远望智库技术预警中心 书香慧言

近日，美国网络安全专家、战略与国家研究中心（Center for Strategic and International Studies）高级副总裁詹姆斯·安德鲁·刘易斯（James Andrew Lewis）向美国参议院司法委员会递交了一份书面证词，重点分析了5G技术对美国国家安全、知识产权及大国竞争带来的影响，并提出美国在5G技术领域与中国进行长期竞争的对策建议。主要观点如下：

一、5G技术带来的风险

刘易斯指出，5G技术的重要性在于，它不仅仅是手机通信，而是一种新型网络技术，可以连接数百万台设备，提供无与伦比的移动性和容量。这意味着自动驾驶汽车、智能城市、远程医疗和智能工厂，以及一系列新的活动和设备都可以使用5G技术，以更低的成本提供广泛的服务。4G技术代表了智能手机革命，它创造了“应用经济”，在5年时间里使“应用经济”的规模从无增长到1000逾亿美元，约占美国GDP总额的5％。5G技术将复制这种成功并将创造数千亿美元的利润。为此，各国都希望复制美国公司在创建4G方面所取得的成功，并希望抓住5G技术带来的机遇，以便为自己赢得经济利益。中国并不是唯一一个寻求发展5G技术的国家，因为很多欧洲和亚洲国家也在寻求率先部署5G网络，以带动本国创新技术的发展。这是一场围绕“谁将赢得5G创新技术红利”的竞争。建造和部署5G网络将带来新一轮的全球技术创新。这就是防止中国主导5G市场的主要原因之一。

刘易斯污称，中国限制外国公司在华开展竞争，没有向西方公司提供互惠待遇，并且利用补贴、间谍活动及其他非法手段来赢得国外市场。中国有创新公司，特别是在互联网领域。虽然这些公司有优秀的产品，但却面临信任问题，因为他们提供的社交媒体和短信服务在中国政府的全面监控下。对中国来说，更重要的问题是，这些创新公司并非国有，是在相对政治开放的时期成长起来的。由于中国政府采取更加强制性的政策来控制公司的运营与投资，随着中国政治开放逐渐收紧，其创新能力亦将受损。值得关注的是，如果发生这种情况，中国是否会进一步拓展其技术间谍活动，以弥补由此带来的损失？

刘易斯指出，围绕5G技术的讨论主要集中在供应链问题和使用中国电信设备的风险上。许多技术设备利用互联网与制造商相连，包括提供售后维护、升级和状态报告等。越来越多的产品售后服务通过互联网与生产商相连。这是一把“双刃剑”，既可以改善服务，又可以为恶意行为创造机会。例如，华为的4G网络设备（在欧洲和非洲广泛使用）及新的5G技术，保留了对设备的访问和控制权限。华为可以向安装在另一国家的网络设备发送指令，让该设备中断服务。英国建立了一个监控中心，负责审查中国发送给该国华为设备的补丁与更新数据。该中心得出的结论是，它无法确保能够检测到中国发送的指令。中国2017年颁布的《国家情报法》要求所有中国公司都必须接受国家安全部提出的援助请求。这增加了安全风险，使人们对使用中国技术产生了担忧。虽然中国公司的产品完全值得信赖，但中国政府的决定可能会在一夜之间发生改变。在中国不断增加全球间谍活动（主要依赖人力和网络间谍活动）的背景下，对中国产品不信任是可以理解的。但问题不在于是否可以信任中国公司，而是是否可以信任中国政府。

刘易斯指出，没有一家大型电信服务供应商希望依赖华为。即使是中国的电信公司也会私下表示，不希望华为主导电信市场。这些公司的高管在接受采访时，强调了保持供应商多元化的必要性。一位欧洲高管认为这种情况类似商用飞机市场。在商用飞机市场，波音公司与空客公司必须开展竞争。如果华为主导5G市场，那将意味着更高的价格和更少的创新。同样，提供电信设备便于开展通信情报的搜集。例如，非洲联盟的总部大楼由中国公司建造。该建筑物尚未启用时，大楼的系统管理员就注意到，每天凌晨2点左右，总部网络上的计算机就会有大量数据流出。通过检查发现，这些数据回传到上海。非洲联盟的例子就是一个警告。可见，胁迫性干扰或间谍风险的增加是反对依赖中国5G技术的主流意见。

