摘要：随着信息化的快速发展, 电子文件已经成为一种重要的记录方式。作为人类历史上的一次记录方式的变革, 它的产生与以往的记录方式、记录载体的变化相比有着更深刻、更广泛、更实质性的意义。管理好、利用好政府电子文件有利于提升政府对内管理效能、提高政府运行的经济效能、提升政府电子文件的社会效能。辽宁省政府电子文件管理目前还存在一些管理制度、主体责任、管理内容和管理方法上的问题。旨在深入分析现存问题并探讨其成因, 为今后探索出一条适合辽宁省政府电子文件管理发展的途径打好基础。
随着计算机技术和网络化的发展, 电子文件也得到了全球性的广泛使用。政府电子文件是指“政府机关在履行职能、处理事务和日常管理活动中形成、处理和保存的电子文件。”近年来, 电子政务的迅速发展带来了政府管理方式的转变, 电子政务建设成为提升政府服务水平的推动力。但随着电子政务发展的不断深入, 政府电子文件将日益增多, 如何科学管理和有效控制政府电子文件也将无法回避。
电子文件与纸质文件相同, 都是文件形成单位活动的真实记录、凭证性信息、重要的信息资源。电子文件和纸质文件又有着巨大的差别, 电子文件的不稳定性、非永久性、动态性、流动性和可变性等自身特点决定了其真实性、安全性和长期保存以及交互利用受到了严峻的挑战。另外, 在我国政府文件由纸质载体为主向电子化迈进的过程中, 我们应对电子文件冲击的能力还远远不够。根据近几年辽宁省的调查统计, 省直属机关100余家单位中配备办公自动化系统的单位已接近65%, 但实际开展政府电子文件接收, 进行规范化管理的单位却寥寥无几。事实上, 我们一部分政府机关对电子文件甚至没有留存, 而大多数部门对电子文件进行的管理也是问题重重。这些单纯依靠物理载体保存下来的政府电子文件, 如不进行科学有效的管理, 很可能将面临无法读取的危险。
管理好、保护好政府电子文件已迫在眉睫，分析辽宁省政府电子文件管理现状、存在的问题及背后的原因, 有利于未来有针对性地制订对策, 最终形成适合辽宁的政府电子文件规范化管理模式。
一、辽宁省政府电子文件管理存在的问题
1. 政府电子文件管理制度不健全。
(1) 地方规范性文件、制度不健全。政府电子文件管理过程中的某些问题必须在法律规范环境中探讨。相对传统文件管理, 电子文件对技术条件的依赖性更大, 专业性和技术性较强的政府电子文件管理必须做到标准先行、法规保障。为使电子文件法律地位和证据力得到保障, 不同国家大致采取了两种方式:一是将电子文件管理纳入政府公共管理法规体系当中, 如英国、美国等国;二是将电子文件管理纳入事务活动法规体系作为证据力保障机制, 例如澳大利亚、加拿大等国。我国的电子文件管理不断向前探索, 相关的制度政策和标准规范也正在逐步健全。2004年, 《中华人民共和国电子签名法》是首部真正意义上的信息化法律。但从整体上来说, 目前我国相关政策法规数量还很少, 配套不完善, 尚未形成完整的体系。辽宁省的地方性文件和制度建设在全国的大背景下, 也显得捉襟见肘。在辽宁, 我们首先面对的即是政府电子文件法律效力的同等性问题。
(2) 技术标准不完善。与国内某些行业或国外同行业的标准化工作相比, 我国电子文件管理标准化起步较晚, 缺乏必要的有效性、合理性和明晰性, 不能与信息化社会的发展相适应。辽宁省近年来先后制定的相关标准规范, 为全省电子文件管理工作提供了必要的指导与建议。但这些还远远无法跟上政府电子文件快速发展的步伐。
2. 政府电子文件管理主体责任缺失。
