美国国家民主基金会的全球“民主”输出案例

曹以稚 知远战略与防务研究所

【知远导读】美国中央情报局在20世纪60年代期间在全球各地的秘密活动受到各方谴责，不利于其再继续进行对外国的持续性“民主”输出，在此背景下披着非政府组织外衣的国家民主基金会因此成立并得以将各种活动公开化、合法化。在1983年成立的国家民主基金会是一个由美国两党共管、民间和非营利以及自认为可以推动全球民主进程的机构。该基金会成立后，与其旗下的四个核心的受让机构通过不断出资资助全球各国非政府组织的方式输出“美式民主”，以执行者的身份帮助及指导目标国的非政府组织通过游行示威、施加压力或革命的方式来扶植认可势力进行颠覆和取代目标国的当政政权的活动，从而完成美国认为的民主改革目标。本文将就此问题对以国家民主基金会为主题的非政府组织进行民主输出的行为进行案例讨论。

本文节选自《知远防务评论》2019/No.9即将刊出的《美国国家民主基金会的全球“民主”输出案例及对香港的渗透干涉》一文，文章全文约20000字，希望阅读完整版本的读者请关注刊物官网更新。

在第二次世界大战之后，美国在认为其民主盟友面临威胁的背景下，国内不断有出资公开促进外国国家民主价值观的提案出现。1967年4月，国会议员Dante Fascell（D，FL）提出一项法案，建议成立一个国际事务所进行由该法案内容授权的对外国促进输出美国民主价值观的计划。该项法案虽未经通过，但是引起了之后美国政府内部和国会内部就如何开发美国和苏联之间意识形态竞争新方法的广泛讨论。吉米·卡特总统在任期间，美国参与及促进人权的兴趣日益浓厚，人权外交逐渐成为美国外交政策中的组成部分。1970年代后期美国逐渐开始致力于监督已存的赫尔辛基协议来处理国际上的人权问题。1978年，国会议员Dante Fascell（D，FL）和Donald Fraser（D，MN）提出议案建议设立一个“QUANGO”（quasi-autonomous non-governmental organization，准自治非政府组织）来促进人权的发展，同时该法案包含了设立一个人权和自由研究所，为在国外“促进人权”的非政府组织提供技术和财政援助的内容。1980年，经由华盛顿政治顾问George Agree提议成立的一个基金会由美国前共和党全国委员会主席、美国贸易代表威廉·布洛克（William Brock）和时任民主党全国委员会主席查尔斯·玛特纳（Charles Manatt）在美国华盛顿特区设立办事处，并命名其为美国政治基金会（American Political Foundation）。该基金会旨在促进美国两大政党和世界各地其他政党间的沟通和理解，并为国外政党、议会和学术访问学者来美提供简报、会谈及其他帮助。1982年，时任美国总统罗纳德·里根在威斯敏斯特宫发表了重要外交政策演讲。里根在演讲中提出了一个促进民主基础建设的倡议，这一计划旨在全球推广民主，其中包括了以“发展自由的新闻制度，工会、政党、大学，允许人民选择自己的方式，发展自己的文化，通过和平方式调和自己的分歧”为目标的倡议愿景。美国政府计划通过美国国际开发署（USAID）与美国政治基金会共同进行民主推广的研究，这一计划后来被称作“民主计划”，该计划建议成立一个两党、私营的非营利性组织，这一公司即后来人所熟知的国家民主基金会。

美国国家民主基金会（National Endowment for Democracy，简称NED）成立于1983年，是一个由美国两党合作创建的私人非营利性基金会，致力于发展和加强世界各地的民主机构。国家民主基金会由两党成员组成的董事会管理，享有国会在政治领域的支持。国家民主基金会是非政府组织，但其主要资金来源自国务院从美国国会获得的年度拨款，国家民主基金会的受拨款金额取决于白宫和国会的持续支持，但基金会的董事会控制着拨款的使用方式。

