摘要：世界经济论坛指出:“数据是一种宝贵的资源, 将像土地和石油一样成为经济运行中的稀缺战略资源。”在大数据时代下, 数据的重要性不言而喻。对于政府来说也是如此, 政府公共数据的制作、开放与共享同样会对社会运行发挥重要作用。相比于传统行政信息公开的方式和内容, 政府公共数据开放与共享更易于提高政府的参与度, 推动数据产生额外收入并提升公民的生活品质。本文立足于中国国情, 阐述了开放与共享公共数据的含义、意义、障碍、完善等内容。

1 政府公共数据开放与共享概念的研究

政府公共数据开放是政府信息公开的递进, 政府数据开放强调的是“数据”, 特别是“原始数据”的彻底开放。而传统意义上的政府信息公开强调的是信息的开放, 是在对原始数据进行整合后得出的结论或获得的评论予以公开。可以说, 政府公共数据开放是将政府信息公开进行了提前公开, 即将开放的层面推进到了数据层。

2 政府公共数据开放与共享的意义

2.1 为政府数据开放工作提供实践指导

随着电子政务的不断推动和发展, 各地政府也在积极建设和完善自己的信息门户网站, 开展信息公开、数据开放的服务。但是, 当下政府公共数据开放仍旧存在很多问题。许多政府仅将公共数据开放作为行政工作等级评价的标准, 所以他们往往不分类别、盲目地将政府公共数据开放与共享, 这会使公众难以查阅自己真正需要的数据。因为没有分类, 而数据量又庞大, 所以真正能够使用的政府公共数据数量并不乐观。针对上述问题, 确实需要以政府公共数据开放和共享制度为政府数据开放工作提供实践指导, 增加政府开放数据的有效性和可利用性, 从而使政府提供一些公众真正需要的, 能够涉及政府切身利益的数据。

2.2 有利于协调各政府间的公共数据冲突

政府公共数据开放能够有效解决政府间“信息孤岛”的问题。在电子政务尚未推行的时候, 各政府间行政公开的方式多为于图书馆放置政府公开信息以供公众查阅或者在报纸上公开有关行政信息。但是政府并不能专门整理其他政府已公开的公共数据, 更不能从中发现与本政府所做的公共数据中冲突的部分。产生这一现象的原因就是政府间的“信息孤岛”, 即政府间未能彼此通信, 了解其他政府针对同一问题做出的公共数据。当前, 将政府公共数据开放有助于公众知晓公共数据, 减少各政府间开放的公共数据之间的冲突。同时, 将公共数据共享, 也有助于减少数据错误, 从而增加政府公信力。

3 政府公共数据开放与共享的障碍

在过去的几年中, 公共数据开放与共享作为电子政务中的重要内容确实获得了较高的评价, 在提高公众参与度的同时也有效地削减了政府间的“信息孤岛”的现象。然而, 为了使公共数据开放与共享得以更广泛的应用, 我们还需找出当下政府公共数据开放与共享过程中存在的问题并提出解决方案, 以期完善发展。

3.1 政府主体障碍

3.1.1 政府公共数据责任主体不明确

当前, 虽然法律并未规定政府公共数据公开的主体, 但在实践中我国政府数据开放平台的管理主体主要有三种:一是由政府办公厅直接管理;二是由经济与信息化委员会进行管理;三是成立专门的数据或大数据管理机构进行管理。在政府公共数据的制作、开放与共享的过程中, 这三个主体是密不可分的。政府办公厅负责的是统筹政府公共数据开放的方针与建设工作;经济与信息化委员会的任务是制定出实施方案并督促实施。政府大数据管理机构的任务是完成地方的政府公共数据开放与共享工作。从以上的分工可以看出, 这三个主体的分工并不明确, 尤其是经济与信息化委员会和政府大数据管理机构这两个主体之间的任务还存在竞合。所以, 很难追究责任主体。

