【注：本文节选自：高金虎，《试论国家安全情报体制的改革路径》，《公安学研究》2019 年第26 期，第1-4页。】
第二部分 主要大国改革国家安全情报体制的主要举措
针对国家安全情报体系存在的问题，从第二次世界大战后开始，主要大国对国家安全情报体制进行了改革。
(一) 建立中央情报机构，以统一管理国家安全情报工作
传统的国家安全情报体制以军事情报机构为主，而军事情报机构又听命于本军种，很少关注其他军种的情报需求，更遑论整个国家的安全情报需求了。例如，第二次世界大战时期，美国海军情报局与中国的军统局建立了情报合作关系，但是美国陆军情报部及新成立的战略情报局却不能共享相关信息。同样，陆军情报部与中国共产党建立了情报合作关系，海军情报部也不能加入，直到1944 年，海军情报机构还不能与陆军共享其获得的情报。在整个二战期间，两个情报机构之间都没有保密电话联系，这从一个角度说明，两个机构之间的合作是极为有限的。【1】在这种情景下，建立一个中央情报机构，以管理整个国家安全情报事务，就成了一种必然选择。
在世界主要大国中，俄罗斯 (苏联) 最早建立中央情报机构。在俄罗斯的国家安全情报体系中，其国家安全机构建立较早，地位也较军事情报机构突出。从伊凡雷帝建立的近卫军，到彼得大帝的“普列奥布拉任斯基公署”，再到尼古拉一世帝国办公厅第三处和国家警察部，沙俄的秘密警察组织一直不绝如缕，而其军事情报机构却建立较晚。1903 年，俄国陆军才组建现代意义的总参谋部。1906 年 4 月，俄军总参谋部再次调整，情报搜集机构与情报分析机构开始单独设立。国家安全机构凌驾于军事情报机构之上，这种局面到苏俄成立后也没有改变。1918 年 7 月 10 日，契卡枪杀了东方战线参谋部的所有成员，军事情报机构的人力情报资源全部由契卡接管。1918 年 11 月 5 日成立的“共和国革命军事委员会野战司令部登记部”，其负责人由契卡人员担任。由国家安全机关工作人员担任军事情报机构负责人，这一局面一直延续到苏联解体，凸显了国家安全机关在苏联情报安全体系中的突出地位。
美国的中央情报机构建立较晚。1941 年成立的情报协调局被认为是美国建立中央情报机构的首次尝试，1942 年 3 月，“中央情报局”这一名词首次在美军文件中出现，1942 年中，前海军情报部代理部长赞切斯海军上将和陆军的西德尼·马歇伯上校制定了成立“联合情报委员会”的计划，这是成立中央情报局的第一个方案。后来，金海军上将将其改名为 “联合情报局”。【2】1944 年 9 月 26日，战略情报局局长多诺万 (William Joseph Donovan) 起草了 《永久性的世界范围情报机构基础》，宣称美国必须建立一个独立的中央情报机构，其首脑由总统任命，并对总统负责，开展隐蔽行动，进行情报分析和评估，提供国家情报。【3】但由于战争环境的影响和美国情报机构内部的倾轧，多诺万的计划没能实施。1946 年 1 月 22 日，杜鲁门签署了协调联邦对外情报工作的训令，要求对联邦所有对外情报活动加以规划、发展和协调，以便完成有关国家安全的情报工作使命，【4】为此，委任国务卿和陆军部长、海军部长连同总统指派的一名私人代表组成国家情报管理委员会，成立中央情报组，在中央情报主任的指挥下开展工作。中央情报组被认为是中央情报局的前身。1947 年 2 月 26 日，杜鲁门正式向国会提出 1947 年 《国家安全法》，并于 1947 年 7 月 25 日获得国会通过，中央情报局得以成立。
在美国的国家安全情报体系中，中央情报局无疑占有重要的地位。它是美国情报体系中唯一一家不隶属于任何政府单位的独立情报机构。根据 1947 年 《国家安全法》，当时的中央情报局有五项职能: (1) 向国家安全委员会提供意见; (2) 就情报协调问题向国家安全委员会提供建议; (3) 联系与评价有关国家安全的情报，生产国家情报; (4) 根据国家安全委员会的指令，执行共同关心的勤务; (5) 执行国家安全委员会指示的其他职能和义务。【5】显而易见，这是一个中央情报机构，是国家安全委员会的决策咨询机构，它要就情报协调问题向国家安全委员会报告、咨询。当然，后来中央情报局放弃了协调美国情报工作的职能，但其在美国情报体系中位于 “中央”的地位没有改变。时至今日，中央情报局在美国情报体系中依然占有独特的地位。
与美国的情景相似，以色列在建国后也建立了自己的中央情报局摩萨德。1951 年 4 月以色列建立摩萨德之时，其名称即中央协调塈情报与安全局，其协调性质与 “中央”性质一览无余。
(二) 合并军种情报机构，成立统一的国防情报机构
