美国国家安全委员会依据1947年《国家安全法》成立，是国际社会第一个国家安全委员会。该委员会是由总统主持的最高级别的国家安全及外交事务幕僚机构，往往被称作“世界上最有权力的委员会”“操纵世界的手”。本文总结了不同历史时期美国国家安全委员会的组织运行方式。总体上看，该委员会的职责权限大小取决于总统个人的决策习惯和国家安全形势，有的总统主动将自己的资源、信任、影响力和权力交与委员会成员，有的却一人操控大权，因此国家安全委员会的规模和制度一直在变化。
图 美国总统福特与国家安全委员会进行交流
一、杜鲁门时期的国家安全委员会（1945-1952）
杜鲁门接替罗斯福成为总统后，很快确立了和前任截然不同的管理风格，他把权力下放，经常采纳自己信赖的幕僚的提议，并且强调程序的重要性。作为一名有丰富经验的参议员，杜鲁门明白如何把政治理念转化为政治行动。杜鲁门在国会第一次发言时表示：“大国的责任在于服务世界，而不是主宰世界”。上任后，为应对苏联威胁，他决定建立一批机构和体系，为美国现代国家安全机制奠定了基础。
杜鲁门视委员会为一种决策支撑和政策协调机制。1947年7月24日，杜鲁门总统签署并执行1947年《国家安全法》，正式建立了国家安全委员会。最初，委员会每两周召开一次会议，但之后开会的次数越来越少。9月26日，他出席了委员会第一次会议，之后只是偶尔参与委员会的讨论。1950年，朝鲜战争爆发前，委员会召开了将近60次会议，杜鲁门仅参加过11次。总统缺席时，就由国务卿主持会议，直到1949年改革后才由副总统主持。虽然在国家安全委员会的建立和运行上耗费了大量心血，但杜鲁门有意与委员会保持距离，强调委员会没有迫使总统接受意见的权力，这避免了大部分的意见挟持总统的决策。杜鲁门更看重委员会的政策协调作用，促成了一系列重要文件的诞生。第一份“国家安全委员会-1/1”文件同意在意大利进行秘密活动，以防止意大利共产党控制整个国家。此后，委员会的文件批准了更多秘密行动，确立了有关美国使用使用核武器的总体政策，在许多问题上形成了自己的立场。例如，1950年4月国家安全委员会第68号文件对苏联的意图、目标与能力进行了重点分析，首次全面阐述了战后美国国家战略，强调“苏联谋求统治全世界”，指出美国对苏联推行的遏制战略需要大大加强，该文件对战后美国历届政府的外交政策产生了不同程度的影响。
朝鲜战争让杜鲁门意识到国家安全委员会的重要性。朝鲜战争爆发后，杜鲁门意识到国家安全委员会的重要性，将之作为战争计划和相关外交政策管理的有效机制，从战争打响到杜鲁门离任，委员会共召开了71次会议，杜鲁门只缺席了7次。考虑到国家安全委员会在战争计划过程中发挥的重要作用，杜鲁门推行了一系列改革，包括：限制与会者人数，指定财政部长、行政秘书、参联会主席、中央情报局局长等参加会议；精简人员结构，用关键部门领导替代了原来的工作人员，这些领导都作为总统高级顾问，他们手底下也有助手。新的机构既能够把各机构之间的行动联系起来，也在提供决策、起草文件以及协调各个部门方面发挥了重要作用。
国家安全委员会是其他传统政策制定和协调方式的补充。国家安全委员会发展初期，各个内阁部门的领导仍努力维持传承了数世纪之久的传统独立地位，互相之间的利益之争难以平息，他们既不会协调各方观点，也不按照委员会的流程办事。在总统看来，国家安全委员会缺少足智多谋的参谋人员，缺少悠久的历史、合适的身份和地位。因此，总统仍十分依赖自己的私人幕僚，依靠与参议院旧友的沟通交流做出决策。当杜鲁门任期到后，国家安全委员会还绝不可能夯实根基，蓬勃发展。然而，杜鲁门还是开创了一个先例，决心使美国成为永远的国际领导者，坚持遏制苏联的政策，并设立与这些政策配套的机构，这为其后三任总统奠定了灵活利用国家安全委员会的基础。
二、艾森豪威尔时期的国家安全委员会（1952-1961）
