现代国家安全情报机构的成立及存在的问题

【注：本文节选自：高金虎，《试论国家安全情报体制的改革路径》，《公安学研究》2019 年第26 期，第1-4页。】

国家安全情报体制是国家情报机构的组织制度，是由为国家安全决策与行动提供情报支援的相关单位组成的系统，是国家安全体制的重要组成部分。国家安全情报体制由国家安全情报工作领导机构、专业国家安全情报机构构成。国家安全情报体制是国家安全情报工作发展到一定阶段的产物，它反映了国家对情报工作的认识水平，与国家安全情报实践相适应。

国家安全情报体制的演进经历了三个阶段，即临时性情报机构阶段、常设性情报体制阶段和国家情报体制阶段。【1】在 19 世纪 60 年代德军总参谋部成立之前，几乎所有的情报安全机构均为临时性情报机构，总参谋部的成立使国家安全情报体制成为政府管理体制的组成部分，国家安全情报体制在第二次世界大战后趋于成熟，但即便这样的体制依然存在许多缺陷。因此，从第二次世界大战结束时起，主要大国就在探索国家安全情报体制的改革路径，希望建立一个协调的国家安全情报体制。

第一部分 现代国家安全情报机构的成立及存在的问题

《中华人民共和国国家情报法》明确国家安全情报机构由 “国家安全机关和公安机关情报机构、军队情报机构”组成，反映了立法者对国家安全情报工作和国家安全情报机构的认知。这种对国家安全情报机构的认知，同主要大国基本一致。但从历史上看，三种不同类型的国家安全情报机构的起源时间并不一致。军队情报机构的起源最早，而公安情报机构的起源可能最迟。

情报始于战争，最早的情报活动践行者是间谍和侦察兵，以间谍为核心的人力情报是最主要的情报来源，间谍活动几乎是情报活动的代名词，早期的情报史大多是间谍活动史。【2】因此，英国学者奈特利称间谍为 “世界上第二种最古老的职业”。【3】由于战争指挥艺术水平较低，军事情报活动多是一种自发性活动，战争的时断时续使情报活动呈现出片断性或脉冲性。这是军队情报工作的最早形态。

近代军事制度形成于法国革命期间。当时拿破仑设立了由参谋长办公室和总参谋部组成的统帅部，这种制度成为近代参谋制度的萌芽。1821 年，弗里德里希·卡尔·冯·米夫林中将被授予普鲁士 “军队总参谋长”的职务。1867 年2 月11 日，普鲁士军队总参谋长毛奇建立了永久性的军事情报机构，即情报部。伴随着德国统一战争中建立起的普鲁士总参谋部神话，这种总参谋部体制很快就传遍了全世界。到 19 世纪下半叶至 20 世纪初，奥匈帝国、法国、俄国、日本、美国和英国等先后建立起总参谋部或类似的机构，而常设性军事情报机构也随之建立。20 世纪上半叶，典型的军事情报机构有英国的军事情报总局、美国的军种情报机构、苏联的总参情报部、德军的最高统帅部谍报局等。需要指出的是，军事情报机构虽然是国家的战略情报机构，但在国家安全决策 (和战大计)中，它发挥的作用甚为有限。这主要源于其战略情报分析水平的缺失，以及总参谋部制度建立后情报与决策关系的疏远。【4】

与军事情报机构并列的有各国的安全 (情报) 机构。安全机构主要承担国内的安全职能。这样的机构实际上早就存在，三国时的 “校事”，宋朝的武德司、皇城司，明朝的东厂、西厂，沙俄的秘密警察，都是这种安全机构的典型代表。在英国都铎王朝时期，国王利用安全机构来监视自己的政敌，消除对王位的威胁。亨利八世时期，国务大臣沃尔西 (Thomas Wolsey) 和托马斯·克伦威尔(Thomas Cromwell) 先后负责情报工作。他们在英国内部建立起相对完整的间谍网，侦查所有对社会不满的英国头面人物，并监视外国使节的活动。但这些机构均非常设性情报机构，因人而设、屡兴屡废是其特点。随着近代民族国家的出现，常设性的国家安全机构开始形成，如成立于 1866 年的普鲁士外交部政治警察局，成立于 1871 年的法军总参谋部二局 (该机构被赋予军事反间谍职能)，成立于1880年的沙俄国家警察部，成立于19 世纪90 年代的法国内政部安全局，成立于20 世纪初的英国军情五局 (安全局)，成立于十月革命后的苏联 (俄) 契卡和国家政治保卫局等，均为常设性的安全机构。可见，常设性安全机构的起源时间，与常设性军事情报机构的起源时间大体一致。尽管现代警察制度在 19 世纪 20 年代已经建立，但执法情报或公安情报的起源稍晚。成立于 1883 年的英国苏格兰场特勤处，成立于 1909 年的美国联邦调查局，是典型的执法情报机构。