(1) 组织机构不协调。政府电子文件管理是一项跨部门、跨机构的综合管理体系, 无论是在整个国家的范畴, 还是针对各个地区和行业系统而言, 都不应仅由某一个职能部门或机构独自承担管理责任。为此, 2010年末, 根据《电子文件管理暂行办法》, 国家九大部门成立电子文件管理部际联席会议并开始履行职责。以此参照, 一些省市陆续建立本地区的电子文件管理联席工作机制。截至目前, 辽宁省还没有设置专门机构有效统一协调全省电子文件管理工作。而是仅靠档案部门一家之力, 根据电子档案的发展要求反推政府电子文件管理, 几乎独立承担全省电子文件管理工作。一直以来, 档案行业都相对弱势, 与外界交流甚少。推行避免政府电子文件失踪、失控、失真的关键措施的“前端控制”和“全程管理”难免会成为一厢情愿。
(2) 专业人才缺乏。目前, 承担辽宁省政府机关电子文件归档与管理的相关工作人员构成复杂。此类人员对档案基础理论及现代信息技术的认知程度差别大, 对政府电子文件归档以及长期保存的意识和工作能力参差不齐。政府电子文件管理人才的数量跟不上辽宁省政府电子文件管理建设的进程。另外, 相关教育培训还比较少, 有的时间短, 内容基础, 几乎无法涵盖前沿信息。同时相关人员的工作流动性比较大, 致使培训教育与业务指导的整体效果不佳。各类专业人员缺乏交流和融合。在系统的早期设计中, 没有从事政府电子文件管理的工作人员真正参与其中, 在专业上没有提出明确的需求和建议。
3. 政府电子文件管理内容不规范。
(1) 政府电子文件生成系统不统一规范。虽然辽宁省对电子文件管理的相关政策法规、技术标准也随着电子文件管理的发展陆续出台, 但关于政府电子文件生成系统的标准、要求目前还没有统一规定。这就导致政府机关各部门文件生成系统各异。第一, 在政府电子文件生成阶段, 包括办公自动化系统在内的各业务系统与电子文件归档管理系统通常是分别架设的。两个系统间的规划方案、需求目标、设计研发、操作用户、运行维护均不同, 所以最终衔接出现水土不服。第二, 辽宁省政府电子文件生成系统没有统一的数据结构。各信息系统的研发单位都具有其本身的开发原型, 即使功能设置相近, 管理流程相似, 但后台数据库结构配置以及与前台管理界面的交互方式也不一样, 甚至有些采取了加密保护。而在电子文件形成办理与数据捕获环节, 恰恰需要这一数据结构的统一。从技术实现角度讲, 系统数据的异构性是阻碍不同系统间数据交互的最大瓶颈。从管理流程角度来讲, 政府电子文件生成系统不能实现统一规范, 必然导致后期管理的规范性无法实现。
(2) 政府电子文件归档过程不规范。2016年下半年, 作者选择辽宁省省直机关单位及在辽宁地区的中直机关单位作为研究对象, 对其电子文件归档管理工作开展调查。具体包括对电子政务系统建设情况、电子文件归档管理实际开展情况、电子文件归档采用的实际方式等方面进行了调查, 并对138家单位的调查结果的有效数据进行了统计 (见表1) 。调查数据显示, 配备电子政务系统的有89个单位。其中, 系统已经稳定运行的有64个单位, 正在研发或试运行的有19个单位, 配备系统但并未应用的有6个单位。在已经稳定运行的电子政务系统中, 已经实际开展了政府电子文件接收工作的有23个单位。其中电子政务系统本身具备归档功能或配置档案管理功能模块的有8个单位。
结果表明, 辽宁省有相当一部分省 (中) 直机关单位面临政府电子文件的存储压力。但由于各种原因, 已经实际开展政府电子文件接收工作的单位仅占具备电子政务系统并且系统稳定运行单位的35.94%, 剩余64.06%家单位的政府电子文件均面临着无法归档的困境 (见图1) 。随着政府电子文件以几何倍数的递增, 这种情况将更加恶化。由于没有实现真正意义上的文档一体化, 在全省范围内各省 (中) 直机关单位政府电子文件与档案管理存在着严重脱节, 归档时不得不需要重复录入, 浪费人力, 浪费资源。其次, 因为档案管理没有纳入政务网管理范畴, 文件归档制度不健全, 档案意识薄弱, 政府电子文件形成过程中的元数据和重要的背景信息丢失的现象很普遍, 导致政府电子文件管理面临失控的风险。