美国国家民主基金会的全球“民主”输出案例

案例研究一：美国国家民主基金会及其下属核心机构在蒙古国政党更迭及选举中发挥的作用

20世纪90年代，美国假手美国国家基金会下属的国际共和党研究所在1990年之后蒙古国发生民主革命、改变政体实行多党制及促进民主的进程中发挥了极大的作用。1989年，蒙古民主联盟（MDU）宣告成立，标志着蒙古国内出现了第一支挑战该国蒙古人民革命党（MPRP）一党制的政治力量。得益于美国非政府组织的积极运作，1990年1月12日，首都乌兰巴托爆发示威，演变成1990年蒙古民主革命，最终以非流血方式使蒙古修改宪法及民主化。1990年3月，巴特蒙赫政府垮台、蒙古人民共和国政治局的辞职为接下来的7月该国首次民主选举奠定了基础。蒙古国结束一党制、放弃社会主义实行多党制是一场由美国领导的旨在让自由市场联盟在冷战后掌权的成功运动。

美国干预蒙古国内政的背景

在蒙古国1990年进行首次民主选举之后，蒙古人民革命党依靠其长达数十年的经营建设在蒙古国政治领域处于优势地位。尽管早先的政体更迭改变了蒙古人民革命党一党制的独特地位，但在1990年首次选举中该党派依旧得到了总数430席位中的357个席位。并在1992年选举中得到了总数76席位中的70个席位。尽管在选举上施行了多党制，但在国家治理方面，依旧由蒙古人民革命党治理的蒙古国在美国眼中并不是传统意义上的自由市场经营者。

在1997-2000年担任美国驻蒙古国大使的阿方斯·拉波尔塔（Alphonse F. La Porta）在出席国会听证会时发言表示：“我们在蒙古拥有地缘政治利益，蒙古在俄罗斯与中国之间占据了非常重要的战略位置。作为区域缓冲区，苏联解体，中国成为世界上最强大的共产主义国家，现在变得更加重要。鉴于其对中国的历史反感，将蒙古视为盟友是有道理的。此外还有蒙古国庞大的矿藏资源，其拥有超过一千个矿藏和一些世界上最大的黄金和铜矿储量。蒙古国的开放在外国国家对其自然资源的投资与开发上存在着益处。”

美国国际共和研究所（The International Republican Institute，IRI）与蒙古国选举

美国国际共和研究所成立于1984年，该研究所自我定位为国际上首屈一指的国际民主发展组织，工作重心是促进民主、法治和自由市场经济的发展。国际共和研究所声称自身无党派立场，但该研究所的大部分资金都来自于美国国际开发署（USAID）和美国国家民主基金会（NED）的拨款，并且国际共和研究所是国家民主基金会的四个核心受助者之一，每年获得约70%的常规资金。另外，国际共和研究所的董事会成员、主席等均是美国政界的代表人物，如在1992年-2001年间担任过该研究所主席及副主席的Lorne Craner在老布什和小布什政府中均有任职；国际共和研究所下的古巴过渡委员会主席在由布什家族的Jeb Bush担任；而该研究所的董事会成员中包括了现任国家情报总监丹·科茨（Dan Coats）、曾在福特政府与老布什政府担任国家安全顾问的布兰特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）。而已逝的美国议员约翰·麦凯恩则于1993年起就开始担任国际共和研究所的主席这一职务长达25年。

