摘要：本文从政府管理的视角, 考察新中国70年信息技术驱动下政府管理创新发展的历史, 展示信息技术在国家治理体系中的功能及作用, 勾勒信息技术驱动下政府管理创新的当代走向, 为理解新中国70年信息技术驱动下政府管理创新提供一个全新的视角。通过研究, 认为新中国70年信息技术驱动下的政府管理创新存在着媒体化、数据化、智慧化三个发展阶段, 并呈现出从“媒体化政府”“数字化政府”向“智慧化政府”发展的状态。伴随着智慧社会的来临, 政府的行政生态日益复杂, 新的社会问题层出不穷, 我国政府管理逐渐朝着智慧化的方向发展, 智慧政府将成为未来我国政府管理创新的核心目标。
“信息技术”作为传递和加工信息所使用的一切技术的总称，是对数据信息进行收集、分析、处理、应用的手段和方法体系。它既包括报纸、广播、电话等传统的信息媒介，也包括互联网、移动互联网、物联网等新的信息工具，还包括大数据、人工智能等新兴的技术形态。当前，人类社会已然从以语言、印刷术、广播等为代表的四次信息技术革命，迈入到以互联网、大数据、人工智能等新兴技术为代表的第五次信息技术革命。新中国成立之初，我国社会正处于以报纸、广播等为代表的第四次信息技术革命末期，因而本文所谈的信息技术驱动下的政府管理创新便从以报纸与广播为代表的第四次信息技术革命开始。时下，信息技术逐渐成为当代社会发展中的一个基本要素，不仅加剧了信息技术创新与人类社会转型的互动程度，而且也确立了将信息技术变革作为政府管理创新的内生变量的重要作用，信息技术变革与政府管理创新的互动连接日趋紧密。在此背景下，如何将以大数据、人工智能为代表的新兴信息技术融入政府治理过程中，更好地提升政府治理能力，推动共建共治共享的社会治理新格局，成为学术界讨论的热点话题。近年来，学术界主要是围绕信息技术驱动下政府管理创新的结果进行分析，鲜有人从历史性的角度分析信息技术驱动下政府管理创新的发展逻辑及阶段性差异，更缺乏基于技术变革的视角探讨政府管理创新转型升级的相关研究。因而，本文通过梳理新中国70年信息技术驱动下的政府管理创新，探析信息技术变革与政府管理创新的内在逻辑，并在此基础上探讨信息技术驱动下我国政府管理创新的未来走向，以期为新时代政府管理创新提供借鉴。
一、新中国成立初期信息技术驱动下政府管理创新的历史回顾
早在革命战争年代，中国共产党便十分关注信息技术在革命活动中的重要作用，不断地将信息技术应用到革命过程中，通过报纸和广播两种渠道获取相关的信息以及对外宣传党中央的方针政策。
首先，中国共产党十分重视报纸在革命活动中的重要性。毛泽东曾在《对晋绥日报编辑人员的谈话》 (下称谈话) 中指出:“有关政策的问题……都应当在报上发表……报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线……最迅速最广泛地同群众见面。”在谈话中，毛泽东还将办好报纸看作是“党的工作中的一项不可小看的、有重大原则意义的问题”。新中国成立之后，中央政府将报纸看作是其了解信息和宣传政策的重要方式，并将报纸看作是践行群众路线的重要路径。1951年，政务院在《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中指出:“对报纸刊物所载人民群众的批评或意见，各有关机关或工作人员须认真研究处理，并应在该报刊上作公开的答复或检讨”。这时中央政府便形成了以报刊为平台的信息搜集和发布的社会管理格局。一方面，中央政府通过报刊搜集和了解人民群众的诉求，并为人民群众提供监督和参与政府管理的平台，以更好推动地方政府对中央政府政策的执行;另一方面，中央政府通过报刊宣传其政策方针，以更好地联系群众，让群众理解中央政府的行为取向，助力政府政策的制定。如1952年7月的《人民日报》中刊载了长清县 (现济南长清区) 人民政府秘书室常立民向《人民日报》的来信，他在信中指出，山东省长清县人民政府收到的人民来信为政府各项政策的实施提供了不少的建议。但是，在由县政府转交给县人民检察署处理的十九件信件中，检查署仅对其中的两件做了简单的调查处理和答复，其余的信件全被搁置起来，而县政府对其不管不问，导致人民群众不满，认为县政府不给群众解决问题，没有发挥人民来信的作用。同年8月，县检察署副检察长刘德荣便向《人民日报》来信，对常立民所提的意见进行回复，刘在信中称常所提的意见是正确的，县检察署已经做出检查。县检察署对处理人民群众来信的态度是不老实的，如果是上级 (或报社) 转来的人民来信，我们就比较重视，因为怕上级检查、批评甚至处分。