表1 2016年辽宁省138个省 (中) 直机关单位政府电子文件归档情况调查
辽宁省省直机关单位及在辽宁地区的中直机关单位的政府电子文件管理情况尚且如此, 各市县、地区政府电子文件归档管理情况可想而知。
图1 2016年辽宁省 (中) 直机关单位开展电子文件接收工作的单位所占比重
(3) 政府电子文件安全得不到保障。政府电子文件的安全问题是一个全面性的问题, 涉及法规制度、管理策略和技术措施等多个方面。针对法规制度, 从国家层面, 制定法规的主体相对混乱, 涉及对象客体也有交叉, 导致法规的针对性不强;法规内容偏于概括, 对政府电子文件管理缺乏直接的指导作用, 相关性不强。在机构内部, 文件管理人员和利用者的安全意识淡薄, 没有针对性地建立相应的安全管理机构, 缺少管理者、文件管理人员及技术人员的职责分工。随着信息技术的发展和广泛应用, 传统的以防病毒为主的信息安全保障手段, 已无法有效保证政府电子文件管理系统的安全。同时, 辽宁省机构内部现有网络基础设施不完善, 无法实现对内、外用户访问的有效控制。另外, 本应做到的数据备份手段也被忽略了。
4. 政府电子文件管理方法存在缺陷。
(1) 管理并未全程统一, 存在文档分治现象。辽宁省目前采取的文件管理模式与国内绝大多数地区相同, 以分段式管理和分散式管理为主。分段式管理模式将整个文件管理过程分为文件处理阶段和档案管理阶段。在这种管理模式中, 由于两个阶段管理规范标准和技术方法完全不同, 相互之间缺乏衔接和联动机制, 造成了严重的工作脱节和管理空白。经过多年的实践, 针对电子文件管理验证了集中管理模式更具优势。在辽宁省, 各单位仍采用分散式管理, 文书类纸质文件、业务类纸质文件、文书类电子文件、业务类电子文件的保存管理部门各不相同, 互相穿插。分散式管理从横向分割了整体的文档管理对象。综上, 这两种模式直接导致了传统管理模式下的协调不力和沟通困难。两段式管理因为并未进行相应的全过程踪迹保全, 导致由文件管理系统产生并保存的政府电子文件需要归档时, 因达不到档案管理要求而不具备长久保存价值。
(2) 先期管理研究不足, 缺少统筹规划。当前, 辽宁省的政府电子文件管理职责尚未分清, 政府文件管理机构及档案行政管理部门相关项目建设政出多头, 缺乏统筹, 致使在管理中, 项目先期建设研究不足、规划不力。各机关单位基于自身情况及实施环境, 价值取向不一致、出发点各异。尤其各行业的信息化规划, 大多着眼于信息技术应用对社会经济发展的推动, 鲜有涉及政府电子文件管理的问题。针对当前对政务信息资源的认识, 往往把政务信息等同于其他信息加以收录, 忽视了政府电子文件的证据价值, 无法提出有针对性的管理要求。
(3) 管理方法沿用传统思路, 未能适应新要求。大多数情况下, 电子文件的管理人员并没有意识到传统管理方法对政府电子文件管理的束缚, 仍旧习惯性地沿用了传统体制下的管理思路, 从而不可避免地导致了文件管理与档案管理之间信息割据的局面。无论一份政府电子文件是否最终固化于纸质载体, 在时间节点上, 政府电子文件的各处置环节都将先于纸质文件的归档。这样, 传统档案室的业务工作流程在政府电子文件管理时代将不再适用, 仍沿用原方法, 电子文件的各构成要素将面临缺失的风险。
二、辽宁省政府电子文件管理存在问题的原因
1. 理论研究无法指导现实操作实践。
(1) 理论研究主体对实际工作了解不够。多年来, 我国档案界及相关领域积极致力于电子文件管理相关问题的研究, 理论成果斐然。目前中国知网中有关电子文件管理的文章多达千百万篇。然而, 这部分文章多局限于论述一般概念、特点、原理、原则, 或强调技术本身及局部管理策略。文章看似面面俱到, 但多数让实践者无所适从。理论研究者从学者的角度强调学术, 没有充分考虑实践者的实际需求, 致使电子文件管理理论无法方法化、对策化。实践中, 辽宁省政府机关中, 从事电子文件管理的相关工作人员构成多样, 既有高校相关专业的毕业生, 也有退休返聘并具备一定文档管理经验的老同志, 还有原本从事其他业务工作的人员, 或社会临时工作人员。虽然这些工作人员在日常的政府电子文件管理中积累了一定的经验, 但在接受理论界不断提出的新概念、新框架的能力上差距比较大, 与国外先进的电子文件管理理论衔接不畅。
