摘要：重视加强公安战略研究，是公安智库在中国特色社会主义进入新时代背景下面临的一项重大课题。当前，公安战略研究的重点问题应包括：习近平总书记关于加强新时代公安工作重要思想研究；总体国家安全观与公安工作战略研究；新时代公安机关历史使命和重大职责研究；新时代公安机关治警建警战略方针研究；新时代公安组织形态和警务运行机制研究；新时代公安战斗力生成模式和培育新质警力研究；新时代警务改革与警务战略体系研究；新时代创新公安工作优良传统研究；公安社会治理体系和治理能力现代化研究；社会公共安全风险预测与防控研究；公安法治现代化与法治公安建设研究；公安工作历史经验和教训研究；国内区域警务执法合作与国际警务执法合作机制研究；公安学、公安技术学科基础理论与学科体系建设研究；新时代公安高等教育发展战略、公安人才培养战略研究等。
为学习贯彻习近平总书记在全国公安工作会议上的重要讲话精神，有效履行新时代公安机关担负的维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的重大职责使命，适应全面深化公安改革的战略需要，公安机关应当重视加强公安战略研究，这是深入推进新时代公安建设和公安理论研究的一项重大课题。
一、战略与公安战略
（一）战略与军事战略
“战略”一词起源于军事，与“战术”相对而言。在中国先秦兵书及军事指挥实践中，“战”即战争，“略”即谋略，称“战略”为谋、猷、计、画、筹、策、算、韬、略、术等，如庙算、筹策、运筹、韬略、方略、将略、兵略、武略等。春秋时期的《孙子兵法》被誉为世界军事战略学的东方鼻祖，其所阐述的“不战而屈人之兵”“先计后战”“知彼知己，百战不殆”“奇正相生”“因敌制胜”“合于利而动，不合于利而止”等战略思想蕴涵着深邃的哲理和永恒的智慧魅力。西晋史学家、军事家司马彪和北魏大将金城郡公赵煚先后撰写了《战略》著作。西方与“战略”相对应的英文单词“strategy”源自希腊语“strategos”。史载，公元6世纪东罗马帝国在全国设置若干军区，每个军区配置一名兼理民政的军事指挥官，称为“strategos”，意为“将军”。当时的东罗马帝国皇帝毛莱斯编写了一本军事教科书《strategicon》，意为“将兵术”或“将道”，这是西方最早关于“战略”一词的使用。至近代，战略开始成为世界各国军事科学研究的重要领域。发展到现代，“战略”一词被经济社会各个领域广泛采用，发达国家陆续提出了国家战略、大战略甚至全球战略。
在现代军事科学中，关于“战略”有不同的界定。如《中国人民解放军军语》界定：“军事战略的简称。筹划和指导战争全局的方针和策略。分为进攻战略和防御战略。泛指关于全局性、高层次、长远的重大问题的方针和策略。如国家战略、国家安全战略、经济发展战略等。”[1]美国参谋长联席会议1953年审定的《美国军语词典》界定：“军事战略是运用一国武装力量，通过使用武力或以武力相威胁，达成国家政策的各项目标的艺术和科学。”[2]《苏联军事百科全书》界定：“军事学术的组成部分和最高领域，包括国家和武装力量准备战争、计划和进行战争和战略战役的理论与实践。”[3]
《辞海》解释，战略“一是作为军事战略的简称，指谋划和指导战争及非战争军事行动全局的方略。是国家战略的组成部分，国家军事政策的集中体现，是一切军事活动的主要依据。军事战略的构成要素主要包括：战略目的、战略方针、战略力量、战略措施等。二是泛指对社会政治、经济、文化、科技和外交等领域长远、全局、高层次重大问题的筹划与指导。如国家战略、经济发展战略、外交战略等”[4]。美国《不列颠简明百科全书》解释，战略指“在战争中以一个国家的全部力量来达到某个目的的方法。与战术不同的是，战略包括一个长远的目标、对资源的准备以及在行动前、行动中和行动后如何使用这些资源的问题。这一词汇已经远远超出其原先的军事意义而得到了极大的扩展”[5]。
（二）公安战略的本质及特征