其次，随着无线广播技术的发展，中国共产党提出了发展广播的战略。1941年，中央宣传部在《关于党的宣传鼓动工作提纲》中强调了发展广播事业的重要性，认为“应当在党的统一宣传政策之下，改进现有通讯社及广播事业的工作。”1949年北京 (时称“北平”) 解放以后，新华广播电台迁入北京，之后口语广播部便脱离新华社而成为中央人民广播电台，这时的中央人民广播电台成为了党领导下的一个独立的新闻宣传机关。中央人民广播电台的成立，使中央政府借助广播媒介强化了与地方政府之间的联系，同时也拉近了政府与人民群众之间的距离，其功能开始由抗战时期的抗战动员和政策宣传转变为提高人民群众政治思想觉悟，丰富人民群众文化生活和动员人民群众进行生产建设的重要工具。1955年，国务院决定在合作社建立一万个收音站，进一步推动了广播进乡村的战略。次年，中央制定了《全国农业发展纲要》，指出应普及农村的广播网络。在党中央、国务院的关怀和广大群众的努力下，截至1959年全国县 (市、旗) 一级的广播站有1700多个，人民公社的广播站7200多个，各个工矿、企业、机关、部队以及工地等也多数建立了广播站。另外，由于电视技术的发展，从1958年5月起，我国又开始了电视广播，至1959年有三个城市定期播放电视节目。在这段时间，每个家庭都有收音机，每个乡村都有“大喇叭”，工作场所都有扬声器，这些广播或者大喇叭成了一种“权力”的符号。基层政府在开展任何一项工作时，都会给广播站提出具体的要求，有时直接通过广播站指导具体的工作。如古丈县的引水上山工程，县委就运用广播大会，向干部和群众宣讲引水上山的意义和措施，在全县掀起了一次规模壮观的兴修水利运动。
可见，新中国成立之后，中央政府通过信息技术 (报纸、广播) 践行党的群众路线，并将信息技术 (报纸、广播) 看作是中央与地方、政府与人民之间沟通联系的桥梁，构建了以信息技术 (报纸、广播) 为媒介的社会管理结构。一方面，通过信息技术 (报纸、广播) 动员人民群众对地方政府进行监督，并通过人民群众的来信进行民意搜集;另一方面，中央政府通过信息技术 (报纸、广播) 更多地在话筒前或报刊上与群众交流，使中央政府的政策和意图一竿子插到底，群众当天听了讲话，当晚就行动起来，提高了中央政府的政策执行效率。而信息技术 (报纸、广播) 自身所具备的“场景性”优势，即中央政府通过“大喇叭”式的“田间谈话”的形式向人民群众传达政府的政策，使得信息技术 (报纸、广播) 成为新中国成立初期国家运动式治理的重要技术工具。而广播与报纸两种信息技术相比而言，广播技术使政府与人民群众以“谈话”的方式进行管理，仿佛政府工作人员就在群众身边与人民群众谈笑风生，是一种“由内向外”的沟通形式;而报纸更多的是一种政府外部对政府的监督，是一种“由外向内”的管理结构。新中国成立初期，中央政府巧妙地将信息技术 (报纸、广播) 运用到政府管理中，在拉近与人民群众关系的同时，也通过信息技术的特性创新政府管理方式，使政府管理呈现出一种“媒体化”的景观，使政府以报纸、“喇叭”等形态驻扎在人民群众身边，从与报纸的互动中和广播的单向度“谈话”中让人民群众感受到政府承诺的落实。
二、改革开放以来信息技术驱动下政府管理创新的转型发展
随着以互联网为代表的信息技术的诞生，我国从以报纸、广播技术为主的传统信息技术时期步入到以互联网为主要手段的新信息技术时代。改革开放以来，我国政府正式开启了数字政府的建设历程。数字政府不仅包括信息技术在政务领域的应用，也包括政府“治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新”协同推进的全方位变革，是政府结构的一个新的组成部分和一种新的管理模式。
(一) 信息技术驱动下政府管理的信息化阶段
