快实现联合国可持续发展目标。这一峰会将人工智能创新者与公共和私营部门的决策者联系起来，共同制定全球战略，以确保人工智能技术的可靠、安全和包容性发展，并最终惠及大众。

2018 年峰会期间，ITU 与经社部、开发署、教科文组织、难民署、世卫组织、知识产权组织和世界银行集团等共 32 个联合国机构于 5 月16 日举行了第二次“联合国伙伴会议”（UN Partners Meeting），讨论各机构在人工智能发展与治理中的作用，并巩固联合国各机构之间的伙伴关系，以扩大以人工智能为基础的创新解决方案，推动可持续发展。

网络空间规则体系的建立

网络空间的建章立制一直受到主权国家博弈和联合国机制有效性等问题的困扰而难有进展，但联合国在建立数字贸易和知识产权领域的规则体系方面取得了巨大成功。

3.1 数字贸易规则体系

联合国出台了一系列法律来构建数字贸易规则，包括《联合国国际合同使用电子通信公约》《贸易法委员会电子可转让记录示范法》《贸易法委员会电子签名示范法》《贸易法委员会电子商务示范法》，并补充了解释性法规《增进对电子商务的信心：国际使用电子认证和签名方法的法律问题》。

《电子通信公约》确保以电子方式订立的合同和往来与传统的纸质合同具有同等效力，从而促进电子通信在国际贸易中的使用。《贸易法委员会电子可转让记录示范法》从法律上支持电子可转让记录的国内和跨境使用，使可转让单证或票据电子可转让记录功能等同于纸张的单证或票据。

《贸易法委员会电子签名示范法》在电子签名和手写签名之间建立等同性规定，以便利电子签名的使用。该法帮助各国制定现代、统一、公平的法律框架，以有效解决电子签名在法律上的地位问题。此外，该法也减少了因使用电子手段而可能产生的法律效力上的不确定性。《贸易法委员会电子商务示范法》提供了一整套消除电子商务法律障碍和提高法律可预测性的国际公认规则，特别是通过规定纸面信息和电子信息的同等法律效力，促进使用无纸化通信，提高了国际贸易的效率。这是第一部采用不歧视、技术中性和功能等同原则的法律文本，这些原则是现代电子商务法的奠基要素。

解释性法规《增进对电子商务的信心：国际使用电子认证和签名方法的法律问题》分析了在国际交易中使用电子签名与认证方法产生的法律问题。审议了在国际交易中电子签名与认证方法的使用情况，列举了与这些方法的跨国认证有关的主要法律问题。3.2 知识产权保护规则过去几十年信息通信技术的进步，使得著作权和其他知识产权的范围得到了极大的扩展。通过互联网传播各种内容的途径越来越普遍，也对知识产权保护提出了新挑战。

世界知识产权组织（WIPO）正深入参与制定网络空间版权保护新标准的国际进程。该组织负责监督《WIPO 著作权条约》和《WIPO演出和录音制品条约》( 统称“互联网条约”)的履行，这两项条约规定了旨在防止在互联网或其他数字网络上未经授权的访问和使用创造性作品的国际准则。其中，著作权条约负责保护文学和艺术作品的作者，涵盖文学、音乐、视听、美术作品和照片，以及计算机程序和原始数据库等；演出和录音制品条约则涉及保护表演者和录音制品制作者的权利。两项条约都是为了应对当今数字技术带来的挑战，特别是要防止通过互联网等数字网络侵犯原作者知识产权的行为。因此，它们常常被称为“互联网条约”。

小结

联合国的网络空间治理机制是全球最具代表性的网络治理平台，为发展中国家参与网络治理议程提供了机遇和帮助。对于网络治理进程来说，联合国不仅构建了较为完整的机制框架，还在涉及人权、可持续发展、人工智能的领域设置了全球议题，并且在数字贸易规则和知识产权保护方面设立和完善了国际规则体系。毫无疑问，联合国作为全球网络空间治理的重要平台和参与方，其作用不可小觑。

作者：王天禅，上海市美国问题研究所实习研究员，主要研究方向为网络治理与中美关系。

（本文选自《信息安全与通信保密》2019年第5期）

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