所谓公安战略，是指党和政府、公安机关关于公安工作和公安队伍建设长远性、全局性、高层次重大问题的筹划与指导。清人陈澹然有言：“惟自古‘不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一隅。’”[6]所谓“谋万世”“谋全局”者，即为战略谋划和战略指导。公安战略具有以下基本特征：一是把握全局。公安战略是围绕公安组织的未来发展方向和目标而进行的具有纲领性的总体规划和顶层设计，是具有普遍性、全面性、权威性的公安管理决策。二是注重取舍。即立足于公安机关的法定职责范围全面推进、突出重点，做到“有所为有所不为”。三是强调重大。从国家安全和社会公共安全利益出发，关注公安工作和队伍建设的重大问题。四是关注长远。公安战略不是急功近利的短期行为，而是对公安事业长远发展的筹划，它决定着公安组织在今后一个时期内（通常为5-10年）的发展方向和目标。五是具体可行。一个完整的公安战略不仅要对战略目标作出明确的规定，还应明确战略的指导方针、策略和实施步骤，具有可操作性。六是相对稳定。公安战略一经确定，即应保持相对稳定。朝令夕改，会使人无所适从。当然公安战略也要随着公安组织外部环境的变化而及时加以调整。
（三）公安战略划分与公安战略体系
依据不同的战略目的和战略需要，从不同的侧面可以将公安战略划分为不同类型：按照公安组织管理层级，可划分为国家公安战略和地方公安战略；按照公安机关职能部门设置，可划分为整体公安战略和警种业务战略；按照公安战略内容性质，可划分为公安工作战略和公安队伍建设战略；按照公安指导规范性，可划分为公安政策战略和公安法治战略；按照公安战略质态，可划分为传统公安战略和公安改革发展战略等。
公安战略体系，是指由相互联系的上述各层次公安战略构成的有机整体。不仅如此，其中的某一层级公安战略也都是由不同方面要素构成的战略体系。例如，我国公安建设与管理战略体系由政治建警、依法治警、科技强警、文化育警、从优待警等治警战略有机构成；警务战略体系则由严打整治战略、社区警务战略、反恐和应急警务战略、信息警务和智慧公安战略等构成。
二、加强公安战略研究
（一）战略研究与战略学
在军事科学体系中研究战略问题的学问称为战略学（science of strategy），构成军事理论研究的最高层次和基础学科。为总结土地革命战争经验教训，毛泽东1936年底发表了《中国革命战争的战略问题》，首开中国共产党人战略研究之先河，成为战略研究之科学范例。毛泽东指出：“研究带全局性的战争指导规律，是战略学的任务。研究带局部性的战争指导规律，是战役学和战术学的任务。”[7]《中国人民解放军军语》界定：“战略学，亦称军事战略学。研究战争、国防和军队建设全局性问题及其规律的学科。内容包括战略学的基础理论和战争准备与实施、武装力量建设与运用、国防技术与发展等方面的理论。”[8]《辞海》解释，战略学是“研究战争及非战争军事行动全局性指导规律的学科。……基本任务是揭示战争的特点和规律，阐明指导战争的理论和方法，为建设和使用军事力量，准备与实施战争，提供战略理论指导”[9]。
（二）公安战略研究的基本内容
公安战略的研究对象是带全局性的公安队伍建设和公安工作指导规律。它强调把公安战略指导的历史经验与公安战略环境的现实分析以及对未来公安发展态势的战略预测结合起来，为进行正确的公安战略决策和战略指导提供科学的理论依据。由此，公安战略研究构成整个公安理论研究的最高层次，并在其中居于主导地位。
从公安战略实践和公安理论体系构建角度看，公安战略研究大体包括公安战略基础理论和公安战略应用理论两个层面。基础理论主要研究公安战略的概念内涵、演进规律及公安战略思维规律等一般理论问题，构成公安战略研究的知识体系。应用理论则研究公安战略指导规律，主要包括公安战略制定和实施的指导规律，构成公安战略研究的行动体系。公安战略制定的指导规律即公安战略运筹规律，主要研究公安战略判断、公安战略决策、公安战略计划等基本环节的指导规律。公安战略实施的指导规律即公安战略行动指导规律，包括警察力量建设的战略指导和警察力量运用的战略指导。
（三）公安战略研究的必要性和重要性
关于战争规律的研究路径及必要性，毛泽东以中国革命战争为例强调：“我们现在是从事战争，我们的战争是革命战争，我们的革命战争是在中国这个半殖民地半封建的国度里进行的。因此，我们不但要研究一般战争的规律，还要研究特殊的革命战争的规律，还要研究更加特殊的中国革命战争的规律。”[10]这是任何指导战争、革命战争和中国革命战争的人必须加以研究和解决的根本问题。这种战略研究充分体现了一般与特殊的辩证关系。同样，我们现在是从事警察工作，我国的警察工作是人民公安工作，我们现在是在中国特色社会主义新时代开展公安工作的。因此，开展公安战略研究，不但要研究世界警察产生、发展的一般规律，还要研究特殊的中国社会主义性质人民公安事业产生、发展的规律，还要重点研究更加特殊的新时代中国特色社会主义公安建设规律。这是从事公安战略研究和指导的人必须加以研究和解决的根本问题。
