• 许可 对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任

流光容易把人抛。距离2018年5月25日欧盟《一般数据保护条例》（GDPR）生效，悄然走过了一年。可这一年绝不平静。不论是数据治理的微观场域，还是世界政经的宏大格局，均可谓波澜壮阔、风云诡谲。在一切坚固的事物都烟消云散、一切又远未定型的时刻，我们不妨回顾过往，再探前路。

一、GDPR实施的影响

GDPR在根本上改变了欧盟，乃至欧盟以外个人信息保护和数字经济的面貌。在这场剧烈变革中，个人、企业、国家均发生着深刻的变化。

（一）GDPR对成员国的影响

尽管GDPR可以直接适用于欧盟所有成员国，但它同样要求各成员国以将其转化为国内法。目前，除了希腊、斯洛文尼亚和葡萄牙，其余25个国家均通过不同形式将GDPR纳入既有法律体系之中，同时规定了本国数据保护局（DPA）的职权，包括但不限于发出违规警告、开展审查、限期纠正、命令删除数据、暂停向第三国传输数据、罚款。

为保证欧盟整体数据保护规则的统一适用，促进各成员国数据保护监管机构之间的合作，欧盟数据保护委员会（EDPB）已发布六份指南（含征求意见稿），涉及GDPR适用地域、第42和43条下的认证及其标准、行为准则及其监督、履行合同所必需的数据处理以及数据跨境的例外情形等。此外，EDPB已经或正在就有约束力的公司准则、数据控制者与处理者间标准合同、进行数据保护影响评估的国家名单、金融监管机构个人数据传输、GDPR与《隐私与电子通讯指令》的互动等发布多份“一致性意见”（Consistency opinions）。

（二）GDPR对民众的影响

保护个人的基本权利是GDPR的初心。根据EDPB在2019年2月和5月发布的信息，欧盟各成员国的DPA处理案件20余万件，数据跨境案件446件，并收到至少14.4万次个人投诉和89271次数据泄露通知，开出罚款高达5600万欧元。

GDPR的实施让民众比之前更加关注他们的数据权利。数据显示，2015年，大约只有20%的人知道政府保护个人数据，而现在有57%的人了解到国家专设数据保护机构，提供个人数据权的缜密保障，有67%的人听说过GDPR这部法律。同时，向DPA咨询GDPR和提出申诉的人日益增多，非营利组织代表个人发起的申诉也开始出现。

（三）GDPR对企业的影响

合规成本是GDPR对企业最为直接的影响。国际隐私专业人协会（IAPP）的研究报告曾经预言，GDPR生效后，仅欧洲和美国就需要至少28,000个数据保护官（DPO），而全球其他地方为满足GDPR的要求，将创建多达75,000个DPO职位。截止目前，已有37.5家企业和其他组织设置了DPO。最近调查进一步显示，有50万家企业正在准备聘请DPO。为此，企业不得不为为此花费不菲的资金。而有些雇主可能会将DPO的职责分配给在职员工，这极大增加了员工工作量，可其福利却未必会同步提升。

除聘用DPO而付出的人力成本之外，在普华永道的调查中，受访者表示，超过77%的美国公司计划在GDPR准备和合规工作上分配100万美元或更多，其中68%的公司表示将投资100万至1000万美元，9%的公司预计花费超过1000万美元。而对于中小企业而言，GDPR的合规成本更加难以承受。德勤调查显示，在1000个受访的中小企业中，绝大多数保持观望态度，其中，54%对于GDPR规则极度困惑，以至于有人戏称GDPR为“律师充分就业法”（Lawyer full employment law）。

（四）GDPR对欧盟境外的影响

GDPR的长臂管辖权使其得以在欧盟境外保持着强大威慑。德勤在GDPR实施半年后的调查证实了这一点。在欧盟地域内，70%的被调查者增设了从事GDPR合规岗位，而欧盟境外的被调查者同样不敢掉以轻心，其比例仅仅落后1到2个百分点。

受到影响的绝不限于欧盟外的企业。随着GDPR的实施，欧盟以此为抓手向全球扩张其制度理念，并为世界个人信息保护法竖立新的标准。EDPB在5月份的报告中自豪宣称：“GDPR的原则正在向欧盟之外辐射。从智利到日本，从巴西到韩国，从阿根廷到肯尼亚，我们看到新的隐私法正在浮现，它立基于更强保障、可执行的个人权利和独立监管机构之上。”

二、对GDPR实施的批评与反思

GDPR的广泛影响充分显示其威力，但法律好不好，“关键看疗效”。我们有必要从法律、社会、经济各层面对之做出更全面的审视。

（一）GDPR执法的不足

GDPR实施后，众多监管机构实现了权力的扩张和身份的转变，与以往被动的执法模式不同，后GDPR时代的DPA倾向于积极主动的履行职能，监督其管辖范围内机构的数据保护情况，即使尚未出现数据泄露等安全隐患。这种执法模式和“警告、申诫、要求数据控制者、处理者改正、要求对个人数据予以更正或删除”等矫正权相结合，大大增加了政府介入企业经营的深度和广度，从而引发人们的忧虑。

不仅如此，尽管GDPR列明了罚款的考量因素，实践中也很难作出合理且有效的处罚。在欧盟开出的5600万欧元罚单中，谷歌以5000万欧元独占90％，而绝大多数欧盟公司并未因违反GDPR数据而处罚，即便处罚，其罚款也非常轻微。这种不均衡在不同国家间体现的更加鲜明。尽管有EDPB的协调和监督，鉴于各国执法路径与社会文化的不同，各成员的数据保护执法水平参差不齐的现状短期内很难得到改善，最终导致GDPR“统一规则和执法统一”沦为具文。法国CNIL对谷歌的处罚案便是绝佳例证。