20世纪六七十年代，我国政府开启了政府信息化战略，即通过政府信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化等，在政府内部实现数据信息的电子化管理。我国政府信息化建设主要分为“政府计算机化”与“政府软件化”两个阶段。首先，“政府计算机化”阶段。20世纪70年代，计算机技术的快速发展，特别是微型计算机的普遍运用，为人们利用计算机技术提升办公效率奠定了基础。随即，我国政府开启了以办公自动化 (Office Automation, OA) 为主要内容的“政府计算机化”建设，即通过利用计算机技术对政府部门的文件资料进行制作、传送和存储。1986年，国务院电子振兴领导小组将办公自动化作为“七五”期间重点开发项目，并成立了办公自动化专业组。同年，国务院办公厅为进一步推动计算机在各个行业中的广泛应用，转发了电子振兴领导小组《关于搞好我国计算机推广应用工作汇报提纲的通知》。随后，各级政府部门便在部门内部进行“政府计算机化”建设，开始运用计算机技术处理相关行政事务，如档案文件的电子化管理、数据信息的电子化存储等。随着“政府计算机化”进程的加快，计算机如同一个有机生物体，将各级政府及其职能部门通过计算机网络串联起来，形成一个庞大的“计算机控制下的政府”。其次，“政府软件化”阶段。在“政府计算机化”建设的同时，我国政府也在逐步推进政府的软件化建设。1988年，国务院办公厅印发了《关于信息技术发展政策要点的通知》，提出要强化相应的信息系统工程开发能力。为了更好地推动政府信息化的纵深发展，中国政府相继启动了“三金工程”，即金桥工程、金关工程、金卡工程等。这些政务软件的出现对中国政府信息化建设和数字政府的发展起到直接的推动作用。可见，在第五次信息技术革命初期，我国政府适时地将信息技术 (计算机技术) 运用到政府管理中，推动了政府由媒介化向信息化的转型升级。然而，在这一阶段，无论是“政府计算机化”还是“政府软件化”，二者都是将以往的手工行政进行电子化处理，并没有涉及到政府内部办公之外的事务，仅以计算机技术的应用创新政府信息管理为目标，本质上所进行的是依托于计算机硬件系统和软件技术所进行的政府办公自动化的电子政务建设，且并没有对官僚制下的政府运行机制和管理理念产生影响。
(二) 信息技术驱动下政府管理的网络化阶段
随着社会信息化进程的不断加深，尤其是以互联网为代表的信息技术不断发展，在政府信息化建设的基础上，我国数字政府建设步入了网络政府建设阶段，即运用互联网技术，打破行政机关的组织界限，构建的一个电子化的虚拟机关，使得公众可以从不同的渠道获取政府有关的信息和服务，政府也可以为民众和社会正当的需求做出更有效的回应。1999年，我国政府发起了“政府上网工程”，正式开启了我国数字政府的网络化建设，并将该年定为“政府上网元年”。2002年，我国政府颁布了《关于我国电子政务建设的指导意见》，指出应建设和整合统一的电子政务网络，并在内部业务网络化的基础上，充分发挥部门和地方政府的积极性，推动各级政府开展对企业和公众的服务。虽然这一阶段政府政策文件中还用电子政务一词，但是其内涵已经在信息技术发展之下发生新的变化，开始从强调政府内部信息化转向强调通过信息技术实现政府与非政府主体在虚拟空间中的交流，并通过信息技术为社会公众提供相应的信息服务。因而，数字政府的网络化建设包含数字政府的内部网络建设和依托信息技术的信息服务建设两个阶段。
首先，是数字政府的内部网络建设阶段。2006年，中央政府门户网站正式开通，标志着我国政府内部网络架构基本完成，形成了中央政府门户网站、国务院职能部门网站、地方各级政府及其职能部门网站体系。同年，国务院办公厅发布了《关于加强政府网站建设和管理工作的意见》，对政府网站的功能和定位进行了界定，认为政府网站是各级政府部门在互联网上发布政务信息、提供在线服务、与公众交流的重要平台。政府门户网站的建立代表着我国数字政府建设正式从以信息化为主的电子政务进入到以互动化为主的网络政府阶段。其次，是数字政府的公共服务建设阶段。在数字政府的网络化阶段，其所运行的重要载体是互联网技术，因而，其信息服务能力与互联网技术的功能和发展密不可分。