(2) 政府电子文件管理部分国家要求可操作性不强。对政府电子文件管理的实践要求体现于相应的管理规范和技术标准。目前, 大多数区域性的政府电子文件管理规范均为多年前制定的, 辽宁省也不例外。多年来, 我们周边的环境发生了巨大变化, 信息化发展程度向更深层次推进, 人们的意识不断更新, 加之一些区域性实践的反馈效应, 早前的管理规范无法很好地指导当前的具体工作。部分概念、基本管理原则、管理流程、操作环节、技术指标都发生较大的变化。针对技术标准, 目前最核心的是元数据管理方案。元数据在电子文件管理系统中, 在电子文件管理工作各个环节进行有效全程监控, 是实施电子文件管理的技术保障和管理系统的关键。电子文件的元数据伴随电子文件的产生而进行, 其最终表现为各类元数据标准。就目前辽宁省的具体情况来看, 通用型元数据方案在执行过程中元数据项较多, 不易在系统中自动留存, 尤其是元数据与目录数据的关系容易混淆, 为系统实现带来不便。
2. 地方政府管理工作与国家层面政策融合不足。
(1) 国家战略顶层设计仍不完善。我国条块结合、覆盖全国的文档管理体制使国家政策具备权威性和良好的导向功能。然而目前, 国家战略顶层, 关于政府电子文件管理的总体设计仍不完善, 政策法规、协调机制、标准框架体系尚未建立完整。同时, 信息化发展的不平衡, 又使得电子文件管理的推进程度不同。政府电子文件管理所需的支撑条件更多, 缺之即为短板, 而均满足需要周期和沉淀, 相较于政府电子文件规范管理的紧迫性实有“远水”之感。既要实现政府电子文件管理的国家控制, 又要同时保留和利用区域性的良好实践, 始终是摆在面前的难题。
(2) 地方政府的认识不足。从近年来档案部门对辽宁省各机关单位的调研结果可以看出, 大部分文档管理部门和相关工作人员并未充分意识到政府电子文件给文档管理工作带来的重大冲击甚至是彻底改变。政府电子文件相对于纸质文件而言, 归档时要求采取更为严格的技术手段和管理措施。但现阶段对政府电子文件接收归档的认识存在一定程度的模糊和偏差, 部分单位仍沿用传统的文档管理模式开展政府电子文件管理, 甚至对政府电子文件不进行归档。
(3) 地方政府的执行力度不够。辽宁省政府部门对政府电子文件归档执行力度不够。电子文件由三种要素构成, 即内容、背景及结构。其中背景是指能够证明文件生成环境、形成过程、存在状态以及和文件之间相互关系的信息, 是过程性数据。对过程性数据的连续性管理可使整个业务流程得到进一步优化, 同时对整个数据流的安全可控来说有重大的意义。但是当前, 政府对电子政务业务过程性数据缺少具体的管理制度和规范, 相关管理缺失, 以至于此类数据处于失存、失控、失信、失用的状态, 没有得到有效地维护和管理。
(4) 地方政府的规划构想与国家层面政策脱节。政府电子文件管理需要用战略的眼光来研究和解决政府电子文件管理问题。全局思维的出发点都是积极的, 自上而下、多元手段及系统配套也是必要的。然而, 多年来各地方政府的管理工作在与国家层面的融合中没有完全遵循这一统筹性和包容性, 致使领域突破和任务重点千差万别。地方政府对这一根本指导原则的忽视, 造成了政府电子文件管理无法融入业务管理和信息化建设。同时, 地方性的模式探索与工作试点又脱离了国家层面的支持与监管, 以至于地方政府的最佳实践无法以政策形式予以明确、推广。辽宁省的信息化建设起步较晚, 信息化管理意识在管理者的思想中还没有完全成熟。现阶段, 虽然电子文件带来了冲击巨大, 然而传统管理思维的根深蒂固迫使人们据守以往的工作经验。地方政府的规划构想无法突破体制机制的创新, 政府电子文件资源布局无法实现优化, 与国家层面政策的脱节也就成为必然。
