编者的话

当前，开放政府（Open Government）运动正在快速席卷全球, 世界各国都在积极制定和颁布开放政府政策，推动本国开放政府建设。2009年美国在世界上率先颁布了《政府的透明和开放备忘录》，呼吁建立透明、公众参与和协作的政府，并首次倡导“参与式民主”理念，鼓励民众参与讨论公共政策制定。与此同时，开放政府的国际合作日益紧密，2011年9月，以“推动开放政府发展进程，建立现代化政府行政管理体系”为使命的国际“开放政府合作联盟”正式成立，目前已有75个国家或地区加入该联盟，各成员国共同签署了《开放政府宣言》，根据本国国情制定发展计划并付诸实践。

德国2017年7月正式申请加入了“开放政府合作联盟”，并颁布《开放数据法》，在政府开放方面迈出了重要一步。随后，德国制定了《第一个开放政府的国家行动计划（2017-2019年）》，该计划旨在推进和实施开放政府进程，使政府摆脱封闭的和缺少责任的官僚体制束缚，推动政府构建开放的和负责任的政府治理体制。同时，该计划致力于提升政府的透明度和开放度，推进政府治理的规范化和法制化，增加公民了解和监督政府的途径，让民众更多地参与社会治理。

该行动计划是德国联邦政府与民间社会团体通过对话协商制定的，执行期为两年，内容涵盖了德国各联邦政府部门负责的多个具体任务。这些任务的实施表明了德国政府的改革决心，已经成为各项改革工作的重要驱动力量。

我国正在大力推进数字政府建设，以政府数字化和信息化的深入发展促进治理体系和治理能力的全面现代化，以互联网、人工智能和大数据等现代信息技术的创新应用助力各领域改革不断深入推进，推动经济社会高质量发展。2015年，我国颁布了《关于促进大数据发展的行动纲要》，明确提出“积极研究数据开放、保护等方面制度”。这是我国第一个涉及数据开放的国家战略,意味着我国的政府数据开放在政策层面迈出了坚实的步伐。

我国在推进开放政府建设时，应借鉴和参考德国在开放政府国家行动计划中的一些好的经验和做法，概括来说，这些经验做法呈现出以下几个特点：一是制定和完善了开放政府的有关法律法规体系；二是搭建统一的国家级公共数据开放网站，整合和推动交通、环境、地理、经济和民政等重点领域数据向社会开放；三是倡导公民参与社会治理理念，加强政府与民间社会团体的对话协商，以开放和参与改进政府公共服务和构建新型决策机制；四是加强国内和国际两个层面的交流与合作，特别是以加入“开放政府合作联盟”推动本国形成统一规范的开放政府工作流程，促进开放政府建设快速发展。

责任编译：赵锐

译 审：舍日古楞

德国第一个开放政府国家行动计划（2017-2019年）

一、 德国开放政府国家行动计划介绍

2016年12月，德国正式加入“开放政府合作联盟”（Open Government Partnership ,OGP），这是德国政府改革行政管理的一个重要信号。按照OGP要求，德国在2017年8月制定了《第一个开放政府的国家行动计划（2017-2019年）》，以下简称（“开放政府计划”）。“开放政府计划”为德国开放政府的建设构建了一个有力的政策框架，为德国政府与民间社会组织建立了更加长期有效的对话机制，鼓励民众参与具体政策措施的制定，有力助推德国行政部门正在进行的各项改革工作。

（一）制定背景

德国“开放政府计划”的制定充分考虑了本国的开放政府发展现状，使“开放政府计划”能够符合德国的实际情况。“开放政府计划”的制订重点考虑了德国在以下三个方面的具体情况。