近代建立的军事情报机构分两种类型，即军种情报机构和总参情报部这样的综合情报机构。前者多在海洋国家设立，后者多在大陆国家设立。军种情报机构最大的问题是，只服务于本军种的利益，而不关注其他军种的利益，更遑论国防利益和国家安全利益。为了争夺军费，军种情报机构甚至不惜夸大对手的实力。20 世纪 50 年代出现在美国的 “轰炸机差距”和 “导弹差距”争论，凸显军种情报机构不能站在整个军队的立场上考虑问题。这样的军种情报机构实在不能承担起维护国家安全的重任。合并军种情报机构，建立统一的国防情报机构，或者在军事情报机构间建立起某种协调机制，使其更顺畅地运转，是各国改革军事情报体制的主要途径。
英国最早探索对军事情报机构的协调问题。1946 年，肯尼思·斯特朗创建并领导了一个名为“联合情报局”的协调机构。该机构接替了联合情报委员会原先承担的战术情报汇集和分析的职能，对军事情报机构获取的情报进行整理，同时也通过自身的情报获取部门从公开来源获取情报。除进行军事分析外，它还进行与国家利益有关的政治、经济、科技及心理情报的分析。1964 年，随着国防部的成立，联合情报局合并其他军种情报机构，组建了国防情报局。【6】1957 年，鉴于三军为了本军种的利益而在苏联导弹评估问题上出现严重分歧，美国情报委员会决定成立一个联合研究小组，研究各军种情报机构的地位问题。1960 年，联合研究小组建议将各军种情报机构由美国情报界的成员降为观察员，另外成立国防情报局，代表武装部队成为美国情报委员会的成员。1961 年 8 月 1 日，国防部长罗伯特·麦克纳马拉发布国防部第 5105. 21 号指令，成立国防情报局。根据麦克纳马拉的初始计划，各军种情报机构应该合并成为国防情报局，但这一举动遭到了参谋长联席会议的抵制，最后国防情报局成立了，但军种情报机构并没有取消，只是从情报界的成员降为观察员。
法国的军事情报机构长期以来四分五裂。海湾战争中，尽管法军情报机构不少，但它们缺乏协调与配合，不能形成合力，致使法军不得不依靠美军提供情报。法国政府对情报机构的状况进行调查，结论是: 情报机构反应拙劣，未能预料 “敌人”的目标和企图; 机构过于分散，无法在危机爆发时发挥作用，更谈不上进行富有成效的合作。这使得法国政府受到极大震撼。总理米歇尔·罗卡尔于 1991 年视察了对外安全总局总部，表示将按英美模式经营法国最庞大的情报机构。若克斯在国防学院的演讲中明确指出，情报机构应当被纳入决策程序，以增强法国对世界重大事件的掌控，提高法国在高危地区的反应能力。他提出，应当在总参谋部内成立军事情报局，和陆、海、空三军司令部平级。【7】
据此，1992 年 5 月，法国成立了军事情报局，以满足国防部长、战场指挥官和各军种对情报的需求。
第二次世界大战后，日本被美国占领，其情报工作多受美国影响。无论在政府情报机构还是在军事情报机构方面，均可看到美国的影子。日本自卫队情报机构自行其是，互不配合，这种局面严重影响了日本军事情报机构的效率，浪费了大量的情报资源。
1970 年，时任防卫厅长官的中曾根康弘提出，要建立一个类似于美国国防情报局那样的综合性情报机构，此举因遭到自卫队的强烈反对而未果。1988 年，防卫厅次官西广整辉和统合幕僚长 (参谋长联席会议主席) 石井政雄再次提出建立情报本部的设想。1995 年 1 月，防卫厅提出，冷战结束后，地区冲突频频发生，日本自卫队前往世界各国维和的机会多了，原先分散在防卫厅防卫局和统合幕僚会议下的情报机构以及各军种情报机构，只能履行原先对苏联、中国和朝鲜的监视任务，不能适应急剧变化的世界形势，因此，有必要整合军事情报机构，实行情报工作的一元化领导。1995年 11 月制定的日本防卫计划大纲明确指出，“日本的防卫体系必须能尽早察知形势的变化，连续地进行预警和监视，在此基础上迅速进行决策，要确保拥有各种情报搜集手段和一支高水平的情报分析专家队伍，这样才能对战略情报等进行高超搜集和分析”。【8】
1996 年 5 月，日本国会通过 《防卫厅设置法》修正案，授权成立情报本部。1997 年 1 月 20 日，日本在统合幕僚会议之下设立防卫情报本部，由防卫情报委员会主管。防卫情报委员会的成员包括防卫厅常务次长、防卫局局长、统合幕僚长 (参谋长联席会议主席) 和三军自卫队的长官，他们将确定日本的情报政策，对军事情报机构提供情报指导。
(三) 建立多种形式的协调机制，提升情报机构的效率