3. 辽宁省内信息化发展水平不均衡。
(1) 信息化基础设施发展程度不同。近年来, 辽宁省加大力度推进电子政务建设的发展, 但与此同时, 也存在地区发展不平衡及行业发展不均衡的现象。因此, 省内各机关单位在开展工作实践中普遍存在下列情形:一是办公网络结构不统一。不同单位, 政府电子文件管理承载于不同的网络环境, 且受安全保密等各方面制约较多, 使得对政府电子文件的集中控制难度较大。二是各单位内部信息化工作的协调机制不同, 政府电子文件管理部门与信息技术部门沟通不畅, 且通常双方与信息系统开发商的交流存在阻碍, 致使需求不明, 应用系统建设不完善。三是政府电子文件形成系统没有统一标准, 尤其是办公自动化系统的流程设计、数据格式不统一, 使前端管理不可控。而且不考虑归档功能的设置, 进而影响到政府电子文件全程管理的各个环节。四是对政府电子文件管理业务在信息化建设方面的投入不足。信息化设备配置普遍较低、性能不高、存储空间有限。政府电子文件管理人员综合业务能力不强, 缺乏软硬件系统操作经验。
(2) 地区及行业信息化发展不均衡。由于受资金、设备以及人员等诸多因素影响, 辽宁省各市信息化进度和水平不均衡。目前, 省内各市政府电子文件管理项目建设, 除大连和沈阳外, 大部分地区还未考虑到办公自动化系统中的政府电子文件接收。由于受到行业发展先后的影响, 政府各个部门之间的电子文件管理水平差距也很大。诸如海关、国税、地税等第一批发展信息化的单位, 政府早期资金投入较多, 发展较快, 体系相对独立完整, 相较于后续发展的部门优势明显。但各单位独立发展后, 再做政府系统整体兼容也较为困难。
4. 管理项目建设不完善, 无法适于全程管理。
(1) 管理项目建设难以得到长久的支持保障。针对政府电子文件管理的全程, 应进行项目管理, 提高管理的整体水平。辽宁省信息化建设整体基础仍然很薄弱, 相对于发达地区仍有不小的差距。要快速发展政府电子文件管理, 项目管理所需资金投入较多, 历时较长, 因为如果项目计划少于三年, 将不足以支撑整个系统性项目工程。面对这些困难, 只靠机关单位自身力量难以承担。眼下, 国家层面又没有自上而下的专项投资, 省内多数地区又没有将管理项目等信息化建设内容纳入自身建设的总体规划, 最终导致地区缺少对信息化建设项目的专项投入, 或投入不足。
(2) 地方政府对管理项目建设提出的需求不充分。辽宁省内目前对政府电子文件管理项目统一建设的认识不足, 定位不成熟。没有形成统一的政府电子文件管理项目建设需求规范。进行项目管理的人员受到专业限制, 无法将政府电子文件业务管理与信息化技术实现融合。省内各政府部门自行开展的项目建设, 需求分析脱离标准规范, 很多不符合业务流程, 且不完善。
(3) 供应商对系统平台实施的服务能力不足。我国对于政府电子文件管理项目软件设计通常引入市场, 通过购买服务方式推行。目前国家层面缺少对政府电子文件管理项目及供应商的测评机制, 省内对各供应商的标准引导也较松散, 无法统一标准和认证。辽宁省信息化系统集成商市场各企业实力及技术水平参差不齐。很多供应商研发能力有限, 无法满足用户的需求。
参考文献：无
作者：辽宁省档案馆(辽宁省工业文化发展中心) 王静
来源：《兰台世界》2019年05期
声明：本文来自电子政务智库，版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点，不代表安全内参立场，转载目的在于传递更多信息。如有侵权，请联系 anquanneican@163.com。