1.德国的信息自由和数据公开现状

德国已经颁布了多部关于信息自由、信息透明和数据公开的一般性法律和专门法律。

在联邦政府层面，德国的《信息自由法》于2006年1月生效，该法案重新衡量和定义了公民从联邦政府可以获得信息的索取权和公民向联邦政府提供信息的理论依据。2006年12月，一部关于公共部门信息再利用的法律《信息扩展应用法案》生效，该法案将欧盟有关信息再利用的法规转换成德国的国家法律。2012年的《地理资源数据使用法》规定联邦地理资源数据作为免费“开放数据”使用。

在联邦议院层面，德国联邦议院于2017年5月18日决定对《电子政务法》（又被称为《开放数据法》）进行第一次修订，以适应“开放政府计划”所确定的目标。此外，德国作为八国集团成员，还签署了《开放数据宪章》，并依据其“默认开放”原则对政府数据进行开放，对发布的数据进行解释，同时提供咨询服务。

在环境政策领域，德国有过许多成熟的经验和成功的实践范例。公民参与和获得信息的要求是“里约宣言”(1992年联合国环境与发展会议)的十项原则之一。1998年通过的“奥胡斯公约”，也明确规定了这一原则，并要求必须体现在欧盟和国家一级的有关法律中。为此，德国在2014年10月修正了《环境信息法》，其中既确立了个人信息开放的义务，也确立了个人对环境信息获取的权力，使透明和公民参与成为有效执行环境政策的核心要素。

在经济合作领域，自2013年3月以来，德国联邦经济合作与发展部公布了双边发展合作的数据。这些数据均符合“国际援助透明度倡议（International Aid Transparency Initiative，IATI）”的有关标准。

在基础能源领域，2014年7月，德国政府决定启动 “采矿行业透明度倡议协议（Extractive Industries Transparency Initiative - EITI）”，此项倡议是一项提高采矿行业财务透明度和问责制的全球性倡议。2016年2月，德国开始落实“采矿行业透明度倡议协议”的有关要求，在这一框架内，建立了一个由行政、商业和民间社会团体组成的“多利益相关方”工作组。

在气候保护领域，2008年，“国际保护气候倡议”发布以来，德国联邦环境和自然保护部、建筑和核安全部在互联网交互式世界地图上以友好合作的方式长期提供和交换有关“国际保护气候倡议”项目的所有信息。

在交通运输领域，自2016年7月以来，德国联邦运输和数字定位基础设施部在开放信息数据的基础上，一直致力于采用移动数字技术进行有关应用项目的研发。

在国家数据开放网站建设方面，自2015年1月以来，德国国家数据门户网站“GovData.de”开始正常运行，联邦政府、州和地方政府的主管部门公开发布了信息数据。

2.德国政府管理的“参与和对话”传统

民间社会组织和其他利益相关方的参与一直是德国行政管理中的普遍做法。这些做法包括，政府与基金会、倡议组织、协会和科研机构的合作，以及与有关政策研究协会和合作伙伴的协商。联邦政府的声明中也清楚地表明了这一点：“民间社会组织的参与和政府部门提供的开放数据，可以促使政府更加开放和透明。重视参与合作，对协作和创新秉持开放的态度是我们一贯坚持的政策方针”。

2011年，德国政府组织了一系列大规模的与民间社会团体的对话活动，讨论了各种相关主题。政府在2016年10月的报告中，从12个维度和46个指标细致地描述了德国人民的生活质量。这些维度和指标正是来源于每半年召开一次的与公民的协商对话活动，并得到了政府和公民的共同认可。

德国政府与民间社会团体的对话主题包括了，环境领域主题、社会治理主题、乡村地区发展主题、教派间理解主题、劳动者关系协调变革主题，以及关于未来发展的主题。这些主题都是德国政府行政管理工作中不可或缺的组成部分，也是一个欣欣向荣、充满活力的民主政权国家发展的重要组成部分。