英国最早意识到国家安全情报工作的管理问题。1936 年 1 月，英国成立军种间情报委员会，以协调外交部和军事情报机构的工作。该委员会随后被联合情报委员会取代。1939 年欧洲形势的紧张凸显了情报协调的重要。三军情报部代表和外交部代表组成情况报告中心，由外交部领导，每天提交情报评估报告，就紧急情报进行分析与协调，对总体的国际形势做出评估。1939 年 7 月，情况报告中心与联合情报委员会合并。改组后的联合情报委员会继续发布此前由情况报告中心提供的每日情报报告和每周评论，并负责评估、协调来自海外的情报，“确保政府行为建立在经过协调的最恰当情报之上”。【9】
第二次世界大战大大促进了英国的情报协调工作。1941 年底，英国建立了以联合情报委员会为核心的情报分析与协调机制。战后，英国在完善情报协调方面继续前进，建立了以联合情报委员会为核心的中央情报机制。这一机制负责指导情报界的情报搜集、分析与评估活动，确定每年情报工作的优先次序，评估情报界成员机构的表现。这一机制由联合情报委员会主席 (兼情报评估首脑)、首相的国家安全事务助理，以及内阁办公室负责情报、安全和灵活反应首脑领导。1982 年马岛战争后，撒切尔首相决定改组联合情报委员会。联合情报委员会主席一职改由首相直接任命，其作用类似于美国中央情报主任，负责监管整个联合情报委员会的活动，确保联合情报委员会行使预警与监督职能，并在情报评估时发挥关键作用。
除了成立国家情报总监办公室、设立国防情报总监和国防情报局之外，美国还通过一系列的协调机制来打造一体化的军事与安全情报界。例如，国防情报总监由情报、监视与侦察整合委员会和军事情报委员会协助。情报、监视与侦察整合委员会是国防部情报问题高级审查小组，其主要职责是协助国防情报总监制定国防部情报、监视与侦察能力发展与使用政策，规划情报、监视与侦察能力的整体发展方向，促进情报、监视与侦察的转型，处理有关情报、监视与侦察整合问题的各种事宜，协调国防部各部门及作战司令部的情报、监视与侦察活动，以实现全军情报、监视与侦察行动的统一协调，进一步提高情报、监视与侦察行动的一体化和同步化，并最终实现持久监视、水平融合、能力聚集、分布式网络中心协作等情报、监视与侦察战略目标。军事情报委员会是情报界军方成员的一个高级主管委员会，是指导与支援国防部情报行动的关键部门，负责协调跨机构、跨军种、跨司令部军事行动的情报支援问题，成员包括情报界军事情报机构成员以及参谋长联席会议情报部的主官。在危机、应急行动或大规模作战期间，军事情报委员会还可以为作战司令部责任区内的军事行动提供情报支援，解决作战司令部指挥官提出的战区情报问题，协调、部署作战支援所需的人力、设备和系统。通过这些协调机制，一个一体化的美国国防情报业界已经呼之欲出。
法国军事情报局的成立在一定程度上改变了法国军队情报条块分割的局面，但同时也引起了军事情报局与对外安全总局在对外军事情报工作上的分工问题。因为，军事情报局负责搜集 “军事相关情报”这一职能，使军事情报局的行动领域不明确，造成了与对外安全总局的直接竞争关系。在国防部长的干预下，这两家国防部下属的情报机构于 1994 年签署了协议，规定由军事情报局负责战场情报工作，搜集和处理关于外军部署的战术情报，对外安全总局负责战略情报工作，即通过隐蔽或非法手段获取外国 “秘密”情报; 军事情报局通过驻外武官和着军装的情报人员以公开的方式搜集战役、战术级别的情报，对外安全总局则通过向国外派驻有掩护身份的特工来搜集情报。在情报获取层面，协议规定由对外安全总局负责电磁情报，军事情报局仅负责卫星图像的处理工作。【10】通过这种协调，军事情报局与对外安全总局达成了初步的分工。
(四) 建立国家安全情报管理机构，打造一体化的国家安全情报界
由于国家安全情报工作涉及不同军种、军地部门，这就对国家安全情报管理工作提出了很高的要求。由 “中央情报机构”协调、管理情报界的尝试，很快就暴露出明显的弱点，因此，主要大国开始探索建立专业国家安全情报管理机构，以加强情报界的协调与管理，打造一体化的国家安全情报界。
珍珠港事件前，美国军事情报体系的分散成为情报失误的重要原因。杜鲁门认为，珍珠港事件是由于美国情报工作缺乏协调引起的，因此，在确立美国情报机构的重组计划时，他把协调放到了最重要的位置。美国战后成立的第一个中央情报机构中央情报组就是一个情报协调机构，它的职能包括三个方面，即协调、汇编情报、开展情报活动。1947 年 《国家安全法》通过后，美国设立了以中央情报主任为首的情报协调体制。在这个体制中，由中央情报局局长兼任的中央情报主任担任了美国情报界的首长，就美国的情报工作进行有限协调。但是，受各种因素的影响，中央情报主任的权限非常有限。他不具备拨款权，不能就情报经费的支配发挥决定性的影响，也不具备人事权，不能干涉其他情报机构的人事，他甚至于不能评论其他情报机构的情报项目。因此，他对美国情报界的领导仅仅是名义上的，他的大量工作实际上局限于中央情报局。美国情报界的协调，仅仅体现在一年数次的情报工作会议、情报经费分配的不断讨价还价，以及《国家情报评估》的生产上。【11】