3.1.2 政府间公共数据共享有障碍

由于政府间的领导机构不统一, 政府部门间常常会出现分工模糊、协同困难、数据不共享、责任不明确等问题。所以在政府公共数据开放和共享的过程中, 仍会出现“信息孤岛”的问题。原因有三点:一是受传统行政信息公开方式的影响, 各政府间因为没有条件数据共享, 所以也就逐步的丧失了共享意识。二是由于领导机构并不统一, 要实现政府公共数据共享并非易事。三是数据的整合也需要人力、物力、财力等资源相配合, 有些政府机关不具备支撑条件。所以, 政府间的公共数据共享时常存在障碍。事实上, 整合数据并不是浪费资源的表现, 反而是节省资源的表现。整合、制作与本行政部门有关的公共数据, 会极大地节省数据调查和整理的成本, 也会减少政府间公共数据公开冲突的矛盾问题, 有利于提高政府公信力。

3.1.3 政府公共数据公开具有滞后性

政府公共数据公开的滞后性体现在两个方面:一是政府公共数据开放的时间太晚, 丧失了其应有的时效性和可利用性。二是政府将公共数据开放后, 却不对该数据予以更新, 导致公共数据具有滞后性, 不利于公众的查询与应用。总之, 我们应该在注重内容的基础上扩大数据公开的类别和数量, 而不是仅一味地追求形式化的数据成果, 切勿本末倒置。

3.2 满足用户需求障碍

不同的用户因为年龄、学历、专业等差异, 对政府公共数据公开的要求也不同。即公开的内容、形式、获取途径的要求不同, 这也会带来用户需求指向不明确的问题, 具体来说分为以下几个方面:

3.2.1 政府公共数据开放与共享的形式不同

因为不同的用户获取政府公共数据的目的不尽相同, 所以其要求的形式也会存在差异。比如, 有的人希望获得原始数据, 其希望将原始数据作为第一手资料再从中分析某一问题。但是其他人希望政府开放的公共数据是经过加工的数据, 是能让人便于理解结论的数据。正是因为用户需求的政府公共数据开放与共享的形式不同, 而政府通常情况下又仅会就同一公共数据以一种形式开放一次, 所以就会导致某些用户对于公共数据开放的形式的不满足。

3.2.2 用户获取政府公共数据的目的不同

因为用户获取政府公共数据的目的不统一, 所以对于政府公共数据的内容、形式等要求也不统一, 这时政府是不会仅因某一用户的申请而对已开放数据进行形式上的改变后再次开放, 而是会以申请数据已公开为由拒绝再次公开。其实, 政府的这一做法具有其合理性, 如果政府要应每一位用户需求去为其量身打造适合他应用的公共数据或者行政信息, 这将造成行政资源的极大浪费。但是, 这一做法同样存在问题, 即用户不能依据其需求获得其需要形式的公共数据, 这也是公共数据开放与共享领域的缺陷。

3.2.3 政府公共数据提供格式不同

因为政府公共数据开放平台中并未提供数据格式的自动转化功能, 但因为用户对于公共数据的要求格式不同, 所以该项对用户需求的满足程度较低。甚至还有些政府公共数据需要以极其专业的数据工具才能打开, 使用其他软件并不能查看应用。这就导致该公共数据的可用性降低, 该数据的公布丧失其实际意义。

3.3 数据安全缺乏保障

由于传统的政府门户网站的数据采用的是关系型数据库的管理方式, 其安全技术随着发展已经比较成熟。但是, 在当前使用的云环境中, 电子政务系统所依托的非关系型数据库并没有设置严格的访问控制和隐私管理工具, 同时由于政府门户网站数据来源的广泛性和复杂性, 让政府部门定位私密信息的界线变得复杂起来。也就是说, 首先, 政府无法准确定位私密信息界线会导致数据安全缺乏保障;其次, 从用户个人层面上看, 用户个人也存在着对个人数据信息安全认识不够的问题, 而且有时很难辨别公众个人数据在隐私和公共属性这两者间应该归属于哪一类。

同时, 政府数据开放平台作为我国用户获取政府公共数据的主要平台, 其安全保障仍存在缺陷。首先, 从形式上看, 作为一个政府数据开放平台, 应该有网站服务声明、用户权利义务声明、隐私保护声明等能够起到合理的提醒用户注意的声明。其次, 从实质上看, 还应该保护用户的私密信息, 明确开放数据许可协议, 真正做到维护政府数据开放平台安全。