公安领导者研究和把握公安建设和公安工作的战略规律，何以成为必要呢？根据马克思主义哲学关于整体与个体、全局与局部的辩证关系，个体、局部隶属于整体、全局，只有把握了整体性、全局性的事物，才能更好地驾驭个体、局部性的事物。毛泽东认为，“战争胜败的主要和首要的问题，是对于全局及其各阶段关照的好与坏。如果全局和各阶段的关照出现了重要缺点或错误，那个战争是一定要失败。说‘一着不慎，满盘皆输’，乃是说的带有全局性的，即对全局有决定意义的一着，而不是那种带局部性的即对全局无决定意义的一着。下棋如此，战争也是如此”[11]。公安战略指导同样如此。当然，全局性的工作是由一系列的局部工作构成的，因此全局性的工作不能脱离局部工作而存在。
毛泽东指出：“指挥全局的人，最要紧的，是把自己的注意力摆在照顾战争的全局上面。主要地是依据情况，照顾部队和兵团的组成问题，照顾两个战役之间的关系问题，照顾各个作战阶段的关系问题，这些都是最吃力的地方，如果丢了这个去忙一些次要的问题，那就难免要吃亏了。”[12]作为公安机关的主要领导者，也应把注意力投入公安工作和队伍建设的全局上面，依据实际情况，重点照顾好不同警种、部门的分工与合成问题、不同警务战役之间的关系问题，以及重大警务活动的不同行动阶段的关系问题等。
（四）公安战略研究的现状及问题
新中国成立前后，党中央围绕人民公安机关的建立和公安工作的开展出台的一系列大政方针和政策策略，奠定了中国公安战略的基础。改革开放40年来，党中央、国务院及公安部党委，先后制定实施了一系列公安队伍建设和公安工作的重大决策部署，出台了一系列公安法律政策，指导和推动全国公安工作不断改革发展，为保卫中国特色社会主义伟大事业做出了巨大贡献。与国家层面公安战略实践发展的巨大成就及需求相比，公安战略理论研究薄弱和某些公安领导者缺乏战略思考与指导，已经成为制约新时代公安工作改革发展和公安学学科建设的短板。这应当引起公安学界和各级公安领导者的高度重视。
多年来，在公安实践中，除公安部党委重视公安战略部署与指导外，多数地方公安机关领导者不重视公安战略研究，习惯于就事论事，缺乏长远性、全局性战略思考，满足于应急行动和短期行为。从学科性质上将公安学界定为综合性应用社会科学是正确的，因此在公安领导层和公安理论界重视公安应用对策研究也是无可厚非的，但公安机关和公安院校对公安学基础理论和公安战略研究的轻视也是不争的事实。虽然在《公安研究》和部分公安院校学报也发表了一些关于公安队伍建设和警务战略的文章，除少数公安领导者有一些战略思考外，多属于工作部署意味的官样文章，公安院校的教师发表的相关论文则带有严重的理论脱离实际的问题。整个公安战略研究的系统性和理论品位仍然存在不小的差距。多年来，公安部“公安理论与软科学”规划课题指南很少涉及公安学基础理论和公安战略研究方面的内容。
文献检索表明，改革开放40年来，直接以“公安（发展）战略”冠名的论著或教材只有两本。一本是由公安部政治部组编的全国公安民警“三个必训”统编教材之一《公安发展战略研究》[13]。另一本是笔者所著《中国公安发展战略——公安领导干部应当关注的若干重大理论与实践问题》[14]。这些论著及教材成果基本上是以党的十六大关于我国改革发展重要战略机遇期和要求各级领导干部树立世界眼光、培养战略思维的重要论断为指导思想，在总结新世纪之初我国公安工作改革发展经验基础上形成的。另外，笔者还曾发表过关于警察战略管理的论著[15]。值得欣慰的是，2015年公安部分别依托中国人民公安大学、江苏警官学院成立了“公安发展战略研究所”“现代警务改革研究所”。2018年依托中国人民公安大学出版社，由中国人民公安大学主办《公安学研究》学术杂志。期待它们能够充分发挥公安学基础理论研究和公安发展战略、警务战略研究的智库和平台作用，尽快组织全国警内外学术力量研究发表一批能够提升公安学研究理论品位和有效指导公安实践的基础性、战略性、标志性成果。
（五）新时代公安战略研究的重点问题
当前，我国已经进入中国特色社会主义新时代，国内外形势的新变化使得国家安全和社会公共安全面临的不稳定性不确定性日益突出，给公安工作带来了许多新的挑战，提出了更高的要求，迫切需要加强对事关公安工作和队伍建设全局性、前瞻性、规律性的重大战略问题的研究。