在互联网技术的初级阶段 (Web1.0) ，互联网技术仅具备单向的信息发布功能，仅满足了人民群众的知情权。而随着互联网技术由Web1.0发展至Web2.0，互联网技术开始呈现出双向沟通的功能，人民群众也可以向政府进行咨询，实现了人民群众在虚拟社会中的参政议政，社会公众不再被动地通过互联网接受政府的信息，而开始通过互联网平台进行“网络问政”。如2007年，广东省政府在网络平台上展开了以新一轮思想大解放推动新一轮大发展的讨论，网民在“捎给汪 (洋) 书记的话”的互动板块中发表了大量政见。2008年，胡锦涛通过人民网与网友进行了在线交流，并将互联网看作是“做事情、做决策，了解民情、汇聚民智的一个重要渠道”。可见，在互联网技术的驱动下，我国政府开始由“政府信息化”转向“政府网络化”，数字政府开始逐步从内部建设转向外部建设，从强调政府内部管理转向政府外部服务。从数字政府网络化阶段可以发现，面对着非政府主体对政府信息的需求日益增强，政府凭借着日益增多的信息服务手段针对公众的问题进行答疑，而社会公众也开始通过网络问政的方式参与政府管理，形成了“以参与和信息服务为中心的数字政府”。
(三) 信息技术驱动下政府管理的社会化阶段
2015年，我国政府提出“互联网+”战略，各个地方政府纷纷利用互联网创新政府管理机制，提出“移动政府” (Mobile Government, MG) 的建设议程。移动政府又被称为移动网络政府，是网络政府结合移动互联网技术的产物，主要是指政府利用手机、蓝牙等无线通信和移动技术，为公众提供服务和对社会进行管理。近年来，杭州、重庆等地纷纷将移动互联网技术应用到城市管理中，创造了“交通随手拍”“市民城管通”等政务APP。这些政务APP的产生，使社会公众通过手机便可以对身边的公共事务进行管理，之前由交警、城管等政府工作人员承担的社会管理职责开始向社会公众转移，呈现出政府权力社会化的景观。所谓的社会化主要是政府开始利用移动智能设备和移动互联网技术将社会公众吸纳入政府管理体系，开始将使用移动智能设备的用户看作是政府的工作人员，社会公众实现身份转变，由“被管理者”转变为“管理者”。而社会公众作为管理者的场域则是政府依托于移动互联网技术所构建的“管理情境”。这种“管理情境”是政府依托于移动互联网技术所进行的管理者准入规则和参与管理领域的技术性制度。正是这种“管理情境”的生成，实现了“政府-平台-公众”的社会管理机制设置，使社会公众可以参与到政府通过移动互联网技术所构建的“管理情境”中，实现政府与社会主体的共享共治。这时政府通过运用移动互联网技术改变了以往政府一元管理的运行机制，通过将政府工作人员泛化，实现了政府与非政府主体的多元共治。在移动互联网时代，社会治理的边界逐渐模糊，社会公众已不再是运用移动互联网技术对政府进行监督，而是开始对社会其他主体进行管理，真正实现了社会公众参与政府管理的理念。如果说数字政府信息化侧重于政府单方面发布信息，数字政府网络化侧重于网络问政实现政民双向沟通，那么数字政府移动化则是通过移动互联网技术使社会公众参与社会管理，成为社会管理主体。因而，我们发现，移动政府拓展了数字政府的外延，不仅拓展了政府与非政府主体之间沟通的渠道，更为重要的是通过移动互联网赋权于社会，通过技术安排和制度安排将非政府主体吸纳到行政体系内，转变为政府的工作人员，履行着政府对社会的管理职责，并对政府行为进行监督。因而，移动政府也可以被看作是一种“以监督管理为中心的数字政府”。
(四) 信息技术驱动下政府管理的云端化阶段
随着互联网技术和移动互联网技术的发展，人们在网络虚拟空间中进行着大量的社会行为，而这些行为都以数据化的形态留存在网络空间中，每个主体都在网络空间中被信息技术所刻画形成了数字化自我。同时，物联网技术的发展，将除了人类之外的物体也披上数字化外衣，使人们可以通过网络空间中的数据信息捕捉其现实状态，将人类社会推入到一个充满了数据信息的大数据时代。在大数据时代，互联网、移动互联网等技术与人类社会不断融合，人们频繁地使用互联网和移动互联网，在网络空间中留下大量的数据信息，个人在网络空间中以自身留下的数据集合而成的数字化个体存在，通过数据信息可以将人们在网络空间中进行刻画，进而把握人们的需求。