2017年4月28日，德国联邦政府发表了可持续发展战略。这个新版战略的提出是基于与社会各方的长期对话。该战略定义了组成可持续发展战略目标的各项指标，这些指标可以在国家开放数据门户网站GovData.de中进行搜索查看。此外，该战略还强调了在联邦政府和其他国家政府之间进行国际交流合作的目标和内容，包括参与OGP、打击腐败和保持廉正等。

3.德国各级政府部门的开放政府实践

多年来，德国各州政府积极致力于构建开放政府，建设和使用开放数据门户网站，建设政府开放项目，鼓励公民参与。2016年10月14日，联邦政府国家元首和州政府首脑决定：联邦政府、州、县和市镇在辖区范围内，需制定和实施开放数据方案，在遵守联邦法规的基础上，按照国家统一标准，实现开放数据云访问的目标。

在德国的县和市镇一级，“公民参与”有着悠久的历史传统。许多县和市镇政府有公民参与专项预算。基础设施项目的实施也有公民的参与。广大公众提出的许多建议，都得到了认真的考虑。在经过了长时间的发展和探索后，越来越多的县和市镇，以及社区在开放数据和开放政府方面积累了大量的、丰富的实践经验。

2014年到2016年期间，联邦内政部和与德国城市协会、德国县协会和德国镇协会联合举办了名为“模范市政电子政务”的示范项目。该示范项目是为了检验《电子政务法》的实施效果。2017年5月，最终评选出九个“开放政府模范市政单位”，这些项目展示了如何在市政管理方面制定开放政府计划，如何通过开放政府增加公民参与，促进社区管理创新，以及提高社区服务质量。

IT规划委员会是解决联邦政府和各州信息技术问题的指导委员会。该委员会负责制定开放数据的数据标准和开发“电子参与软件”的参考架构。2017年3月，IT规划委员会开始辅助各州、县和市镇政府参与和推进“OGP进程”，制定了相关的技术规范。该委员会建议，在编制第二个“开放政府计划”时，应进一步考虑德国联邦政府的特殊需求和各州和地方政府的诉求。

（二）制定过程

2017年2月，德国联邦内政部举行“开放政府计划”研讨会，103名受邀的民间社会组织人士、科学领域专家和其他参与者对“开放政府计划”进行了修改完善，排列出讨论主题的优先次序，制定了编制行动方案。其后，与会者与更广泛的专家和民间社会组织人士继续进行沟通交流，收集想法和意见，为“开放政府计划”的制定提供了大量的参考资料和修改建议。联邦政府对提交的想法和意见进行了讨论和评估，并将有价值的内容纳入到“开放政府计划”之中。

总而言之，德国在编写“开放政府计划”的过程中，对一系列议题进行了深入和全面的讨论。100多个基金会、协会、研究机构和高等院校的代表在讨论和辩论中提出建议。这些讨论甚至在“开放政府计划”编制完成后也没有停止。

（三）重要意义

对于德国来说，加入OGP和制定“开放政府计划”是加速其开放政府建设进程的重要手段。加入OGP使德国政府、各利益相关方和公民在共同推动开放政府的过程中进一步遵循透明、包容和建设性的规范化流程，有利于德国政府与民间社会团体更好地进行对话协商，有利于相互共享、学习和推广各自的成功经验和行动理念，有利于德国非政府组织更加深入了解政府行动，帮助德国改进政府服务。同时，加入OGP有力的推动了德国联邦政府各部门正在进行的各项改革工作，促使工作取得更大成效。

在公共事务日益复杂的背景下，开放政府提倡的透明、合作、参与和问责等理念正在成为民主社会的重要核心要素，成为现代社会发展与变革的重要推动力。

二、 德国开放政府国家行动计划任务

依据OGP要求，各成员国在制定的开放政府国家行动计划中，要提出开放数据的具体任务，明确具体措施和执行步骤。为此，德国在其“开放政府计划”中，确定了多个具体任务，这些任务将作为德国政府在数据开放方面的重点工作，获得政府的进一步支持。任务完成期为两年，到2019年结束。

