近日，北京地铁“禁食令”正式生效——除婴儿、病人外，在列车车厢内进食将被记入个人信用不良信息。把不文明行为与信用挂钩，北京并非首例，却依然引发了网友的新一轮热议。
2014年国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》（下称《规划纲要》）囊括了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设四大领域。
五年来，各个地方出台的相关条款层出不穷，不赡养老人、频繁跳槽、违反交通规则等道德或私人领域行为都被纳入信用体系，引起了公众的热议，社会信用体系建设究竟该走向何方？
5月29日下午，“社会信用体系建设的法治之道”研讨会在北京师范大学法学院召开。近期对此进行专门深入研究的北京大学法学院教授沈岿认为，当下的社会信用体系建设作为一种制度信用，确实有其积极的意义，但也存在有效性边界，更存在合法性问题，需要重新找准其政策定位，按照真正的法治国原则对其加以型塑，改变其设计初衷和运行模式。
01 “社会信用”超越了“信用”的本义
“信用”一词，在西方世界里基本归属于经济领域和金融领域，很少会与社会挂钩。但在《规划纲要》中，社会这个概念似乎无所不包，形成了“政府-市场-社会-司法”的全方位覆盖。
其中“社会诚信建设”一词包含的范围则辐射了医药卫生、社会保障、劳动用工、教育科研、文化体育、环境保护、社会组织等社会方方面面的领域，早已超越了“信用”一词最初只在经济或金融领域出现的情况。
在沈岿看来，具有中国特色的“社会信用”确实超越了信用本来的意义，容易引起国外学者的质疑和否定。但他同时强调，《规划纲要》中明确，社会信用体系建设的目的是“提高社会的诚信意识和信用水平”，不能因为超越信用的本义就不予认同，而应该要全面地看待。
从政府管理的横向维度来看，沈岿指出，信用规范的制作主体几乎横跨政府各部门。
比如2018年印发的《关于对统计领域严重失信企业及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录（修订版）》，就是由39个政府部门加最高人民法院、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国工商联联合制作的。
从纵向维度看，各级政府及其职能部门，都在制定相应的信用规范。
“根据依法行政的要求，没有法律、法规、规章为依据，行政规范性文件是不能减损公民权益、增加公民义务的”，沈岿说，比如地方各级政府的职能部门，如果没有上位法的依据，是否能有制定影响公民权利义务文件的权限？
02 “失信”与“违法”应该等同或联结吗？
在研究过程中，沈岿还发现，《规划纲要》里多处内容显示其将“违法”和“失信”等同或联结的理念。例如“建立税收违法黑名单制度”、在劳动用工领域“打击各种黑中介、黑用工等违法失信行为”、“将公民交通安全违法情况纳入诚信档案”等。
另一方面，无论是在《规划纲要》颁布之前还是之后，社会信用体系建设的实践都至少把通过社会信用体系建设加大对违法违规行为的惩戒力度作为重要目标之一。“这两者结合起来，确实能够看出有明显的加强法律实施的意图”，沈岿说。
南都记者根据公开资料整理发现，不少地方都将违法行为直接作为失信标准中的一项，例如，一些地区明确合同欺诈、偷盗财物将被视为失信行为。一些地区甚至将党纪政纪处分也作为失信行为之一列入地方信用体系建设相关文件中。
《规划纲要》明确，社会信用体系建设的主要原则之首是“政府推动，社会共建”。“这就是它复杂性的一个方面，既有公（权力）主体（如国家机关），也有私主体（如企业法人），又是政府主导”，沈岿提到，这意味着政府是第一动力，然后鼓励和调动社会力量。
他进一步指出，在中国颇具特色的“政府-市场-社会-司法”结构中，“规范意义上的鼓励”很容易转变为“事实意义上的要求” ，导致推荐性演变成强制性。
更值得关注的是，目前对于信用体系中的失信人，联合惩戒是一种重要的惩戒手段。
沈岿发现，“一处失信，处处受限”已经有成为一项重要原则或重要指令的架势。今年1月，他通过搜索发现，“北大法宝·法律法规数据库”中含关键词“一处失信，处处受限”的国家层面规范文件有51件，地方层面的规范文件有475件。
他指出，应该坚决摒弃“一处失信，处处受限”的导向，一方面声誉不利、资格剥夺、自由限制三类措施会在事实上和法律上减损个人或组织的合法权益；
另一方面，因为对“失信行为”的泛化处理，以及“一处失信，处处受限”政策下的失信联合惩戒，很容易使本来尚未健全的名誉权、信息隐私保护、人格尊严等变得更加脆弱。
英剧《黑镜》中虚构的信用分数充斥生活的场景。