2019年1月21日，CNIL对谷歌作出了GDPR下至今最高额的罚款处罚——5千万欧元。CNIL的处罚决定理由主要基于两方面，一是谷歌违反了GDPR第12和13条规定的透明性义务，二是谷歌以广告定向投放为目的处理个人数据缺乏法律基础，即未获得数据主体的有效同意。在该案中，尽管谷歌公司坚持其爱尔兰公司（Google Ireland Limited）是其主营业地，在“一站式”管辖规则下，爱尔兰数据保护监管机关才是适格的监管机关，而非法国的CNIL。但是，CNIL认为，谷歌在欧盟内没有主营业机构，因为美国的谷歌总部（Google LLC）拥有对安卓及谷歌账号相关数据的处理决策权。CNIL进一步指出：既然谷歌在欧盟境内没有主营业机构，那么欧盟境内任一谷歌营业机构所在地的监管机关，均对Google LLC拥有执法管辖权。这种对“主营业地”的狭义解释可能架空了“一站式”执法要求，因为对总部不在欧盟的跨国企业来说，其决策权不太可能在欧盟境内，因此不得不面对多个监管机关的分散式执法。

（二）GDPR实施未必有利于企业和用户建立信任

信任是数字经济的货币，GDPR意图建立一个强大且面向未来的监管框架，以保证消费者和企业增强信心和相互信任，从而为欧洲铺平数字时代的道路。为此，GDPR大幅提升了数据主体对个人数据的控制力和权利认知。而正如行为经济学的“禀赋理论”所指出的，一旦人们先入为主地认定个人数据属于自己，他们会为此赋予更高的价值。同时，由于每个人都厌恶损失，“避害”的威胁远大于“趋利”的考虑，因此，当企业提出数据收集和使用要求时，人们往往更不愿意达成交易。在此背景下，数据与其权利人之间更有粘性，用经济学的话来说，初始的权利配置直接决定了最终的资源分配，结果，数据并不会流向更能创造价值的地方。须知，数据如流水，静止的数据必然是一潭死水。

更严重的是，鉴于技术架构下天然的信息不对称，个人数据权利的增强可能加剧了用户对企业的不信任。由此，人们或者只信任大企业：GDPR生效后不久，谷歌成功增加了其在线广告市场的份额，这是因为它以高于同行的速度获得用户对定向行为广告的明确同意；或者人们对所有企业普遍不信任，特别是各成员国DPA对跨国科技公司频频处罚之后。不论结局如何，对于数字经济绝非福音。

（三）GDPR实施对数字经济的不利后果

之前的研究已揭示出GDPR可能损及互联网成熟业态、新兴产业和经济创新，GPDR实施后，这一预测逐渐得以证实。2018年5月以来，许多广告交易平台及其他广告发布商的欧洲广告需求量下降了25%到40%，一些美国广告发布商已暂停其欧洲网站上的所有程序化广告。另据路透社新闻研究所2018年8月发布的报告，GDPR实施后，一系列欧洲新闻网站上第三方提供内容和cookie的普及程度下降。StrandConsult的报告也认为，GDPR会对欧洲5G网络开发和服务公司的价值链产生负面影响，使欧盟在移动通信方面继续落后于美国和中国。并且，GDPR严格的数据收集和使用限制，也可能会阻碍云计算、区块链、人工智能等新兴产业的发展。

2018年11月，美国国家经济研究局发布GDPR对科技创业投资短期影响的报告，认为GDPR将对风险投资交易数量、交易规模以及投资总额产生显著负面影响，尤其是从天使转向风险资本的新兴企业可能受影响最大。根据该报告，从2017年7月至2018年9月，GDPR导致很多担心法律风险的企业宣布停止欧洲服务，造成中小企业陷入融资困境，降低欧洲市场活跃度，交易数量和私募资金数量明显下降（分别减少了17%和40%），在短期内削弱了欧盟数字经济的竞争力。

三、中国能从GDPR实施中学到什么？

在我国制定《个人信息保护法》的关口，GDPR不啻于一枚宝贵的他山之石。从GDPR实施的经验和教训中，我们可以得到这么一些启示：

第一，在个人信息上不宜设定一项由个人支配和控制的权利。个人信息弥散在人类所有社会交往和日常交易空间，法律须根据不同的生活场景和商业领域，因地制宜地予以调整。GDPR对个人信息绝对化的权利定位，丧失了应有的灵活性，使得后续的权利限制和克减困难重重。

第二，信任的建立有赖于“零和博弈”向“正和博弈”的思维转换。信任至关重要，但信任始终是双方的事业。GDPR试图通过“用户赋权—企业担责”的单向路径实现信任，忽略了在激烈市场竞争下用户和企业共赢的可能性。正如管理学大师德鲁克所言：“关于企业的目的，唯一正确而有效的定义就是创造客户。”获得客户的信任同样是企业念兹在兹的目标。因此，法律如何从正面激励企业尊重用户对个人信息的权益，还需要更深入的研究和更多的制度想象力。事实上，无论是商业模式还是科技进步，既是个人信息的加害者，也是个人信息的保护者。为此，我们不妨通过鼓励企业创新，积极开拓区块链、多方安全计算等新的技术架构，达成个人信息保护与数据利用的动态平衡。

第三，行政规制对于个人信息保护必不可少，但“空有善意，只会铺向地狱之路”。如何为相对人提供程序保障，限制行政行为的恣意，保证规制措施的一致性和公允性，从而为社会大众奠定一个可预期的操作架构，无疑是比《个人信息保护法》立法更艰巨的任务。

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