任务1：制定评估方案

按照OGP要求，德国需要制定一个“开放政府计划”落实评估工作方案。该方案评估德国各政府部门落实“开放政府计划”的情况，确保各部门严格履行和遵守OGP要求，实现政策实施流程的透明化。构建一个包容、透明和受监管的OGP进程，促进德国“开放政府议题”的公开和持续性讨论。

任务内容和实施时间：

本任务由联邦内政部组织实施，参加单位有联邦政府各部门、各州、县和市镇政府。该任务为德国进一步参与OGP奠定关键的先决条件，促进开放政府各方面工作的提升。任务实施时间确定为：2017年11月-2019年6月。

表1：“制定评估方案”的任务内容和实施时间

任务2：全面推动政府开放数据

德国联邦政府按照《八国集团开放数据宪章》要求，制定和实施了《开放数据监管法》。该法律为联邦政府实现数据开放奠定了基础。但是，开放数据是否成功在很大程度上取决于实施效果。为此，需要进一步增强联邦行政当局对开放数据的了解，加强协作，以需求为导向，切实考虑广大使用者的权益和效益。

本项任务的主要目的是，将数据发布作为“开放政府计划”的重要实施步骤之一，并使之成为政府日常履职的一部分。同时，加强数据管理系统的建设，制定联邦政府数据开放管理标准，加强开放数据有关基础知识的普及，在政府部门内就实施数据开放达成全面共识。

任务内容和实施时间：

本任务由联邦内政部组织执行，参加的单位有联邦政府各部门。任务实施时间确定为：2017年12月-2019年6月。

表2：“全面推动政府开放数据”的任务内容和实施时间

任务3：搭建数据开放生态体系

德国在开放数据监管法律的要求下，政府部门开放的数据数量得到了显著增加。然而，为了进一步提高开放数据的数据质量，使开放数据更准确、更安全和更有价值，联邦政府需要进一步解决一些实际问题，需要加强数据开放生态体系建设。

本项任务的主要目的是，增强数据提供端的开放数据积极性，增进政府与科学界、民间社会团体、企业和国际合作伙伴的对话，大力挖掘数据的需求潜力，提高发布数据的质量，使实践和经验交流工作达到更高的水平。

任务内容和实施时间：

本任务由联邦内政部组织执行，参加单位有联邦政府各部门。任务实施时间确定为：2017年7月-2019年6月。

表3：“搭建数据开放生态体系”的任务内容和实施时间

任务4：开放利用空间地理信息

德国政府为了最大限度地利用地理信息，挖掘其潜力，制定和实施了“国家地理信息战略”，促进联邦政府、各级地方政府、工商业界和科学界在开发和利用空间地理信息方面增加合作与对话，使地理信息能够以有效、经济和增值的方式使用。

本项任务的主要目的是，促进空间地理数据的开发利用，为基于位置的服务提供数据。就空间地理信息的附加值、可获取性和用途，与行业专家进行会商。增强地理信息数据的互操作性、标准化和免费公开属性，鼓励民间社会组织参与数据收集工作。

任务内容和实施时间：

本任务由德国联邦内政部、空间地理信息部际委员会、联邦运输和数字基础设施部、联邦环境和自然保护部、建筑和核安全部、联邦经济和能源部，以及联邦食品和农业部组织执行。任务实施时间确定为：2017年7月-2019年6月。

表4：“开放利用空间地理信息”的任务内容和实施时间

任务5：提升采矿业财务透明度

德国是国际“采矿行业透明度倡议协议”的成员国。德国政府每年发布一次采矿业支出情况与政府收入情况的分析报告，报告包含德国矿产资源行业的有关法律框架、矿产资源补贴、税收和征税制度以及生产和出口数据等全面信息。