2004 年，美国进行了情报管理体制改革。原中央情报主任职位被撤销，取而代之的是国家情报总监 (Director Of National Intelligence，DNI)。国家情报总监是总统的首席情报顾问，是情报界的首长，情报机构的负责人的任命必须得到他的同意，在征得主管部长的同意后，他可以更改某个情报机构的情报项目。【12】
国家情报总监设立了一系列实体机构和任务主管，来协助他调控情报界的活动，如他通过国家反恐中心来协调全美国的反恐情报工作，通过国家反情报执行办公室协调全美的反情报工作，通过国家情报委员会来生产《国家情报评估》，通过国家信息共享环境 ( Information Sharing Environment)项目确保情报机构搜集到的信息能够得到共享。这些协调型机构的存在使国家情报总监有了一定的行动能力，他对情报界的管理能力大大提升。【13】
设立任务主管是国家情报总监管理情报界的有效形式，2006 年 5 月 1 日，国家情报总监办公室颁布了第一号情报界指令《关于情报界领导体制的政策指令》，规定设立情报门类的主管，领导和管理跨机构的情报门类，其中，由中央情报局局长担任国家人力情报主管、开源中心的执行主任，情报界测量与特征情报执行官负责管理整个情报界的测量和特征情报，国家地理空间情报局局长负责国家情报计划中地理空间情报力量的管理，国家安全局局长则代表国防部长负责美国信号情报活动的开展，国家反恐中心负责反恐事务的管理，此外，国家情报总监还任命了伊朗、朝鲜、古巴和委内瑞拉事务的任务主管，分别负责相关国家的情报问题，这种由情报门类 (情报搜集手段) 加任务的管理方式有效地加强了对情报界活动的控制。【14】
传统上，美国国防情报工作由负责指挥、控制、通讯和情报的助理国防部长负责，由于指挥、控制、通讯系统占据了助理部长大部分精力和时间，从而使各军种情报主管认为其情报需求未得到应有的重视。2003 年 3 月，美国国防部设立了负责情报事务的国防部副部长 (Under Secretary for Intelligence)，由其领导整个国防情报业界，代表国防部长行使对国防情报、反情报和安全部门的行政权、指导权和战略监督权。【15】该职位由 《2003 财年国防授权法》设立，由总统任命，参议院批准，其地位在国防部仅次于国防部常务副部长，高于国防情报局、国家地理空间情报局、国家安全局和国家侦察计划等国防情报机构的首脑。负责情报事务的国防部副部长下设 4 位副部长帮办，分别负责 “准备与预警”“情报与作战支援”“反情报与安全”和 “政策、来源与需求”等事务。【16】
负责情报事务的国防部副部长为国防部长提供情报、反情报和安全方面的建议; 监督国防部情报机构和战场情报活动; 物色国防情报局局长、国家地理空间情报局局长、国家侦察办公室主任和国家安全局局长人选，监督他们的工作表现; 监督国防部情报机构的培训、装备及人员情况; 对国防情报资源的部署提出建议，并在国会说明其预算情况; 向负责采办、技术和后勤的国防部副部长提供置办情报活动所需物资的建议; 监督情报活动，并与情报界其他成员进行协调; 检查监视和侦查活动; 促进情报系统之间的相互配合; 保护敏感信息。此外，他还是国防情报执行委员会这一高级集体顾问组织的执行秘书，协助国防部长审查与监督国防情报计划与活动，为联合军事情报计划提供财政与项目指导，就国防部在情报需求、政策、目标、资源、互通性、优先等级等方面所面临的挑战与问题进行讨论和协商，并在必要时提出解决方案。2007 年 5 月，时任国防部长罗伯特·盖茨和国家情报总监约翰·麦康奈尔达成协议，决定由负责情报事务的国防部副部长兼任国家情报总监办公室下属的国防情报总监，充当国家情报总监的主要军事情报顾问。2007 年美军 《联合情报》将其列入了国家情报管理体制。2010 年 8 月 18 日，美国国防部设立负责情报事务的国防部副部长首席助理，由其代理负责情报事务的国防部副部长行使一些权力; 在国防部副部长不在时，全权代理其行使权力。【17】
设立专门负责情报事务的国防部副部长 (国防情报总监)，这在美军历史上还是第一次，也是过去 50 年来美国国防部最主要的结构调整之一。在国防部长办公厅这个级别，过去从未有人有如此明确的授权，可以对国防部系统内的所有情报活动进行全面监督。它是美国情报界加速军事情报转型、加强国防情报机构建设、整合整个情报业界的重要举措。