在大数据时代，数据信息逐步成为政府管理所依靠的重要资本，如何将数据信息所蕴含的管理价值挖掘出来，将其转化为政府管理的重要依据，成为政府关注的重点。2015年，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，明确指出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策，推动政府管理理念和社会治理模式的进步。我国政府开始将大数据技术应用于政府管理中，通过构建“云政府” (Cloud Government, CG) 实现政府的大数据管理。一方面，云政府是指大数据技术、云计算等嵌入政府部门后所衍生出的政府新形态。从内部来看，云政府是政府各部门之间通过大数据技术衔接而成为“政府数据资源池”，各个政府部门通过大数据技术进行无缝隙衔接，实现数据共建共享的政府结构。从外部看，云政府是一种与公众、企业等非政府主体共治的政府管理模式。云政府不仅整合政府内部的数据资源，而且通过大数据技术对政府外部的数据资源进行搜集，而非政府主体也可以对政府内部的数据资源 (不涉及国家安全) 进行使用。另一方面，“云政府”的管理技术是用算法来解析存储在云端的数据信息，使政府可以从中学习数据信息背后的知识，而后对现实世界中的事件作出决策和预测。因而，“云政府”进行的大数据治理本质上是“算法治理”。所谓算法就是为解决某一问题所制定方案的准确而完整的描述，是一系列解决问题的指令，算法代表的是用系统的方法描述解决问题的策略机制。算法作为大数据时代政府管理的重要技术工具，直接决定着政府通过数据思考什么和不思考什么，进而影响政府的行为决策。可见，云政府是数字政府在大数据技术驱动下的产物，其不仅将数据信息作为政府管理的资源，而且将算法管理作为政府管理的重要工具，形成了“以算法管理为中心的数字政府”。
三、新时代信息技术驱动下政府管理创新的未来走向
经过70年的发展，我国数字政府建设已经取得显著成效，并日益成为我国政府管理的重要导向。习近平总书记在党的十九大报告中论述创新型国家时提出要加快“智慧社会”建设。智慧社会的来临，我国政府管理将面临着更加复杂的社会问题，政府不仅需要管理现实物理社会，还需要管理线上虚拟社会，而随着人工智能技术的发展，智能体日益成为人类社会的主体，同时还要对智能体所构成的“类人类社会”进行管理。面对新的三维社会景观，政府更需要对智能技术进行吸纳，创新政府管理方式，使我国数字政府建设开始朝着智慧政府 (Smart Government, SG) 的方向发展，即依托于智能技术，建立对相关数据进行搜集、传输、挖掘到政策输出的机制，建立对社会进行全时管理和无缝隙服务的管理模式。智慧政府并不是与网络政府、移动政府、云政府毫无关系，而是在三者的基础上所形成的新形态，一个智慧政府网络。
(一) “手工行政”VS“技术治理”:由粗放式管理向精细化管理转变
政府管理是一个复杂的工程，在传统的政府管理过程中，更多的是管理人员根据自身的感知所进行的手工行政，极易因工作人员的个人意志而随意改变政府的既定流程。伴随着数字政府建设的日益深化，数字政府已然成为政府管理的技术骨架，政府管理逐渐由“手工行政”走向“技术治理”，即通过信息技术进行精细化管理。首先，是政府管理流程的精细化。智慧政府通过智能技术，不断地改进和优化以往的政府流程。智慧政府将政府的业务流程划分为若干步骤和环节，并将各个步骤按先后顺序进行技术衔接。社会公众便可以清楚地知道整个办事过程。智慧政府减弱了传统政府管理中“手工行政”在政府业务流程中的重要性，而以科学管理的技术手段将传统的政府业务流程科学化和固定化，社会公众只需要按照业务流程系统的具体指示按步骤操作即可。而政府工作人员只需要在系统后台办理业务申请，这就规范了政府工作人员的办事流程，也减轻了业务申请人员的成本。同时，智慧政府也将政府部门间的责任进行了明确划分，社会公众可以根据系统的提示，知晓其在哪一个环节受阻，哪一个环节出现什么问题，哪一个环节出现了推脱等，办事人员便可以根据系统的显示对行政部门投诉，以此将政府责任精细化。其次，是政府管理流程的标准化。