二、英国对华为的态度

刘易斯认为，中国擅长对那些持反对意见的国家使用胁迫手段，包括明确威胁减少贸易。当澳大利亚禁用华为5G技术时，作为报复，中国通过连续两周阻断澳大利亚对华主要商品出口；当加拿大应美国要求拘留华为首席财务官时，中国人通过“随意逮捕”在华加拿大人进行报复。那些质疑华为是否与中国政府有密切关系的人可能会问，为何在华为首席财务官被拘后出现如此明显的反应？许多国家不敢禁用华为技术，是因为他们害怕中国的报复，包括英国、德国在内的少数国家不愿意破坏对华经济关系。近期，英国宣布允许华为参与其5G基础设施建设，给出的一个解释就是，英国政府的高层对英国脱欧可能造成的重大经济损失感到震惊，希望通过寻求扩大对华贸易及与美国达成自由贸易协定来抵消“脱欧”带来的风险。就在同一周，英国一个部长级代表团飞往中国，就贸易协议与中国举行谈判。这也许只是巧合，但美国应帮助英国认识到，与美国保持密切安全关系的同时接纳中国将变得越来越困难，前任英国首相卡梅伦所称的“与中国合作的黄金时代”已经结束。

刘易斯认为，彻底禁止使用华为技术是消除风险的唯一方法。但目前对英国而言，禁用华为技术在政治上是无法接受的。最近英国宣布，将允许华为提供5G网络的“边缘”产品，而不是“核心”产品，以便在不全面禁止华为技术的情况下，化解使用华为技术带来的风险。英国表示将采取措施来降低5G风险。首先，不允许华为技术出现在英国行政部门等敏感区域。其次，不会将华为技术应用在核心领域，只会安装在“无线接入网络”（RAN）中，用来将移动设备（如电话）连接到更大的电信系统中。最后，英国将为电信设备制定安全标准，强调使用可信赖的供应商和可靠的设备。尽管有人强烈反对这种“不全面的禁令”，但包括德国在内的许多欧洲国家都对此很感兴趣，因为这避免了与中国发生直接对抗。其他国家也正在考虑采用类似的方法。

三、中国在5G技术方面的“强势”做法

刘易斯认为，华为不仅寻求提供全方位的5G技术，而且还想主导制定5G技术标准。在政府补贴的扶持下，中国的IT公司试图主导全球标准体制。虽然中国未能主导第一轮5G标准的讨论，但它将参与未来几轮的讨论。美国必须寻找与西方伙伴国合作的方法，以确保标准流程非政治化及美国公司的利益得到体现。

刘易斯认为，如果中国赢得了5G标准之争，那么这将有助于确保华为的主导地位。华为还利用掠夺性定价将竞争对手赶出市场。一位欧洲电信高管在接受采访时表示，华为在最近的一次竞争中，提供了低于市场价格90％的优惠，并且“拼命”想进入该国电信网络的“核心圈”。印度电信公司已经提供了大幅折扣，但欧洲的一个国家政府研究发现，华为给出的价格经常低于竞争对手价格的20％至30％。由于有中国政府的财政支持，华为可以承受这些折扣。而中国政府提供这种支持是出于重商主义和情报目的，其结果是将西方电信公司挤出竞争行列。由此带来的结果是，全球电信产业目前只有五大生产商，按市场份额排序，分别是爱立信、华为、诺基亚、中兴和三星，其中没有一家是美国公司，因为朗讯作为最后一家美国电信公司于十多年前倒闭。然而，美国电子元件制造商主导着5G市场，尤其是半导体市场。如果没有英特尔、高通、赛灵思和思科提供设备，这五大供应商将无法生产5G网络设备。因此，美国技术对于5G移动通信仍然至关重要。正如华为一位高管所说，只有30％的华为设备使用中国技术。美国公司在5G技术开发方面曾是重要参与者，但美盟正面临来自中国的根本挑战。双方竞争的焦点是5G的知识产权、标准和专利。

刘易斯认为，中国正在加快摆脱对美国的依赖，并将在未来五年内投资1000逾亿美元建立自己的半导体产业，但在目前及可预见的未来，中国仍将依赖美国的技术。因此，美国应制定科研、教育和知识产权保护方面的支持性政策，以支持其半导体产业，对冲外国利用反垄断或反专利法阻碍美国参与竞争。但值得注意的是，尽管美国是5G所需先进技术的供应商，但许多子组件来自中国公司。将中国作为经济合作伙伴的期望意味着全球供应链深度交织在一起，即美国、欧洲和日本公司在中国进行生产；中国公司依赖美国技术；美国和欧洲技术本身可能包含日本或中国的组件。并不是所有的中国公司都会带来风险。这取决于他们制造何种产品以及这些产品是否连接到中国。因此，将全球供应链分为“中国”和“西方”将是非常困难的，也是不可能的。