在美国的军事情报协调体制中，1961 年成立的国防情报局发挥着重要作用，2007 年 《联合情报》将国防情报局局长列为国家情报领导体制成员。国防情报局局长就军事情报和与军事有关的情报向国防部长、国防部常务副部长、参谋长联席会议主席、各作战司令部司令官、负责情报的国防部副部长提出建议。他具有多重身份: 既是国防情报局局长，也是国防部在国家对外情报工作中的主要代表，还是国防部长、国防部常务副部长、参谋长联席会议主席、各作战司令部司令官、负责情报的国防部副部长的主要情报顾问，同时兼任国防联合情报作战中心主任。其负责指挥战略司令部下属的情报、监视与侦察联合职能司令部 (该机构与国防部联合情报作战中心属一个单位两块牌子) 司令以及国防人力情报主管，通过参谋长联席会议主席向国防部长报告并协调各作战司令部的情报支援需求，监督并协调全球情报、监视与侦察行动及国防部所有的人力情报资源与需求，为国防部在全球范围内的军事行动提供情报支援。在世界主要情报大国中，法国较早意识到情报协调问题，但情报协调工作一直进展不大。与美国的中央情报主任 (国家情报总监) 协调机制和英国的联合情报委员会协调机制相比，法国部际情报委员会协调机制的运转时断时续，不能发挥实际作用。
1959 年 1 月 7 日，法国通过 59 －147 号法令，成立部际情报委员会。委员会由总理主持，成员包括相关各部的部长、政府秘书长、非洲与马格里布事务秘书长和国外情报暨反间谍局局长，主要针对对外情报工作，国内情报工作没有纳入协调范畴。部际情报委员会每年只召开三次会议，协调的效果很不理想。在数十年的时间里，法国情报协调体制经历了数次更替，没有一个体制能坚持下来，而协调的效果时好时坏，完全取决于协调组织者个人的能力。直至萨科齐开始担任总统，法国未能在法律及实践层面上建立情报协调机制。
2008 年 7 月 23 日，法国成立国家情报委员会，由总统担任主席，成员有总理、内政部长、国防部长、外交部长、经济部长、预算部长 (根据议题需要，还可以包括其他部长)、国家情报协调官、各情报机构负责人和国家防务与安全秘书长。【18】国家情报委员会是国家防务与安全委员会的一个专门机构，由总统直接领导，负责制定情报战略方针，确定情报工作的优先方向，制定情报机构的人力与技术手段发展计划。【19】国家情报委员会的成立，取代了先前部际情报委员会及其他以总理府为核心的情报协调形式，开始建立以总统为核心的情报协调体制。
2008 年 8 月，法国总统府正式批准增设 “国家情报协调官”一职。国家情报协调官负责根据总统的指示，指导与协调内政部、国防部、经济部下属情报机构的行动，参与情报机构的预算制定与跟踪，在情报机构领导人任命、专项经费拨款与使用问题上提供建议。【20】根据 2008 年版的法国 《国家防务与安全白皮书》，国家情报协调官由总统府秘书长领导，管理一支精干的保障队伍。在国防与安全秘书长的支持下，情报协调官负责起草国家情报委员会的决议，并监督其执行。【21】在此框架下，国家情报协调官主持部级情报技术投入指导委员会会议，通过年度投入计划的形式，制定情报工作的目标与手段，并确保其实现。同时，作为情报机构向共和国总统提供情报的入口，国家情报协调官还主持情报机构首长参加的例行会议，确定情报优先搜集级别，明确情报需求。【22】2013 年版的法国 《国家防务与安全白皮书》指出，要赋予国家情报协调官预算裁决权。【23】通过国家情报协调官，法国情报界在国家层面成为一个有机整体，情报能力实现互助共享。
(五) 根据技术手段，建立专业情报搜集机构，以提升情报搜集的效率
随着现代科学技术的发展，情报技术越来越发达，新的情报搜集手段不断出现，专业的技术搜集机构随之建立，如信号情报机构、航空和航天侦察机构。在起步阶段，这些技术搜集机构大多为军事情报机构搜集手段的延伸，均作为军事情报机构的附属机构存在。如美国陆军情报部在第一次世界大战期间设立军情八科，从事密码破译工作; 英国海军的密码破译小组 40 号房间是英国海军情报部的下属机构，英国陆军的密码解析机构军情一处 B 科 (MI1b) 是英国陆军情报部的下属机构。
技术搜集需要耗费大量的物力和智力资源，因此随着情报搜集技术的发展，各国均对技术搜集机构进行了整合，从原先依托的军事情报机构独立，成为单独设置的技术搜集机构。例如，英国陆军和海军的信号情报搜集机构在第一次世界大战后合并成政府密码学校，成为秘密情报局的下属机构，第二次世界大战后独立为政府通信总部 (GCHQ)。法国的信号情报能力集中在对外安全总局，其他机构不再从事此类活动。值得指出的是，在主要大国中，只有俄罗斯的信号情报能力是分散在政府和军队情报机构的，美、英、法三国都是在军队情报系统进行的。