所谓的标准化是指为在一定范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同和重复使用的规则。智慧政府通过标准化以保证不同的政府部门在执行同样的事务时获得同样的结果。传统的政府行为主要依靠人们手工进行，政府向社会传递信息和获取信息都以纸质的形式进行，这种情况获取的信息参差不齐，利用效率不高。而在智慧政府中，数据信息的来源日益多样化，特别是新技术在政府部门中的应用，使得政府不得不对差异化的信息进行标准化处理进而为政府内部和社会公众提供标准化的数据信息以保证政府管理的正常运行。同时，智慧政府通过技术平台进行政府管理和提供公共服务，而技术平台之上所形成的智慧政府本身就是技术标准化的产物，同时，将同一系统应用到不同政府部门中，通过标准化和统一化的系统嵌入到政府的不同部门有助于不同部门间的协调和管理。
(二) “信息”VS“知识”:由信息存储向知识管理转变
从本质上讲，信息是物质的属性，是物质存在方式的反映。而知识是人们对这种属性反映的认识，是一种智力成果。我国数字政府建设在电子政务阶段主要是对政府中的文本数据进行数字化存储，网络政府阶段开始通过互联网技术与社会公众进行数据信息的沟通和交流，移动政府阶段在加强公共服务便捷性的同时拓展了政府信息获取渠道，将社会公众吸纳为政府信息的提供者和管理者。可见，在云政府出现之前，我国数字政府建设基本上是通过信息的搜集和处理对社会进行管理，将信息看作是认识媒介，通过搜集到的信息了解所要管理的客体，注重政府的信息管理，主要是将重心放在根据规范和指令对信息进行组织、控制与利用等过程，而没有重视到这些数据信息背后的知识价值，较少地从数据信息中发现知识、交流知识、应用知识等知识管理。而进入大数据时代之后特别是智慧社会的来临，人类社会被披上技术化的外衣，在虚拟空间中被数字化刻画，而这种过程本质上是包含人在内的各个主体属性以信息的方式在虚拟空间中的集聚。在智慧社会，政府所面对的管理对象除了传统的主体之外，还包含各种智能体 (无人驾驶汽车) ，在面对这种新的管理主体时，政府所具备的传统知识已略显薄弱。若想解决智能体所引发的社会问题，仍需追溯到智能体的产生上，智能体作为一种类人化的实体，其形成需要专业的技术工具，而要对其进行治理就需要政府具备智能体专业的知识，这就需要对这些数字化个体所蕴含的数据信息进行认识，提炼出与政府管理相关的治理知识，填补政府管理的知识空白。因而，我国数字政府建设发展至智慧政府，开始意识到数据信息背后所蕴含的知识属性，开始挖掘数据背后的知识，以更好地为政府决策服务。智慧政府建设推动着数字政府从依靠经验管理向依靠数据管理转变，开始重视知识管理在政府管理中的作用，规避以往的经验判断，从以信息存储为主的经验管理向以知识管理为主的智慧管理转型。
(三) “独治”VS“共治”:由分散独治向共享共治转变
自数字政府建设至今，不断地将新的信息技术嵌入政府管理过程中，本质上是通过信息技术优化政府的管理流程，整合政府的部门资源以更好地完善政府管理流程，提升政府管理效率。但是，随着数字政府建设进程的加快，政府在推进数字政府建设的过程中，过于强调信息技术在政府部门中的应用，刻意追求政府的数字化建设进程，而忽视了对数字政府建设平台的整合，导致政府部门数字化程度越深，数字政府建设日益碎片化。数字政府与现实政府存在明显的差异，数字政府作为现实政府的数字化呈现，是政府部门的技术体现，虽然中央政府和地方政府自身建设有统一的数字政府平台 (政府网站) ，但是，各个部门内部则在统一的平台之外建设有各自的“数字化政府部门” (政府职能部门根据部门职能所开发的政务软件) ，而这些数字化政府部门是独立于数字政府平台的，在整个虚拟空间中以“独立王国”的形式存在，其同级的政府部门并没有权限和能力对这个“独立王国”进行管理，而上级政府或者该部门的直接领导者也不能直接地对“独立王国”进行管理，这个“独立王国”中的“国家资源”仅仅是其衍生部门的资源库。这就导致数字政府建设过程中，在政府部门内部存在若干碎片化的“独立王国”，各个“独立王国”并没有有效地衔接在一起，仅是其母体 (政府部门) 进行单独治理。