常设性国家安全情报机构的建立是情报史上划时代的事件。它改变了古代安全情报机构战时兴平时废的特点，使安全情报工作连绵不断，情报工作开始向专业化方向发展。但由于对战争、战略认识的局限，近代国家安全情报工作在情报机构的设置、情报的搜集、情报分析水平以及情报与决策关系方面，都存在着严重的缺陷。

传统国家安全情报体制最突出的问题是过于松散，相互之间没有协调，不能形成合力，在重大问题上不能形成一致的看法。军种情报机构之间、军事情报机构与其他安全情报机构之间，缺乏必要的协调，难以做到情报资源的优化配置，不可避免地造成情报工作中的重叠，也不可能满足国家安全决策对情报的需求。1938 年发生在美国的拉姆里奇 (Guenther Gustave Ｒumrich) 间谍案典型地反映出缺乏协调的危害。本案是美国有史以来最大的间谍案，被告多达 18 人，但由于插手侦查、逮捕的单位过多，竟有 14 人钻了空子，逃出法网。在第二次世界大战之前，美国陆海军信号情报机构联合破译了日本的外交密码，但在信号情报的共享方面，缺乏协调的问题同样存在。译出的外交电报提供给陆军部、海军部和国务院，秘密活动电报提供给陆军部和海军部，海军电报只报送海军部，并向陆军部提供摘要，这种互不通气的状况影响了人们对情报的理解。大量的调查显示，缺乏一个高质量的情报协调机构，是情报失误得以发生的根本原因。

传统国家安全情报体制存在的第二个问题是远离决策，不能满足战略决策的需要。军事情报机构是最早建立的专业性情报机构，承担战略决策与战场保障的重任。但事实上，由于情报保障能力有限，各国的军事情报机构很少在战略决策中发挥作用。当时的国家安全情报机构工作人员主要是年轻的军人，文职人员甚少。受限于其专业背景，其情报分析能力极为有限，其分析以战术分析为主，以情报资料的整编为主，缺乏严格意义上的情报评估，其产品也不受决策者重视。许多重大战略决策根本没有情报机构的参与。1940 年罗斯福总统决定以 50 艘驱逐舰与英国交换海军基地，这是美国向战争状态迈进的重要一步，然而在制定这个决策的过程中，美国情报机构没有发挥任何作用。

传统国家安全情报体制存在的第三个问题是重视国内安全保卫工作，忽视对外情报工作。较之于外来威胁，内部威胁更严重，主要大国的情报机构均把国内安全工作放在重要位置。苏联 (俄罗斯) 国家政治保卫局是国内安全机构，魏玛共和国时期的德军情报机构缩写名为 “阿勃韦尔”，这一缩写表明其是一个反情报机构。在第二次世界大战爆发前，即便如美国陆军情报部和海军情报部这样典型的军事情报机构，也把防止颠覆、破坏等安全保卫职能放在最重要的位置，而对对外情报工作漠不关心。

第二次世界大战充分暴露了传统国家安全情报工作的局限。充分发挥情报的预警功能和决策先导功能，消除情报工作中的重叠现象，提高情报机构的工作效率，为决策者提供协调一致的情报，成为各国情报界的共识。各主要大国希望通过安全情报体制改革，解决军事情报体制与国家情报体制的关系问题，综合情报机构与专业情报机构的关系问题，以及军事情报体制本身的协调问题。（第一部分完，第二部分待续）

参考文献：

【1】关于情报体制的演变及其分期，参见高金虎: 《中西情报史》，南京: 江苏人民出版社，2017 年，导论。

【2】高金虎: 《从 “国家情报”谈中国情报学的重构》，《情报杂志》2017 年第 6 期，第 4 页。

【3】P. Knightley，TheSecond Oldest Profession: Spies and Spying in the Twentieth Century，London: Pimlico，2003. (中文版见 《谍海风

云》，北京: 军事谊文出版社，1988 年)

【4】总参谋部制度建立后情报与决策关系的疏远，参见高金虎: 《美国战略情报与决策体制研究》，西安: 陕西师范大学出版社，2004 年。

【作者简介】 高金虎 (1966— )，男，国防科技大学国际关系学院教授、国际关系学院情报研究中心主任，博士生导师。

【文章来源】高金虎：《试论国家安全情报体制的改革路径》，《公安学研究》2019 年第26 期，第1-4页。

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