艾森豪威尔出任总统前，已经积累了大量组织、领导的经验，并能完全运用在制定外交政策和处理国家安全事务中。一上任，他就建立了政府的运作机制，也组建了为自己服务的队伍。执政期间，艾森豪威尔政府有力地维护了和平，加强了与盟友的关系，也向敌人传达了强硬的信息。
设立国家安全事务助理，推进国家安全委员会改革。在总统竞选时，艾森豪威尔就提出杜鲁门管理国家安全委员会的方式有问题，并提出改进人员机构的建议。上任后，他马上采纳波士顿银行家卡特勒的建议，设立国家安全事务助理并由卡特勒担任，其第一项任务就是详细分析国家安全委员会的运作，并提出改革建议。卡特勒聪明机智、幽默风趣、为人低调，知道幕僚该如何派上用场，他同最熟悉委员会运作的人进行交流，藉此提出一系列改革方案，重新打造委员会，使之成为组织有力、值得信赖、井然有序的幕僚团队。第二个任期时，戈登·格雷接替了卡特勒的职务，负责汇总各部门有关国家安全问题的解决方案，并获得总统许可，以监督美国政府应急方案的制订，这扩大了国家安全事务助理的职权范围，使该职位取得了和今日相当的权力和责任。
在国家安全委员会下建立计划委员会和行动协调委员会。计划委员会由国家安全委员会各部门中助理部长级官员的代表组成，由国家安全事务助理主持工作，任务是收集所有关键内阁部门在重要问题上的看法，将各种意见提交给部长级官员，让官员明白各机构各自的立场是什么，分歧在什么地方，以及总统需要解决哪些问题。计划委员会通常每周召开两次会议，国家安全委员会通常每周四上午召开例会，艾森豪威尔一般都会出席，在任期内的366场会议里，他出席了其中的90%。一旦总统在国家安全委员会会议上做出决定，最后敲定的政策就会被送往行动协调委员会，该委员会由各机构副部长及其帮办的代表组成，副国务卿主持工作，旨在确保政策的实施，并负责向国家安全委员会汇报政策实施的进展情况以及为施行政策而做出的配套决定。
召开大量小规模会议，不再拘泥于正式会议。艾森豪威尔明确指示，委员会成员在国家安全委员会是总统顾问，而不是各自机构的代表，但这一点并不容易实现，尤其是多个机构参与的大型会议更难做到这一点，于是他倾向于召开大量小规模会议。第二个任期内，艾森豪威尔发现，正式的大型会议虽囊括了各机构的与会者，但他们只会随声附和，顺着总统的意思发表看法，而不是代表各自的机构，这对营造公开透明、畅所欲言的讨论环境毫无益处。艾森豪威尔寻求国家安全委员会幕僚的帮助和支持，让它们提交文件和方案供会议讨论，使幕僚在政策制定过程中发挥更重要作用。
三、肯尼迪和约翰逊时期的国家安全委员会（1961-1968）
1960年总统竞选正值古巴共产主义革命轰轰烈烈之时，肯尼迪依靠对古巴的强硬态度获得大量选票。肯尼迪厌恶政策制定的正式程序和繁文缛节，更倾向于抱成一团、非正式顾问班子，因此建立了国家安全委员会非正式体系。肯尼迪遇刺身亡后，约翰逊依然使用原班人马展开行动，几乎全盘沿袭了肯尼迪的政策。
改组国家安全委员会，采用非正式决策机制。肯尼迪任命哈佛校友麦克乔治·邦迪担任国家安全事务助理，推动国际安全机构的改革。首先，邦迪将74个工作人员削减至49个，其团队基本上都是文职官员，都没有解读和分析战事信息的经验；其次，把部长级职权赋予团队某些成员，把国家安全工作重点转移到地区事务；第三，取消了艾森豪威尔时期设立的行动协调委员会，消弭了计划和执行机构的分歧。国家安全委员会首先面临古巴革命危机，肯尼迪及其幕僚经验的不足、国家安全委员会决策机制的不正式最终导致了猪湾事件，使肯尼迪政府刚刚上任90天就信誉大失。