美国的科学技术十分发达，因此 “烟囱式”情报体制以美国最为典型。美国的信号情报力量在1949 年 5 月 20 日整合成武装部队安全局，并于 1952 年 10 月 24 日进一步整合成国家安全局。美国的图像情报机构原先分散于陆军测绘司令部、海军海洋局海图生产与发行部、空军航图与情报中心、军事空运司令部第 1382 大地测量中队、战略空军司令部第 15 侦察技术中队测绘队、美洲大地测量局及中美洲和南美洲的分支机构，以及陆军工程兵的工程测量学校等单位，这些机构于 1972 年合并成国防测绘局。1996 年 10 月 1 日，国防测绘局、中央图像办公室、防卫分发项目办公室、国家图像译释中心、空防侦察办公室等与图像有关的机构合并组成国家图像与测绘局，隶属于国防部，接受中央情报主任和国防部长的双重领导。2003 年 11 月 24 日，布什总统签署 2004 财年国防授权法案，国家图像与测绘局更名为国家地理空间情报局，成为美国四大国家情报机构之一。美国的测量与特征情报手段则集中于国防情报局。它们担负着为国防部以外机构搜集所需情报的重大责任，被称为“国家的”，而不是 “部门的”或 “战术的”。在这种 “烟囱式”情报体制下，各个情报门类都有独立的搜集、处理、分析和分发途径，情报搜集的效率大为提高。但不利之处在于，相互之间互不连通，各个部门之间的信息不能共享。
(六) 融合国家安全情报资源，进行全源情报分析
传统的国家安全事务局限于军事安全和政治安全，因此军事情报机构在国家安全决策中发挥着关键作用。近代的军事情报工作，集中在了解对手的纯军事情况，很少涉及战争潜力、国民士气、人口状况等非军事情况，由此得出的有关对手战争潜力方面的分析实际上脱离了实际情况。第一次世界大战已经证明，传统的军事情报分析不能适应大战略对情报的需求，第二次世界大战更是证明，情报机构各自为战，缺乏全源情报分析，是情报失误的根源。因此，超越军事分析，系统分析潜在对手的战争潜力，成为一种必然选择。
英国的全源分析始于 1936 年军种间情报委员会和联合情报委员会的成立。联合计划参谋部根据需求变化向联合情报委员会提出情报搜集要求，其秘书同时担任联合情报委员会的秘书。新成立的联合情报委员会每月举行一到两次会议，联合计划参谋部、各军种情报部、有时还有军情五局和外交部的成员可就外交、军事等领域的情报发表看法。1939 年复活节期间，英国情报机构接连发生判断失误。海军部将德国空军计划袭击英国本土舰队这一完全没有事实根据的情报误以为真，而外交部却摒弃了阿尔巴尼亚将遭入侵的准确警报。各军兵种的参谋长因而提出要求，所有需要迅速作出决定的情报，包括政治和军事情报，应由一个中枢机构进行核实和评估。外交部也将派代表参加这个中枢机构。外交部常务次官卡多根承认自己 “每天都被各种报告所淹没”，几乎不可能甄别优劣。即使他正确地挑选出准确的情报报告，“碰巧这些情报都是正确的，我们在拿到它们时也无法对其可靠性作出评估”。【24】由此，三军情报部代表和外交部代表组成情况报告中心，由外交部领导，每天提交情报评估报告，就紧急情报进行分析与协调，每周对总体的国际形势做出评估。参谋长委员会还提出，所有紧急的情报，无论是政治情报还是军事情报，都应首先汇集至情况报告中心处理。这种方式确保三军在紧急状况下可以加强情报合作并合理使用情报。1939 年 7 月，情况报告中心与联合情报委员会合并，英国的全源情报分析就此起步。
美国的全源情报分析则比英国困难得多。战略情报局局长威廉·多诺万指出，情报工作必须同整个战争联系起来，要 “动员国家的全部精神力量和物质力量”。【25】有关战略的情报，不仅要由军事情报人员去加以分析，还应该交给经济学家、心理学家和工程技术人员及财政专家去分析。【26】这些学有专长的学者可以通过各种分析方法，对书本、杂志、文件等公开资料进行研究，从中得到有价值的情报。因此，美国必须建立一个 “掌握敌国情报的中央机构，在国内外直接搜集并通过现有各政府部门搜集有关敌国之资源与意图的情报”。【27】这样的建议为总统所接受，情报协调局和战略情报局就此成立，但多诺万期望的全源分析并没有实现。军事情报机构和联邦调查局视新成立的情报协调局和战略情报局为对手，根本不可能向它们提供可供全源分析的情报资料，战略情报局的分析家看不到信号情报机构破译的密码电报，只能依据国会图书馆的公开资料进行分析，即便是后来成立的中央情报局也是如此。直到《国家情报评估》制度建立后，美国的全源情报分析才建立起来。