4 政府公共数据开放与共享的完善建议

4.1 规范政府数据公开行为

当前, 我国还未建立完备的政府公共数据开放与共享机制, 所以仍旧存在政府公开数据主体不明确、责任无法落实等问题。解决这些问题, 最主要的还是明确与规范政府数据公开行为。只有行为主体和责任主体得到明确, 政府公共数据开放与共享机制才能进一步发展。

其次, 数据开放的与众不同之处在于其存在的目的是公开供公众使用。这里的公众不仅包括公民、法人、组织, 还包括政府机构。因为公共数据开放数量过多, 导致数据泛滥, 所以通常很难找到真正有用的数据。对于这一问题就需要创新人才培养机制, 专门培养数据查找和数据整合方面的人才, 利用数据人才为政府公共数据开放与共享服务。最后, 政府的利益往往会驱动政府只公布些与其本身利益关联不大的公共数据。在这一点上, 如果没有强制性规定规范政府的行为的话, 政府是很难主动公布与自身利益相关的公共数据的。此时, 若有相关法律出台, 强制政府开放与其相关的公共数据, 如果不予开放就会严厉问责的话, 这应该会对政府形成一种促进与监督。

4.2 树立以用户需求为中心的知识服务理念

我国的政府数据开放平台虽然目前已经提供了不少的数据, 但同时也存在质量不高的问题。这些问题归根结底是不能满足用户需求的问题。当然在这一点上是不能作强制规定的, 因为政府不是万能政府, 不能满足所有用户对于各种公共数据开放的需求。但是, 政府仍应树立以用户需求为中心的服务理念。

首先, 应该保证已开放公共数据的可读取性。其次, 在数据可读取的同时, 也应该为用户积极提供下载方式, 提供各种格式的公共数据或者能够转化数据格式的便捷方法。这方面我们可以借鉴英国在建设政府数据开放平台时的经验, 将数据按照不同类别区分。最后, 应该真正了解用户需求, 依照用户申请的格式和内容公开与共享。这方面可以通过加强与平台管理者的沟通实现。总之, 建立政府公共数据开放与共享机制的根本目的是为了便利公众, 所以要树立以用户需求为中心的知识服务理念。

4.3 保障数据开放与共享安全

4.3.1 公共数据开放与隐私保护并重

目前, 我国政府数据公开的内容属于信息方面的较多, 数据方面的较少。宪法中虽然已经明确了隐私权是公民的基本权利, 但却尚未建立起一套完备的隐私权保护的法律体系。同时, 对于政府公共数据开放平台的监管也并未有统一的平台保护监管政策出台。综上, 既然目前已有信息公开对于隐私权保护的规定, 那我们不妨予以借鉴。对于涉及商业秘密、个人隐私等方面的数据信息, 政府未经利害关系人同意不得将该数据公开, 但是涉及到国家利益、社会公共利益等除外。此外, 对于涉及到国家利益、社会公共利益的不得不公开的数据, 也要遵循区别公开原则, 这也是公共数据开放与隐私权保护并重的体现。

4.3.2 保障平台安全

公共数据开放平台作为数据开放的依托, 其重要性自然不言而喻。所以, 在保护公共数据本身安全的同时, 也应该对公共数据开放与共享平台予以保护。实现平台安全保障, 主要有以下两点:一是加强平台内部监督。一方面, 要对平台内部的专业人员实行监督, 避免其将未公开或者不能公开的数据泄露。另一方面, 要对平台上的公共数据加以监管, 即对已发布的公共数据要定期审查, 更改不符点。二是加强平台外部监督。即防止不法分子侵入平台后台, 篡改公共数据。这一点上, 最有效的方法还是由专业人士设置出有效地防止不法分子入侵的防火墙, 在不法分子侵入时能及时发现并恢复被篡改数据。同时, 还可以发挥公众的积极参与性, 给予公众监督的权利, 从而完善平台外部监督。

我国的政府公共数据开放与共享制度尚处于初步发展阶段, 还有很多问题尚未解决, 也有很多政策法规尚未完善。但是, 数据开放与共享这一方向是正确的, 是不容置疑的。在大力推行电子政务的今天, 公开公共数据有利于推进政府合法行政, 加强对政府行政工作的监督, 从而使政府更好的扮演服务者的角色。

参考文献：无

作者：北京邮电大学人文学院法学系 徐婧

来源：《牡丹江大学学报》2019年04期

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