建立正式严谨的决策机制，成功应对古巴导弹危机。猪湾事件失败后，肯尼迪吸取了教训，认识到处理问题或危机时，正式严谨的决策机制仍然很有必要。他和邦迪在白宫建立了情况室，负责日夜不停地提供信息，并在重大全球事件发生后在第一时间把信息传达给总统；把国家安全事务助理、副手、国家安全委员会行政秘书搬到紧邻情报室的办公室，这个办公室能够非常容易地与总统打交道，从而赋予国家安全事务助理更大影响力，以协调机构间的政策制定过程；组建由核心幕僚参与的执行委员会，作为国家安全委员会衍生物，负责应对古巴导弹危机。危机期间，执行委员会这一决策机制逐渐固定下来，其活动十分灵活，会议有时在白宫内阁会议室举行，如果总统不参加则在国务院办公室召开，前后有70人参与执行委员会的讨论，危机达到高潮的两周内，团队开了37次会议。最终，肯尼迪纵观全局，综合考虑情报部门和幕僚的意见，最后结合会议讨论，做出决策，并经国家安全委员会正式程序来执行。
倾向非正式决策过程，国家安全委员会权力遭到削弱。约翰逊每周二都与核心团队共进午餐，商量问题，希望国家安全委员会摆脱官僚作风，以便化解分歧。午餐会很大程度上取代了国家安全委员会以往的决策过程，这种非正式会议往往导致沟通不畅，带来深远的负面影响。约翰逊喜欢与核心团队成员进行一对一的讨论，而不是召开大型幕僚会议。随着越南局势的恶化，美国国家安全决策者对越南危机形成了一致的、错误的看法，集思广益的过程摆弄成了一味鼓吹同一观点，这种团队迷死扭曲了总统及其幕僚对国家安全的思考心态，导致本该发挥作用的决策机制土崩瓦解。执政后期，约翰逊通过副国务卿领导的资深跨部门小组，把权力从国家安全委员会转移到了国务院。
四、尼克松和福特时期的国家安全委员会（1969-1977）
尼克松能力极强，经验颇丰，有制定和实施外交政策的强烈欲望，而且他不信任官僚机构，尤其是国务院，致力于将权力转移到白宫，最终成就了尼克松与基辛格组合。他们互为补充、相辅相成，共同塑造出实力最强、才智最佳、表现最异常的现代国家安全委员会，成功制定和实施了国际政策，包括对华关系正常化、与越南的协商以及美苏关系的缓和。
建立由国家安全事务助理主导的跨部门决策体系。尼克松的首要任务是建立跨部门体系，同时确保国务院不要控制太多重要的委员会，理由是国务院掌握太多权力容易与国防部产生冲突，影响国家安全决策的效率。尼克松坚持跨部门体系由国家安全事务助理基辛格领导，这一体系由八个主要的跨部门决策委员会组成，另外还有几个负责地区事务的跨部门委员会。这些委员会一般囊括了各个机构的副部长级官员以及国家安全委员会法定成员和顾问，必要时还会加上负责经济事务的官员，其中大多由基辛格领导，不由基辛格领导的委员会通常要把文件提交给受他领导的委员会。基辛格还是首个兼任国家安全事务助理和国务卿的人。
调整国家安全委员会文件名称，增加专职人员数量。跨部门委员会制定的文件名称改为《国家安全研究备忘录》，将各部门对当前重大问题的看法都列出来，以让大家未雨绸缪，思考如何应对可能的挑战。有关决策的文件更名为《国家安全决策备忘录》。随着国家安全政策决策权前所未有地集中在国家安全事务助理及其团队身上，国家安全委员会专职人员从一开始只有12个增加到1970年末的100多人，水门事件后尼克松无心顾及对外政策，基辛格的幕僚又增至150多人。基辛格聚集了一批优秀人才，他们成为决策圈的核心，催生了不少杰出的外交政策，而国务卿、国防部长则逐渐被边缘化。
跨部门会议是协调国家安全政策的主要方式。由于尼克松喜欢与基辛格单独讨论，基辛格的权力因而不断膨胀。跨部门会议是基辛格为总统提供各种可行方案，分析各种可能性和各种假设的主要方式，他耗费大量精力组织公开讨论，最后出台的《国家安全研究备忘录》和《国家安全决策备忘录》都很出色。这些文件能把问题解释清楚，列出每一个方案，每个方案下画出一张优缺点对比表或者评估标准表，能够使读者清楚地看见决策的全过程，并就此展开讨论。尼克松第一任期共出台了165份《国家安全研究备忘录》，其中第1号文件提出了一系列国家安全问题，并给出1000多页的答案，这份文件勾勒出第一次国家安全委员会会议讨论的主题。