1. 习近平总书记关于加强新时代公安工作重要思想研究。党的十八大以来，习近平总书记围绕加强新时代公安工作发表了一系列重要论述，明确了新时代公安工作的根本原则、发展道路、发展方向，政治定位、战略定位、职责定位，任务目标、重大举措、实践要求等重大理论与实践问题，为推动新时代公安工作创新发展提供了战略纲领和行动指南。
2. 中国改革开放40年公安队伍建设和公安工作基本经验及重大变革研究。习近平总书记在全国公安工作会议上指出：“在实践中，我们深化对公安工作的规律性认识，积累了许多宝贵经验，必须总结好、运用好成功经验。”就基本经验而言，至少包括：坚持党对公安工作的绝对领导；坚持服从服务于经济建设这个中心；坚持以人民为中心的发展思想和全心全意为人民服务的宗旨；坚持把维护国家政治安全和社会稳定置于公安工作首位；坚持打防结合、预防为主的方针；坚持专门工作与群众路线相结合；坚持依法治警、从严治警和科技强警、改革兴警等[16]。40年来，公安工作发生了五大变化：坚持围绕中心、服务大局，推动公安工作在思想理念上发生了重大转变；坚持以人为本、服务为先，推动公安行政工作实现了重大变革；坚持把握大势、紧跟时代，推动警务运行机制实现了重大转型；坚持优化职能、提升效能，推动警务管理体制改革取得了重大进展；坚持政治建警、从严治警，推动公安队伍建设迈出了重大步伐[17]。
3. 新时代中国特色社会主义历史方位与公安机关历史使命和重大职责研究。习近平总书记在中央政法工作会议上强调，新时代政法工作要“履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务”[18]。公安机关如何履行这一重大职责任务，首先需要在战略层面研究清楚。
4. 总体国家安全观与公安工作战略研究。党的十八大以来，习近平总书记提出和形成了以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事、文化、社会安全为保障、以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建新时代国家安全体系的总体国家安全观。因此，研究公安机关贯彻落实总体国家安全观的职责及工作战略非常紧迫而必要。
5. 新时代公安机关治警建警战略方针研究。改革开放40年来，公安机关在党的领导下逐步探索形成了包括政治建警、从严治警、依法治警、科技强警、文化育警、改革兴警、从优待警等一整套系统完整的建警治警方针战略。从战略研究层面看，需要对这些方针和战略的基本内涵及相互关系，以及综合贯彻、配合落实的要求及途径开展系统研究。
6. 全面深化公安改革与公安社会治理体系和治理能力现代化研究。当前，全面深化公安改革进入攻坚阶段。从战略研究层面看，应以推进公安社会治理体系和治理能力现代化为总目标，对全面深化公安改革的基本价值取向、战略措施及实施步骤等开展系统研究。
7. 同国家现代化进程相一致，适应以智慧公安建设为核心的新警务革命发展趋势，加强新时代公安组织形态和警务运行机制现代化以及公安队伍素质现代化建设研究。2019年1月召开的全国公安厅局长会议强调，要按照“党委领导、部级抓总、省厅主责、市县主战”的思路，根据“做精机关、做专警种、做强基层”的原则，全面推进各级公安机关机构改革，优化职能配置、机构设置、力量编成，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，为构建符合新时代要求，体现实战化特点的现代警务体制奠定坚实基础[19]。这些顶层设计急需在战略层面加以研究和指导。
8. 加强新时代公安战斗力生成模式转换和培育新质警力研究。公安战斗力生成模式是指形成和提高公安战斗力的一整套相对稳定的方法、途径和标准形式等，主要包括公安战斗力构成比例、公安战斗力表现形态、公安战斗力生成机制、公安战斗力发展方向、公安战斗力评估标准等要素。在新时代要把公安战斗力生成模式切实转换到以公安信息化为主导、以培育新质警力为增长点、提高基于信息化和大数据的整体作战能力上来，转到依靠公安科技进步、警员素质提高、公安组织管理和警务指挥机制创新上来。所谓新质警力是指通过改变公安战斗力构成要素所产生的新生战斗力。公安战斗力构成要素的改变是一个从量变到质变的过程，当n个要素发生质变并引发公安战斗力核心要素的质量、方向、规模、功能等发生变革时，就会产生新质警力。
9. 同全面推进依法治国进程相一致，系统总结改革开放40年公安法治建设基本经验，深入开展公安法治现代化与法治公安建设研究。