另外，这些“独立王国”都是依托于某一政府部门而存在，政府部门之间因各自职能属性的差异，导致各个“独立王国”中所积聚的资源也呈现出专业化和差异化的特点。但是，由于政府职能部门中的一些政府部门职能的相近性，导致各个部门的“独立王国”在资源内容方面存在交叉性，而这种交叉性本可以通过共享而实现共有，但是由于政府部门利益博弈导致“独立王国”中的资源并没有实现价值最大化，并最终导致政府资源的浪费和行政成本的提升。智慧政府作为数字政府建设的新阶段，不是将电子政府、移动政府等进行简单相加，而是通过整体性的设计，将电子政府、移动政府等各项功能整合为智慧政府功能的组成部分，通过智能技术的感知性、智能化的方式，在整合各个“独立王国”一体化运作的基础上，形成一体化的智慧政府体系，使之成为一个数字政府的“集群王国”，而在这一过程中就需要各个政府内部主体的相互协作，实现智慧政府的有效运行。
(四) “分管”VS“协作”:由政社分管向政社协作转变
在计算机技术嵌入政府管理初期，政府所进行的仅是内部的信息化管理，而随着互联网技术的发展，政府开始构建网络平台与社会主体进行互动，并依托于网络平台进行网络化管理。虽然网络平台的建设推动了政府从封闭状态走向开放状态，但是，本质上社会公众还是依托于网络平台与政府进行简单的信息交流，并没有以社会管理者的角色参与到社会管理中。随着移动手机的出现，特别是政府依托于移动互联网所构建的移动网络平台，社会公众实现了由被管理者向管理者的转型，政府通过移动网络平台向社会公众赋予社会管理权力，社会公众则凭借着手里的“令牌” (移动政务APP) 对社会进行实时管理，真正地参与到社会治理体系中，而这也推动着政府与社会主体之间的合作共治，实现了从社会管理到社会治理的转型。随着智慧社会的来临，作为一个技术化的社会，智慧社会是一种多维度的社会空间，是在智能技术驱动下所形成的新的社会形态。在智慧社会中，政府所面临的外部环境更加复杂，特别是智能体在社会中的运用，使得政府所面临的不再仅仅限于人与人之间的社会网络，而且将具备人属性的智能体与人的一切关系囊括在内，并在此基础上形成“人-人”“虚拟人-虚拟人”“人-智能体”三重交互的社会关系网络系统。其中后两者构成的准社会关系和类社会关系在智能社会中成为正常社会关系的一种补充，三者一同构成了智慧社会中的社会关系网络。在智慧社会中，社会的技术化程度日益加深，诸如网络论坛、移动APP、电子商务等新兴的产物都与智能技术相关，而要对这些领域进行管理则必须与这些领域中的“技术专家”进行合作，如政府与电子商务平台的合作对电子商务领域进行管理。在智慧社会，政府管理的边界逐渐虚拟化，并且为非政府主体自主管理提供了充足的空间，这为“技术专家”对新兴领域的管理提供了契机，这也为智能技术的发展提供了动力。同时，随着智慧社会技术性的增强，政府对技术专家的依赖日益增强，开始不断地将“技术专家”引入到政府管理中，这有助于增强政府的智慧社会管理能力，鼓励政府通过与“技术专家”的合作实现政府管理工具的创新，进而推动政府治理能力的现代化建设。
四、中国政府管理创新智慧化面临的挑战与应对策略
从“媒体化政府”“数字化政府”到“智慧化政府”，显示出新中国成立70年来我国政府为了适应社会转型发展所进行的政府管理创新。通过梳理我国政府在信息技术驱动下政府进行的创新发展过程，我们可以发现，智慧政府作为回应智慧社会发展中心问题的一种发展方向，其对于新时期政府治理现代化转型有着重要的意义。因而，应吸纳新技术，转变观念，创新机制，以推动开放型政府的良好发展。
(一) 继续转变观念，构建开放型的管理理念
智慧社会的来临，以政府为中心的管理理念已不再适应智慧社会发展的需求。在智慧社会中，在众多的“技术场域”中存在着不同的管理规则，而这些管理规则更多的是技术专家所设置的技术规则，因而政府在进行智慧社会管理时，需要对这些技术规则进行学习，并在此基础上对“技术场域”进行管理。另外，在智慧社会中的“技术场域”中，政府成为了该场域的被管理者，政府应处理好自身由管理者向被管理者的角色转变，既要接受技术场域中的管理者所进行的管理，也要与该场域的管理者进行协商以更好地维护“技术场域”的良好发展。因而，政府应该构建开放的管理理念，充分认识到非政府主体在智慧社会管理中的关键作用，不仅需要非政府主体积极地与政府进行有效的沟通，与政府协商“技术场域”的管理规则，也需要政府以开放的理念吸纳非政府主体参与到智慧社会管理过程中，构建合作管理模式。同时，在政府内部也应该培育开放的行政文化，随着数字政府建设由信息存储向知识管理的转变，数据信息背后所蕴含的管理知识成为政府智慧社会管理的重要资源，政府需要在内部实现数据资源的共享，以推动政府管理知识的生成，进而解决智慧社会中所出现的新问题。可以说，智慧社会的来临，推动着我国数字政府建设朝着对外开放和对内共享的方向发展。