在德国联邦政府、地方各级政府、民间社会团体和经济界的共同努力下，矿产资源行业的数据公开和发布均实现了标准化，同时，德国政府在门户网站上对数据进行处理，改进了数据的循环利用方式，扩大了数据的使用范围，创新了数据使用的合作方式，大幅提高了德国矿产资源行业的透明度。

本项任务的主要目的是，进一步提高采矿业的透明度和问责制，继续加强与采矿业利益相关方的对话，进一步完善公共在线门户网站，以开放数据的标准化格式发布数据和信息，使德国政府、公司和矿产资源部门提高数据和信息的可访问性和可用性。

任务内容和实施时间：

本任务由联邦内政部组织执行，参加单位有联邦经济和能源部。任务实施时间确定为：2017年7月-2019年8月。

表5：“提升采矿业财务透明度”的任务内容和实施时间

任务6：促进经济领域国际合作发展

经济领域国际合作与发展的透明化是文明政府和现代化治理的重要组成部分。2011年，国际发展合作委员会、经济合作与发展组织等制定了“援助透明度共同开放标准”，国家捐助、国家合作伙伴、民间社会团体和私营部门采用该标准共享经济领域国际合作与发展项目信息。

自2013年3月以来，德国联邦经济国际合作与发展部根据“援助透明度共同开放标准”发布了双边发展合作项目和计划的全方位信息。为了提高数据质量，扩大信息覆盖范围，联邦经济国际合作与发展部与其他组织进行了密切合作，加强与联邦各部门和民间社会团体的对话，促进了德国经济领域国际合作与发展透明化要求的落实。

本项任务的主要目的是，按照提升经济领域国际合作发展透明度的要求，提高数据质量和扩大数据应用范围。继续开展政府与民间社会组织之间的对话，开发一个对用户更加友好的、符合“援助透明度共同开放标准”的数据格式，提高数据的标准化、规范化和互操作性，为“2030年可持续发展议程”的顺利实施，以及更有效的推进多方发展合作奠定基础。

任务内容和实施时间：

本任务由联邦经济国际合作与发展部组织执行，参加单位有联邦执行组织、建筑和核安全部和联邦外交部。任务实施时间确定为：2017年6月至2019年5月。

表6：“促进经济领域国际合作发展”的任务内容和实施时间

任务7：开放利用交通运输数据

目前，德国的交通运输数据尚未充分公开，无法供工商业界、民间社会团体、学术界或行政当局使用，应用创新的潜力仍然未被充分开发。因此，需要开放更多的交通运输数据，促进智能化交通运输应用系统的开发应用。联邦运输和数字定位基础设施部希望增加对交通运输数据开放利用有关议题的讨论，同时，希望制定和实施一个有关“促进交通运输移动技术和运输基础设施建设”的资助计划，创建新的技术支持机构，提供必备的技术生态环境和条件支撑。

本项任务的主要目的是，开放联邦运输和数字定位基础设施部的数据，将其与第三方的数据联系起来，为数据驱动的交通运输应用程序开发提供支持，为移动智能运输应用、运输联运应用和动态运输模型的构建提供支持。

任务内容和实施时间：

本任务是由联邦运输和数字动态定位基础设施部组织执行，参加单位有该部门的下属机构、商业中小企业和创业公司、科学界和民间社会团体。任务实施时间确定为：2017年7月-2019年6月。

表7：“开放利用交通运输数据”的任务内容和实施时间

任务8：促进公民参与环境治理和城市发展

德国联邦环境和自然保护部、建筑和核安全部在积极鼓励公民参与政策制定工作方面已经做了大量工作。例如，鼓励公众参与《2050年气候行动计划》的更新，参与《2030年综合环境计划》的实施，参与《2017年联合国气候变化大会》，参与第19届国会立法期间相关决策政策的咨询对话，以及参与网络委员会的各项事务等。接下来，这两个部门还将继续推进以下工作：公众参与环境相关决策模型的试运行，开发新的在线参与形式，以及更好地整合正式和非正式参与方式等。

