我国政府信息系统的纵横关系与基本构架
-兼论我国县级政府信息系统建设的问题与出路-
一、现状与问题
随着世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，全球治理体系深刻变革，谁在信息化上占据制高点，谁就能够掌握先机、赢得优势、赢得安全、赢得未来。我国各级政府的信息系统建设正是在这样的背景下全面推进，在我国各级政府的各类政务工作发挥着不可或缺的基础作用。
我国政府信息系统或电子政务系统体系主要为两大部分，一部分是由中央、省地市政府业务主管部门所建的垂直信息系统，另一部分是县镇级政府所建的少数信息系统，前者是我国政府信息系统的主体，后者是补充。我国“十二金”工程是面向各级政府办公业务建立的十二个全国性重点垂直信息应用系统。按“2523”分为四个层次，第一个“2”指提供宏观决策支持的金宏工程、金土工程；“5”指涉及金融系统的金财、金税、金卡、金审和金关工程；第二个“2”指关系到国家稳定和社会稳定的金盾工程、金保工程；“3”指具有专业性质但对国家民生具有重要意义的金农、金水、金质工程。“十二金”工程以及类似的大型全国性重点垂直信息应用系统构成我国政府信息系统的主体。在此之外，大部分县镇级政府还建有的少数信息系统。有的部门内部网上的信息系统多达7000多个，有的县级政府使用的垂直系统和本地建设的信息系统也多达900多个。由于上级政府行政权力和经费投入的强势，形成我国政府信息系统体系中“纵强横弱”局面。
全国性的垂直系统具有统一规范，信息快捷，建设成本低等特点，在我国各级政府电子政务工作中发挥了重要作用。这些垂直系统，往往是由上级主管业务部门主持建设，在本业务部门内运行，也往往对各级政府的其它业务部门封闭，形成大大小小的信息孤岛。
县镇级政府业务部门面临的问题有两大类，第一类就是垂直系统太多且封闭，也部分脱离实际，第二类是上级部门指令性建设任务太多且独立要求，使得县级政府具体落实任务方面顾此失彼、无可是从。可举例说明此类现象，有的县级政府被上级政府分别明文要求建设的信息系统有：多规合一信息系统、数字城管信息系统、精准扶贫信息系统、食品药品监管信息系统、学校安全信息系统、应急指挥信息系统、便民服务中心系统等等。独立建设这些系统，也往往总经费投入大，同时又形成大大小小的信息孤岛。
概括上述现象，可以总结出目前我国政府信息系统体系中存在如下突出问题：1“纵强横弱”，信息孤岛严重，各级政府很难形成大数据分析。2 县级政府信息系统建设任务繁重，上级指令性建设任务缺乏以横向统筹为特征的顶层设计。3 各级各类政府信息系统封闭，数据难共享，底产出重复性建设现象严重。4 信息资源开发利用不够，信息基础设施普及程度不高，区域和城乡差距比较明显，网络安全面临严峻挑战，网络空间法治建设亟待加强，信息化在促进经济社会发展、服务国家整体战略布局中的潜能还没有充分释放。
二、措施与理由
2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》（以下简称《纲要》），这是一个规范和指导未来10年国家信息化发展的纲领性文件，是国家战略体系的重要组成部分，是信息化领域规划、政策制定的重要依据。《纲要》指出：“ 持续深化电子政务应用，着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。”《纲要》也为我国政府信息系统体系的完善优化指明了正确的方针。
按照《纲要》指出的指导思想、战略目标和基本方针，针对我国政府信息系统体系建设的具体问题，建议采取如下措施：
1 国家投资建设的信息系统及数据库所有权为国家、数据库应列为国有资产，以保证各级政府能够充分共享。
在以知识经济为特征的信息社会中，数据及其信息是知识经济的物质形式，也是主要的经济资源。就象农业、工业经济中的自然资源十分重要一样，数据及其信息资源在知识经济中也极为重要。事实上，我国经过近三十年的努力，已经积累了大量的信息系统以及数字化数据和相应的资料，由国家、部门和地方政府投资，建立了数以千个大、中型专业数据库。但是，目前大量的数据实际上是由各个单位或部门掌握着。由于部门、单位之间局部利益分割等原因，这些数据库或者鲜为人知，结果利用率很底；或者被化大公为小公了，其它单位要用要出高价，导致利用率也很低。浪费自然资源是相对容易发现的。但是，数据及其信息资源的浪费往往不易发现。数字化的数据及其信息的特点是：非消耗性和可共享性。因此，数据及其信息如不被使用或仅被较少地使用，这样表面上是浪费数据及其信息资源，实质上等于浪费经济资源。
中央及各级地方政府应当立法以保证大、中型专业数据库作为国有资产，能够充分共享。
2 强化横向信息系统建设，把我国政府信息系统“纵强横弱”改变为“横向集成、纵向贯通”。
我国政府信息系统纵横两条线是各做各的，哪个强势哪个就抓得好些，但都缺乏统筹纵横关系的思路和技术方案。 我国政府信息系统“纵强横弱”问题其实就是我国政府信息化建设的纵横关系问题，也是政府行政权利的纵横关系问题，这是基本矛盾与症结点问题。但我国行政体系是纵横两条线，横向信息化建设与纵向的关系一直是各自管各自的，哪块强势哪块就抓得好些，但都缺乏统筹纵横关系的思路和技术方案。
"数字福建”于2000年开始实施，福建省发改委专门成立一个数字福建处，负责全省信息化建设的统筹问题。"数字福建”就是以统筹规划、信息资源共建共享为特征，有頂层设计，有系统工程，立足资源集约、数据共享，连续十多年咬住青山不放松，碩果累累，把政府信息系统“纵强横弱”逐步改变为“横向集成、纵向贯通”。
3 统筹规划，优化我国政府信息系统体系
我国政府信息系统体系应当统筹规划，合理划分纵向垂直信息系统、横向信息系统主体功能，推行数据全面共享的基本模式。
全国性的纵向垂直信息系统应当以统计数据集中收集、分析为主的分析性信息系统，终端用户到县级政府业务部门。针对同一全国性的纵向垂直信息系统业务内容，县级政府应当构建以数据采集、更新为主的工作性流程性的信息系统，终端用户到乡村和个体。分析性信息系统与工作性信息系统可以实时同步，确保上级机构对下级信息情况的及时掌握。
4 县级政府信息系统建设的“五统一”原则
无论是针对上级哪类指令性信息系统建设任务，县级政府都实行信息系统建设的“五统一”原则，即“统一领导管理、统一标准规范、统一数据库、统一软硬件环境、统一应用技术体系”，以此确保县级政府信息系统建设的能够更加经济、更加集约、更加智能、更加实用、更能共享，以此保稳定、保民生、保发展。
【注：本文写于2016年，2018年2月作个别文字修改】
附：讨论题目
1 我国政府信息系统建设的主要问题是什么？
2 如何实现我国各级政府的信息共享？
3 如何解决我国政府信息系统建设的纵横矛盾？
4 县级政府信息系统如何兼顾纵向贯通、横向集中？
5 如何优化我国政府信息系统体系？
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