五、卡特时期的国家安全委员会（1977-1981）
卡特头脑开明、见识广博，非常讲究细节，对自己的才智和能力相当有自信，希望掌控每件事情的决定权。卡特任命布热津斯基为国家安全事务助理，两人联手策划并取得了一系列外交成就，包括签署《巴拿马运河条约》、实现与中国关系的正常化、采用新的军事理论和核理论。
建立政策审查委员会和特别协调委员会。卡特认为上届政府的委员会太多，要求布热津斯基建立一个简单清晰的机制，最终只保留两个委员会：政策审查委员会，负责处理外交政策、国防政策和国际经济问题，委员会会议主要由国务卿主持，中情局局长主持过两次讨论情报预算的会议；特别协调委员会，由布热津斯基领导，成员为部长级官员，负责处理必须秘密进行的情报决策、军控和危机应对问题，使最重要、最敏感的问题基本都由布热津斯基负责。总统备忘录也被重新命名，《国家安全研究备忘录》改为《总统参考备忘录》，《国家安全决策备忘录》改为《总统指令》。
非正式小型会面成为解决问题的主要方式。卡特团队私下交往的次数远远超过正式会面的次数，他们常常在周五一起吃早餐，最初只有国家安全委员会的成员参加，后来其他成员也偶尔参加。这类小型会面成为真正解决问题的手段——虽然他们构想通过国家安全委员会的正式会议干些实事，但这类会议次数太少，一般只用来做出重大决策。非正规小型会议可以畅所欲言，尽管无法制定政策，但能够帮助把握问题方向，然后通过正规程序督促政策的实施和各方行动的协调。
削减国家安全委员会规模，明确委员会工作重点。布热津斯基努力缩减基辛格时期国家安全委员会的规模，团队一开始只有25名专业人员，保留几名福特时期的官员，还创造性地雇用了新闻工作者和一名负责与国会联络的女士。与往届政府一样，卡特和布热津斯基在采取行动前都会发布一系列《总统参考备忘录》，处理迫在眉睫的重点问题。在政策制定过程中，布热津斯基及其团队还起草了一份清单，列举出十大工作目标，如巩固美欧日三方关系、促进中美关系正常化、推动中东问题全面解决、维持强大的国防力量。这些目标大都实现了，反映出卡特时期国家安全委员会的高效率。
六、里根时期的国家安全委员会（1981-1989）
里根总统不喜欢被琐碎的事务缠身，只投身处理几项关键事务，而将其他事务的权力下放。里根政府的冷战策略是重振军威，道德层面向苏联宣战，遏制苏联侵略势头，击退苏联取得的进展，实施战略防御倡议。里根任内没有赋予国家安全事务助理应有的权力，期间共任命六位国家安全事务助理。
国家安全委员会在里根执政首个任期陷入低谷。里根上台后推行改革，削弱国家安全事务助理及其幕僚的权力，使这一职位不再是内阁级别，也不再直接向总统汇报，而仅发挥协调作用。这种安排强调内阁部长为总统出谋划策的职责，内阁级会议成为决策平台。里根首个任期内设立了八个内阁委员会，包括国家安全委员会。里根还设立了分别负责国家安全政策和国内政策的总统顾问。其中，负责国家安全政策的总统顾问负责安排国家安全委员会会议，发挥的作用更像是国家安全事务助理；其组织设立了分别负责国防、情报、外交和应对危机的协调委员会，前三个委员会由内阁相应部门主持工作，第四个委员会由副总统主持工作。这种将国家安全委员会职能（甚至协调职能）下放给内阁部门的做法，导致决策时组织混乱、分歧很大、效率极低，国家安全委员会虽开会频繁但得不出什么结果。总统备忘录也重新命名，《总统参考备忘录》改为《国家安全研究指令》，《总统指令》改为《国家安全决策指令》。