(二) 坚持创新机制，构建双边型的治理结构
智慧政府是政府为了适应智慧社会来临再造的一种新的数字政府形态，其对我国政府而言不仅是数字政府建设的高级阶段，也是一种新的治理结构。智能技术的发展和普遍运用，对人类社会空间进行了再造，将人类社会的空间拓展到虚拟网络空间，进一步增强了人类社会的开放性和互动性，在此基础之上，人类社会的组织结构也发生了变化，人类社会的组织形势已经不再是依靠地域限制的组织形态，而转变为依靠虚拟网络空间中的虚拟社群为核心的打破空间限制的网络化组织，这种组织形态打破了传统组织的封闭性，以更加开放的姿态吸纳更多的不同地域的参与主体，这些参与主体开始通过智能技术在虚拟网络空间中集聚，以虚拟社群的形式在虚拟网络空间中进行互动，并指导现实物理空间的具体实践行为。正是在这样的变化下，我国政府的治理结构也产生了显著地变化。一方面，政府开始在虚拟网络空间中构建虚拟政府，使其成为虚拟网络空间中众多行动者的一份子，通过智能技术平台为社会公众提供公共服务，通过网络问政的形式重视将“网络民意”吸纳到政府政策制定的过程中，并重视与虚拟人的合作，将虚拟人看作虚拟政府的组成部分，并通过虚拟人组织的“监督团队”对现实社会中的政府及其行政人员的行政行为进行监督。在这个维度上看，虚拟政府已经不再是简单的现实政府向虚拟网络空间中的转移，而是包含虚拟人在内的虚拟政府团体，这个团体已经超越了现实政府的边界，将虚拟人作为虚拟政府的组成部分。另一方面，智慧社会的来临，预示着智能体将会成为政府管理的对象，而这些主体与传统的政府相比较而言，两者之间既具有能动性、参与性、自主性等相似性又呈现出技术化、程序化、规则化等差异化。智能体在人类社会中的应用将会产生众多的新的政府管理问题，改变着政府以往的惯例规则，强化着政府管理的技术化导向。政府若想更好地对智能体社会进行管理，就需要通过技术媒介把握智能体的运行规则和行为导向。这就要求政府与智能体的创造者之间实现共治，并通过数字政府建设实现现实政府与智能体的衔接。可以说，在信息技术的驱动下，政府的层级状组织结构开始转向网络化的组织结构，而通过虚拟政府与现实政府的结合，又拓展了政府边界，增强了政府治理能力。
(三) 不断吸纳技术，构建多样化的治理工具
政府治理工具，又称公共行动的工具，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动才得以组织，公共问题才得以解决。智慧社会是数字化、网络化、智能化深度融合的社会，更是众多新技术普遍运用的社会，在本质上新技术是智慧社会的基石。可见，智慧社会一方面是在信息技术基础上由人、机器、技术等相互连接而成的一种新的交互空间，是社会主体交互关系虚拟化的结果。另一方面，智慧社会是社会公众在现实物理空间中与智能技术所赋予感知的智能体之间合作交流的一种“人机”交互的社会互动，是信息技术赋能于机器后机器类人化行为与社会公众互动所形成的一种交往空间。由此可见，智慧社会从其构成要素上看，无论是人、机器，还是网络软件和硬件等都是真实的，而非虚构的。因而，智慧社会具有现实性，与现实社会脱离不开，它来源于现实社会并依赖于现实社会而存在，智慧社会的治理需要政府借助计算机、互联网、人工智能等信息技术不断创新政府治理工具，以更好地适应智慧社会的需求。
参考文献：略
作者：西南政法大学政治与公共管理学院 王山
来源：《西南民族大学学报 (人文社科版) 》2019年第08期
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