10. 适应国内外新警务变革大趋势，深入开展新时代警务改革与警务战略体系研究。改革开放40年来，公安机关和公安理论界先后提出和实施了严打整治、社区警务、信息主导警务、应急处突和反恐警务、智慧警务以及民生警务等各种称谓的警务战略，有的将其称为“警务革命”。从战略研究层面看，应深入研究这些警务战略的基本内涵、实践经验及其关系研究，尤其要重视开展公安大数据战略与智慧警务研究。
11. 开展打造共建共治共享的公安社会治理格局和提高公安社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平研究。
12. 开展构建警种联合执法、合成作战、国内区域警务执法合作与国际警务执法合作机制研究。
13. 开展社会公共安全风险预测与风险防控研究，尤其要深入开展公安信息安全与网络舆情控制研究。
14. 新时代创新公安工作优良传统研究。在公安战略指导方面，新中国人民公安机关建立初期，党和国家就提出和形成了专门工作与群众工作相结合的公安工作基本方针和一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的公安工作群众路线，并且一直强调重视开展公安基层基础工作。这样一些优良传统在新时代条件下如何坚持和创新发展应成为公安战略研究的重要课题。
15. 研究公安工作的历史经验和教训。毛泽东指出：“一切带原则性的军事规律或军事理论，都是前人或今人做的关于过去战争经验的总结。这些过去的战争所留给我们的血的教训，应该着重地学习它。这是一件事。然而，还有一件事，即是从自己经验中考证这些结论，吸收那些用得着的东西，拒绝那些用不着的东西。”[20]同样，一切带原则性的公安指导和警务运行规律，都是在长期的公安工作实践中由若干代人逐步探索、积累、凝聚而形成的。因此，在公安战略研究中，一方面要总结历史经验，发扬优良传统并借鉴外警经验；另一方面则是总结、汲取历史或现实教训。遗憾的是，在公安工作中，人们常常习惯于成功经验的总结和宣传，很少看到对失败教训的深刻反思和汲取。到目前为止，笔者只检索、阅读到两则总结、汲取教训的公安案例。一是2005年公安部政治部组编的《致命错误：公安民警因公伤亡战术失误案例评析》[21]，该书集中收录了当时发生在部分省市的涉及刑警、交警、巡警、派出所、看守等主要警种的暴力袭警和民警在执法值勤过程中的26起伤亡案件，通过对这些典型案例进行深入剖析，指明在案件处置过程中存在的战术失误和教训，提出正确的处置手段和方法。二是时任江苏省公安厅厅长黄明2007年发表的论文《勇于向失败学习》[22]，提出向失败学习是寻找公安工作发展规律和增长点，寻找防止和纠正错误的办法。强调正确认识和对待失败，找出失败的根源，建立向失败学习的机制。据报道，当时江苏刑警队长培训既讲成功案例，也研修失败案例。这是非常难能可贵的。
在中外军事史上有两个案例可给我们以深刻启示：春秋末期，吴王任用伍子胥练兵，伍子胥没有从先教官兵如何打胜仗开始，而是先操练他们打了败仗后怎么办。他认为用兵之前，先设想种种失败的可能性，精心准备好如何应对败局，然后再去谋划制胜方略，这样才能以必胜之信心领兵作战。如此虽不能确保百战百胜，但失败时却不至于束手无策，以致全军覆没。越南战争无疑是美军战争史上最为残败的一例。时至今日，这场战争已经过去半个世纪，但美军却一直投入大量人力物力反复研读这一败战案例，将其作为军校学员的必修课。恩格斯曾经说过，一个聪明的民族从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。
16. 加强公安学、公安技术学科基础理论研究与学科体系建设研究。要立足当代、面向未来，不断推进公安学科体系、学术体系和话语体系建设，彰显公安学研究的中国特色、中国风格和中国气派。
17. 新时代公安高等教育发展战略、公安人才培养战略研究。
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[21] 公安部政治部.致命错误：公安民警因公伤亡战术失误案例评析[M].北京：群众出版社，2005.
[22] 黄明.勇于向失败学习[J].江苏警官学院学报，2007（5）：166-175。
（作者：张兆端，吉林警察学院院长、教授，公安部现代警务改革研究所特聘专家）
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