(七) 重新定义国内安全情报工作，实现对外情报工作与反情报工作的一体化
国内安全情报工作也称反情报工作，是国家安全情报工作的重要组成部分，但长期以来，主要大国对反情报工作存在严重的认识偏差。在西方情报界，反情报被定义为 “消极情报”，而对外情报则被称为 “积极情报”。在传统的军事情报工作中，对外情报是关注的重点，而反情报基本被忽略。无论是在观念认知、机构设置还是资源投入、人员配置方面，反情报的发展都相对滞后。1947 年美国 《国家安全法》将反情报定义为 “为防范由外国政府、外国机构、外国人员或国际恐怖主义组织或其代表开展的间谍活动、其他情报活动、破坏或暗杀行动，而搜集的信息，以及开展的行动”。【28】谢尔曼·肯特在写作 《战略情报: 为美国世界政策服务》时没有考虑过反情报问题，他为战略情报增加了 “积极的”这样一个限定词，认为反情报对维护国家安全福祉并非不可或缺，从而把 “消极的”反情报排除在战略情报范畴之外。【29】1981 年 12 月 4 日里根总统颁布的第 12333 号行政指令规定: 反情报是为了防范外国势力、组织、个人或恐怖组织及其代表进行的间谍活动、其他情报活动、破坏活动或者暗杀行动而搜集的情报和遂行的行动，但不包括人员、物理、文件或通信安全项目。【30】这些定义都鲜明地反映了反情报的消极特征。
在世界大国中，俄罗斯对反情报的认识十分独到。在苏联的情报体系中，国家安全系统发挥着十分重要的作用。它不仅从事对外情报活动，也从事国内安全活动。后者的重要性远远高于前者。苏联叛逃者维克多·苏沃洛夫 (Viktor Suvorov) 曾经指出，对苏联而言，来自国内的敌人与来自外部的敌人一样可怕。克格勃是防止苏维埃政权因内部动乱而崩溃，而格鲁乌则是防止苏维埃政权因外部打击而崩溃，双方的职能是一致的，所以，克格勃更多地把力量放到了国内安全方面。【31】
“9·11”事件后，美国的反情报工作进行了整体转型。美国意识到反情报工作对于维护国家安全不可或缺，反情报不仅可以使美国的情报机构免受敌对情报机构的渗透，还可以使情报机构对敌方情报机构的情报行为具有敏锐的洞察力，从而削弱外国的情报能力。【32】2005 年，布什总统对反情报工作重新定位，把 “识别、评估、消除、利用外国情报威胁”作为国家安全的首要规定，并整合反情报工作，将其纳入国家安全计划，将反情报搜集及行动作为促进国家安全目标的工具。【33】2008年的 《国家反情报战略》明确指出: 通过反情报工作，可以了解外国政府与敌对组织的安全目标、战略能力、战略局限和战略计划，并及时向决策者发出预警。这样的情报对决策者、任务规划者以及行动人员至关重要。【34】这就说明反情报不仅是防御型的 “消极情报”，同样可以向决策者提供进攻型的 “积极情报”。2009 年美国的 《国家情报战略》首次将 “反情报”纳入国家六大使命任务之一。【35】反情报的转型，将对外情报工作和国内安全情报工作熔为一炉，共同维护国家安全。
可见，真正的反情报工作，是最有力的安全保卫工作。它是国家情报体系的有机组成部分，是极具进攻性的情报手段，是威力极大的情报手段，而绝非消极，在国家安全事务中无足轻重。【36】融合对外情报工作与反情报工作，打造一体化的国家安全情报工作机制，是主要大国情报体制改革的方向。（第二部分完，第三部分待续）
参考文献
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【2】参见托马斯·特罗伊: 《历史的回顾———美国中央情报局的由来和发展》，狄奋、李航译，北京: 群众出版社，1987 年，第260—263 页。
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【4】参见高金虎: 《试论国家情报体制的管理———基于美国情报界的考察》，《情报杂志》2014 年第 2 期，第 3 页。
【5】参见高金虎: 《论国家安全情报工作———兼论国家安全情报学的研究对象》，《情报杂志》2019 年第 1 期，第 4 页; 臧纯钢: 《美国杜鲁门政府国家情报体系研究》，博士学位论文，中共中央党校，2016 年。
【6】参见高金虎: 《中西情报史》，第 9 页。
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【9】F. H.Hinsley et al. ，British Intelligence in the Second World War，London: HerMajesty"s Stationery Office，1979，pp.41 －42.