里根第二个任期重新组建了高效的国家安全委员会体系。国家安全委员会幕僚向伊朗秘密出售武器的“伊朗门事件”，推动了国家安全委员会体系的转变。该事件让里根政府认识到，无序的决策机制制定出来的政策存在严重危险，国家安全委员会需要总统的精心管理。里根任命了新的国家安全事务助理卡卢奇，赋予他随时会见总统的权力。卡卢奇对国家安全委员会进行大刀阔斧的改革，裁掉60%的人员，设立总法律顾问办公室，消除双副手体制，并担任由部长级官员组成的高级审查小组的主席，建立一系列副部级政策评估小组。这一系列改革有效地化解了部门分歧，推动了跨部门合作的顺利进行。新的国家安全委员会只向总统建言献策，而不参与政策的实施，杜绝了类似“伊朗门事件”的发生。最终，里根政府重新建立起一个与20世纪70年代截然不同的体系。
七、沃克·布什时期的国家安全委员会（1989-1993）
图 美国总统小布什与国家安全委员会进行交流
沃克·布什在里根执政时期担任副总统，结识了许多能力出众的幕僚。这些幕僚组成了布什的国家安全团队。面对波谲云诡的国际形势和挑战，布什政府镇定自若、深思熟虑地制定相应的外交政策，以高超的能力和专业的精神树立了“新的世界秩序”，成为跨越历史鸿沟的桥梁。
建立国家安全委员会运行的新机制。布什政府上台后颁布《国家安全指令第1号》，建立两个下属机构：部长级委员会，国家安全事务助理担任主席，使得即使没有总统出席也能很好地解决问题；常务副部长级委员会，成员由各部门二把手或三把手组成，他们能够随时联系所在部门的部长。总统备忘录也被重新命名，《国家安全研究指令》改为《国家安全审查》，《国家安全决策指令》改为《国家安全指令》。国家安全委员会正式会议召开次数不多，1991年四次，1992年三次，部长级委员会碰头机会也很少。布什在外交事务上事必躬亲，建立起一个名为“八人帮”的非正式团队，团队人员关系亲密、沟通顺畅，最终发挥了极其重大的影响力。目前，部长级委员会和常务副部长级委员会仍是美国国家安全决策机制的核心组成部分。
常务副部长级委员会成为决策机制的发动机。该委员会之所以演变成决策机制的关键组成部分，一是由于常务副部长和高级决策官员才华出众、精明强干，二是由于他们之间合作融洽。每个部门都有一支与部长联系紧密的核心团队，能与其他部门协调合作，发挥部长影响力。该委员会会议讨论的内容不限于决策，还包括政策实施方面的关键问题，以将上级指令准确无误地传递到执行层。随着苏联走向解体，国家安全委员会下组建了各种小组，以应付不断演变的美苏关系带来的挑战。1989年9月就组建了一支规模较小、高度保密的任务团队，为美国迎接即将到来的重大转折发挥了至关重要的作用。
八、比尔·克林顿之后的国家安全委员会（1993-2016）
比尔·克林顿认为经济问题肯定会取代安全问题，因此把经济当成国内和国际领域的首要问题，当选总统后立即组建国家经济委员会，之后才任命国家安全事务官员。从克林顿政府起，美国沿用沃克·布什政府的决策机制，国家安全委员会的运行制度化下来。目前，该机制主要包括最高级会议、部长级会议和副部长级会议。
最高级会议。由总统主持，参加者为国家安全委员会主要成员，包括副总统、国务卿、国防部长、国家情报总监和参联会主席等。总统作为国家安全委员会主席和三军统帅，对国家安全危机具有最高处理权，他可视情况需要对危机处理的各个环节进行指挥、控制和协调。
部长级会议。由国家安全事务助理主持，主要负责审查、协调和监督国家安全政策及执行情况。参与者除委员会主要成员外，还包括其他临时指定的部门负责人。
副部长级会议。一般由国家安全事务副助理主持，负责审查和监督国家安全委员会部门之间的协调，对危机管理提出对策建议，成员包括副国务卿、国防部副部长、中情局副局长、参联会副主席，以及其他临时指定成员。
在宏观决策上，国家安全委员会还设立了协调委员会，主要任务是对区域性或专门性国家安全政策的制定和贯彻提出具体意见。实际工作中，国家安全委员会还根据形势变化的需要设立不同工作小组或相关机构。在国家安全委员会会议上达成的意见，须经总统采纳才能成为政策。
（蓝海星：孙兴村）
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