刘易斯指出，另外一些国家反对使用中国5G技术的原因涉及竞争与创新。通过降低西方公司的市场份额，进而减少其收入，中国在5G领域采取的竞争手段降低了这些公司的研发能力。成功部署5G不仅取决于供应链的安全性，还取决于创新能力，以便开发可充分利用5G潜力的新“应用程序”。这是更广义的技术竞争的一部分。技术和创造新技术的能力是信息时代国力的基础。5G、人工智能及量子计算等技术是新型全球影响力竞争的典型代表，将决定一国的经济竞争力和军事能力。

四、美国未来应采取的措施

刘易斯指出，美国仍处于引领5G技术的优势地位，但成功与安全需要联邦政府采取措施。为此，美国不需要复制中国“以政府为中心”的模式，但却需要重新调整法律、法规和政策，以便参与21世纪的竞争。这需要制定全面的战略来管控下一代网络技术的风险。该战略应包括以下要素：

1、与那些同样认为使用中国网络技术存在风险且有必要采取措施予以应对的国家建立更紧密的情报、技术与安全合作关系。这种伙伴关系的基础是“五眼”国家、北欧国家、日本，以及欧洲、亚洲其他与美国具有同样关切的国家。

2、制定严格的电信设备和供应链安全标准（华为的一些欧洲客户可能会试图降低标准，以确保华为继续拥有市场准入权）。布拉格原则和德国联邦网络局发布的原则草案为制定标准提供了良好开端。

3、建立对外援助资金，以鼓励发展中国家不购买中国的5G技术。美国不会像中国那样提供补贴，但可以减轻那些不使用华为技术的国家的财务负担。

4、支持西方电信基础设施公司开展研发。这可能涉及使用合作研究与开发协议（CRADA）为研发提供补贴。这是一个在政治上敏感的建议，对外国研发的支持应该与美国研发安全使用5G技术和下一代电信设备同步展开，其目标应该是保持电信技术供应商的多样性，以防止美国完全依赖敌对国家的供应商。

5、研究如何基于已经使用华为设备的国际网络进行安全通信，因为许多欧洲、非洲和中东公司已经使用华为设备并将接受其5G技术。

6、制定体现美国政策的联邦电信供应链安全战略，同时斥资研究如何全面或部分禁止购买和使用华为技术。

7、重新调整国内政策以强调技术竞争力。美国不再享有无人能及的优势地位，冷战后20多年的自由放任态度已难以为继。这意味着不仅要扩大联邦政府对研究的支持，还要利用知识产权法、反垄断、税收和基础设施投资等举措，发展技术和经济实力。

8、实施对华长期接触战略，以便使中国的行为符合国际贸易与安全准则。中国不会消失，而是会永远强大，美国应与伙伴国一道，鼓励并要求中国做出改变。

刘易斯指出，美国无法单独应对5G带来的挑战。美国过去之所以能成功挑战中国的政策，缘于其与持有相同关切的国家开展合作。美国或许需要重新思考如何在这场新冲突中建立伙伴关系。例如，匈牙利作为北约成员国，将华为视为战略合作伙伴，并在扩大与中国和华为的合作。相反，瑞典既不是北约成员国，也不是美国的条约盟国，但却是信息时代冲突中可靠的伙伴国。许多国家会因为华为的价格极具吸引力而忽视了美国的关切。也许这可以成为建立安全伙伴关系的新标准：一个不了解或忽视中国5G设备风险的国家不应成为美国紧密的安全伙伴。

刘易斯最后强调，美国与中国之间围绕规则与价值观塑造而进行的长期竞争才刚刚开启。由于中国与西方国家之间密切的经济联系，这场竞争将变得更加复杂。中国是一个强大的竞争对手，其领导人已明确表示要取代衰落中的美国，重建服务于中国利益的全球规则与制度。中国已经建立了一个竞争激烈的创新与投资模式。美国的技术领先地位已不再是无可争议的。在这样一种竞争更加激烈的全球环境下，为保持技术能力与优势，美国需要加快做出政策与投资选择。这是一场不容忽视的竞争。强化自身技术基础、与伙伴国和盟国建立强有力的合作，以及保持电信供应商的多样性将确保美国能够管控风险，抓住新技术带来的机遇。

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