03 制度信用如盲人摸象，或引起“寻租”
沈岿把信用分为了人格信用和制度信用。前者以特殊的血缘、亲缘、地缘为基础，依靠相互之间的了解或各自信任的亲友建立；后者则依赖契约、法律规则等的约束力和担保作用，即使彼此并不了解也可建立信用关系。
随着社会的工业化、城市化，更多人背井离乡，离开了熟人群体，人际交往逐渐跨越国界甚至虚拟世界，这使得人格信用遭遇了困境——无法满足发生在更大范围内与陌生人之间的交往。此时制度信用的优势就显现出来了。
南都记者了解到，截至2019年4月，全国法院累计发布失信被执行人名单1379万人次，累计限制购买飞机票2376万人次，限制购买动车高铁票580万人次，411万失信被执行人主动履行法律义务。“这些数据似乎印证了制度信用确实有很大的功效”，沈岿说。
但是，沈岿也认为，制度信用是存在有效性边界的，应该按照真正的法治国原则对其加以型塑，改变其设计初衷和运行模式。
比如制度信用无法完整体现信用主体的品行，如同盲人摸象。沈岿解释说，在电影《秋菊打官司》中，村长犯了伤害罪，但也是他，在秋菊难产的时候带领村民连夜冒着风雪送她去医院。“假如说在社会信用体系建设当中，村长因为犯罪成为制度上有瑕疵的人，那么显然掩盖了一个真正完整的村长。”
此外，由于制度信用拥有强大的传播效应，不但一朝被纳入失信人范围，很难让 陌生人恢复对其的信任，即使在别处想改头换面重建信用也变得非常艰难。
如果信用体系受到公众依赖，本身又没有竞争性的话，产品的提供者就构成了一个“寻租”的地位。
沈岿提出了一个发生概率很高的假设，“假设面临信用评级的企业是当地的一个财税支柱企业，对于违法行为，政府是会进行独立公正的负面信用评级呢，还是会考虑这种负面信用评级会是否会对企业的声誉、经营收入以及财税收入造成很大损失？”
04 社会信用体系边界在哪？目标应是减少重要领域重大违法事件
据介绍，就“失信”的界定来说，目前没有统一的法律定义，也没有权威的上位法可以约束较低位阶的文件，规范性文件通常也不对失信做出定义，而是进行非穷尽的列举。其次，失信行为多与违法行为勾连，甚至与违纪、违反职业道德和职业规范等绑在一起。这就容易出现失信惩戒规定违反依法行政原则。
以2013年发布的《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》为例。办法规定，如有较重失信行为，三年内禁止报考公务员；严重失信人终身禁止报考。彼时，江苏省的政府章程应该符合其上位法，也就是2005年版的《公务员法》，但当时的《公务员法》明确规定，只有全国人大或人大常委会制定的法律才有权规定不得录用为公务员的情形。
从《规划纲要》中不难看出，中央非常重视信用立法工作。但沈岿直言，重视是不够的。“如果我们缺少重新定位、缺少更高的原则约束的话，未来的信用工程建设只是披上了法律的合法外衣”，他说。
“社会信用体系建设不是要建立一个尽善尽美的诚信社会、‘完人’社会”，沈岿认为，社会信用体系建设的目标应该定位于减少重要领域如食品药品的重大违法事件，或者严重损害他人利益的一些失信行为，而不应该做扩大化理解和界定，不应将“违法”和“失信”完全等同，也不应把违法、违纪、违反道德、违反职业规范等行为都列入到失信范畴。
制定社会信用规范时，即便私主体是执行国家法或公权力指令，也不能减免其事先告知、有限收集使用、信息准确完整、信息安全保障以及尊重个体信息权等义务；公主体则不应在联合惩戒的“指挥棒”下，突破收集使用信息的有限性、适当性、必要性、均衡性、公平性、安全性和程序性等一般原则。
此外，沈岿还提到，社会信用规范制定或实施的审查与救济应当是可得的。在信用主体权益保护方面，虽然《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推荐社会诚信建设的指导意见》提出了信用恢复等救济办法，但是明显偏重于社会信用规范的下游环节，没有指向上游环节的制定权限、实质正当问题。
沈岿坦言，当社会信用体系建设这个复杂的全社会工程方兴未艾于一个正在建设中的法治国之时，“势必是艰难前行”。“在中央和地方出台大量社会信用体系建设文件已经是既成事实的情况下，唯有逐步形成共识，对其中存在的问题有更多清醒且统一的认识，对违反法治原则的规定渐采不执行的策略，未来有更加规范的立法和政策取而代之，才可真正做到合法地发挥制度信用的适度功效。”
采写：南都记者蒋琳 实习生李慧琪 南都个人信息保护研究中心研究员尤一炜
制图：陈志芳 石莹
视频剪辑：潘颖欣
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