本项任务的主要目的是，加强公民对环境治理政策和城市发展计划的参与。丰富参与方式和方法，增加参与人的数量，提高其专业素质。

任务内容和实施时间：

本任务是由联邦环境和自然保护部、建筑和核安全部组织执行，参加者有公民、相关机构、协会、私营部门和多边组织。任务实施时间确定为：2017年7月-2019年6月。

表8：“促进公民参与环境治理和城市发展”的任务内容和实施时间

任务9：提升家庭福利数字化服务水平

目前，在德国只有少数几个州能够实现以电子化方式为父母申请津贴福利。许多家庭成员还不能使用在线平台进行父母津贴信息检索，也不能使用应用程序自主完成父母津贴申请和支付流程。因此，德国需要建设电子平台提供与家庭福利有关的网络化和数字化信息服务。

本项任务的主要目的是，使用新的信息技术，开发符合法律要求和具有友好用户语言界面的应用程序，为公民提供透明和易于理解的数据，获取更完善的家庭福利服务。该福利服务将于2017年夏季/秋季在联邦州、县逐步启动并试运行。

任务内容和实施时间：

本任务是由德国联邦家庭事务部、老年公民、妇女和青年部组织执行的，参加单位有各联邦州的家庭事务部、县和市镇政府、私营部门、“家庭津贴福利/家庭相关服务数字化”项目顾问委员会、研究机构等。任务实施时间确定为：2016年5月-2019年12月。

表9：“提升家庭福利数字化服务水平”的任务内容和实施时间

任务10：监测性别比例变化趋势

为了进一步监测性别比例变化趋势，促进德国社会实现男女平等， 2017年3月9日，德国联邦政府公布了第一份关于男女平等情况的年度报告，该报告显示了各类公司和公共服务机构中男女比例在行政管理职位方面的变化情况。

本项任务的主要目的是，促进有效监督，向公众宣传男女平等的目标，提高公众对男女平等、男女共同参与领导职位的重要性的认识。使更多的女性走上领导职位，促进男女平等融入企业文化。使公众获得关于男女平等和男女管理职位比例信息，为立法过程和验证法律执行效果提供数据保障。

任务内容和实施时间：

本任务由德国联邦家庭事务部、老年公民部、妇女和青年部、联邦司法和消费者保护部组织执行，参加单位有联邦统计局和联邦公报发布有限公司。有关监测结果数据请参见www.bmfsfj.de/quote。任务实施时间确定为：自2017年5月起。

表10：“监测性别比例变化趋势”的任务内容和实施时间

任务11：开放查阅科学出版物

德国联邦教育与研究部正在与大学和研究机构一起推动和实施“开放查阅”倡议。“开放查阅”可以使科学家通过互联网免费提供自己的研究出版成果。公民可以在互联网上通过“开放查阅”免费查阅科学出版物，分享研究成果。除了可以轻松访问科学出版物之外，“开放查阅”还为科学理论创新开辟了新的宣传和普及渠道。

“开放查阅”得到了科学界的支持和推广。大约90％的德国研究人员认为“开放查阅”对获取各自研究领域的新技术和新成果具有促进作用，对推进社会和经济发展具有重要意义。然而，有些科学家们仍然持保留态度。为此需要启动一些项目，增加自由获取科学文献的机会，进一步改善开放查阅出版物的现状。

本项任务的主要目的是，免费获取科学出版物成为科学出版的标准，以便公众更好地分享和参与公共资助项目的研究成果。为了更好地了解“开放查阅”，需要在具体的项目中展示这一概念。同时，减少新出版形式的预置条件，改进开放查阅出版物的操作流程。

任务内容和实施时间：

本任务由联邦教育与研究部组织执行，参加单位有联邦统计局和联邦公报发布有限公司。任务实施时间确定为：2017年6月-2020年7月。

表11：“开放查阅科学出版物”的任务内容和实施时间

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