【10】参见高金虎: 《中西情报史》，第 531 页。
【11】参见高金虎: 《试论国家情报体制的管理———基于美国情报界的考察》，《情报杂志》2014 年第 2 期，第 3 页。
【12】参见高金虎: 《试论国家情报体制的管理———基于美国情报界的考察》，《情报杂志》2014 年第 2 期，第 4 页。
【13】参见高金虎: 《试论国家情报体制的管理———基于美国情报界的考察》，《情报杂志》2014 年第 2 期，第 4 页。
【14】参见高金虎: 《试论国家情报体制的管理———基于美国情报界的考察》，《情报杂志》2014 年第 2 期，第 4 页。
【15】参见宁洪波: 《21 世纪以来美国国防情报业界改革研究》，《江南社会学院学报》2012 年第 4 期，第 15 页。
【16】J. T. Ｒichelson，The U.S. Intelligence Community，Boulder，Co. : Westview Press，2016，p. 578.
【17】参见宁洪波: 《21 世纪以来美国国防情报业界改革研究》，《江南社会学院学报》2012 年第 4 期，第 15 页。
【18】LivreBlanc，Défenseet Sécurité Nationale，Paris: La Documentation franaise，2008，pp. 137 －140.
【19】参见邬进平: 《萨科齐时期法国情报体制改革评介》，《法语学习》2017 年第 2期，第 7—14 页。
【20】参见邬进平: 《萨科齐时期法国情报体制改革评介》，《法语学习》2017 年第 2 期，第 7—14 页。
【21】LivreBlanc，Défenseet Sécurité Nationale，p. 140.
【22】LivreBlanc，Défenseet Sécurité Nationale，p. 140.
【23】LivreBlanc，Défenseet Sécurité Nationale，p. 71.
【24】C.Andrew，TheDefence of the Ｒealm:The Authorized History of MI5，London: Penguin，2010，pp. 208 －209.
【25】陈建平: 《美国战略情报局的历史考察》，《福建教育学院学报》2011 年第 3 期，第 32—34 页; 高金虎: 《美国战略情报之父威廉·多诺万》，《文史天地》2014 年第 2 期，第 83—87 页。
【26】参见高金虎: 《美国战略情报之父威廉·多诺万》，《文史天地》2014 年第 2 期，第 83—87 页。
【27】托马斯·特罗伊: 《历史的回顾———美国中央情报局的由来和发展》，第 68 页。
【28】参见高金虎: 《冷战后美国反情报工作的转型》，《保密工作》2016 年第 4 期，第 47—49 页。
【29】谢尔曼·肯特: 《战略情报: 为美国世界政策服务》，刘微、肖皓元译，北京: 金城出版社，2012 年，第 3 页。
【30】Http: //www. archives. gov/federal － register/codification/executive －order/12333. html，January 21，2019.
【31】V.Suvorov，SovietMilitary Intelligence，London: Grafton Books，1986，pp. 66 －67.
【32】参见高金虎: 《论国家安全情报工作———兼论国家安全情报学的研究对象》，《情报杂志》2019 年第 1 期，第 1—7 页。
【33】Officeof the National Counterinteligence Executive，The National Counterintelligence Strategy of the United State，March 2005. https:/ /fas. org/irp/news/2005/03/ncix030505. pdf，January 21，2019.
【34】Officeof the National Counterinteligence Executive，The National Counterintelligence Strategy of the United State，2008，https: //fas. org/irp/ops/ci/cistrategy2008. pdf，January 21，2019.
【35】OfficeOf The Director Of National Intelligence，National Intelligence Strategy，August 2009，https: / /fas.org/irp/offdocs/nis2009. pdf，January 21，2019.
【36】参见高金虎: 《论国家安全情报工作———兼论国家安全情报学的研究对象》，《情报杂志》2019 年第 1 期，第 1—7 页。
【作者简介】 高金虎 (1966— )，男，国防科技大学国际关系学院教授、国际关系学院情报研究中心主任，博士生导师。
【文章来源】高金虎：《试论国家安全情报体制的改革路径》，《公安学研究》2019 年第26 期，第1-4页。
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