国际共和研究所再次涉及蒙古国民主进程始于时任老布什政府国务卿的詹姆斯·贝克（James Baker）自1991年访问蒙古回国之后。詹姆斯·贝克将蒙古转变为西方式的政治和经济制度视为一个意识形态问题，认为“将夹在前苏联与中国间的一个前共产主义国家成功变为基于民主价值观和自由市场经济秩序的民主国家，可以令周围国家纷纷效仿。”在此之后1992年蒙古国大选中，民主党派与蒙古人民革命党在最后赢得席位上的霄壤之别(5比70)，使国际共和研究所重新正视了对蒙古国内八个民主党派的组织和传播培训。到1993年，八个民主党派合并为两个（分别为蒙古民族民主党和蒙古社会民主党）在议会内拥有席位的大党并成立了各自政党内的核心小组。随之而来的1996年大选，国际共和研究所说服两个大党最终合并成立了民主联盟。根据国际共和研究所的建议，民主联盟在竞选期间派遣候选人学习美国选举的样子，奔赴全国各地宣扬自己的竞选目标，描绘民主联盟当政后的执政蓝图。民主联盟候选人与各选区的选民签订合同，合同内容主要包括：新闻自由、司法独立以及蒙古国人民非常关切的经济增长问题。在这一方面，民主联盟的候选人将关注点放在自由市场改革，承诺到2000年将65％的国有资产私有化，减少政府支出，减少通货膨胀，加入世界贸易组织，并实行20-30％的减税措施等。这份民主联盟的执政蓝图文件共计全国发放35万份，一举成为蒙古国历史上影响范围最广的文件。得益于国际共和研究所在选举前期的各项准备，在1996年的蒙古大选中，民主联盟以50比25的席位分配首次击败了蒙古人民革命党取得选举顺利。在1996年这次大选中，国际共和研究所直接参与到选举监督中。国际共和研究所与蒙古大选委员会合作指定了选举监督员的规则和条例，起草了经委员会通过的民意调查指南，并对选举监督员进行了岗前培训。国际共和研究所还利用私人募集的资金购买了数千个选举日当天所需的密封投票箱。蒙古国民主人士承认并且赞同国际共和研究所对他们提供的帮助。蒙古民族民主党时任主席Ganbold表示“国际共和研究所对我们的持续帮助使我们能够在1996年的选举中获得对议会的控制权。”而时任民主联盟的Tsakhiagiin Elbegdorj则更是表示“1996年选举的胜利同样也是国际共和研究所的胜利，他们对联盟的持续支持使这场民主革命成为可能。”对于1996年大选胜利，国际共和研究所也在前期投入了大量资金。在该基金会的1992-1996年度报告中，国家民主基金会在蒙古国的项目上向国际共和研究所提供了共480520美元的资金用来帮助民主人士制定战略使其成为立法机关内部更有效的力量，及帮助他们巩固平台，为议会选举制定全面可行的沟通策略。而仅在1996年当年，国家民主基金会就为当年的选举向国际共和研究所提供了158327美元的援助，接近92-96年来全部拨款资金的一半。

国际共和研究所及国家民主基金会事后肯定了自身在“推动”蒙古国民主进程所作的努力，国际共和研究所时任主席约翰·麦凯恩就在1997年在国会的发言中说：“国际共和研究所在这场胜利中发挥了重要作用，向政党们展示了如何动员他们的支持者并努力争取胜利。”国际共和研究所在2015年庆祝蒙古建立民主制度25周年的聚会上表示研究所自身非常自豪能够帮助蒙古人民实现更加民主、开放和透明的国家目标。

案例研究二：美国国家民主基金会在尼加拉瓜社会动荡中的作用

尼加拉瓜国内正处于动荡边缘，其国内有大量民众走上街头抗议现任总统奥尔特加及副总统。起初一系列示威活动仅限于抗议尼政府在处理IndioMaiz生态保护区内大规模森林火灾时行动的不及时。但之后事态随着奥尔特加政府颁布一系列旨在挽救该国濒临破产的社会保障体系的紧缩措施的动作而升级。大量年轻人走上街头抗议政府十多年的独裁统治及不作为。这场骚乱的起因虽是起源于政府的管理不善以及腐败，但美国在背后的支持及培育在骚乱中也起到了一定的作用。美国国家民主基金会自2014年起资助了54个与尼加拉瓜相关的项目。如下图表格所示，涉及尼加拉瓜的资金分配主要包含6大领域，每一领域下又划分有不同方向的项目。

表1 2014-2017年美国国家民主基金会对尼加拉瓜资金拨款统计

受到资助的机构主要有尼加拉瓜伊比利亚美洲文化基金会（FundacionIberoamericana de las Culturas，FIBER），民主协会（Asociación Hagamos Democracia）, 以及国际民营企业中心（Center for International Private Enterprise）。而除此之外，其余资金均流向了在尼加拉瓜境内工作的匿名组织。在2017年，国家民主基金会在对其一项对未提及机构名称的总额为8.6万美元的拨款进行目的描述时这样写道：“该款项用于培养新一代民主领袖，促进尼加拉瓜青年的民主价值观和参与。学校和大学的论坛将教育学生民主价值观和人权的观念。青年领袖网络将促进青年在维护民主方面发挥更积极的作用。此外，杂志和社交媒体将促进关于青年问题和民主活动的讨论。”同年，国家民主基金会的另外一项名为“加强公民社会保卫民主战略能力”的资助项目同样没有提到被赞助机构的名字，但根据对该项资金的描述，拨款将被用于“加强尼加拉瓜民主活动人士制定共同民间社会战略以捍卫民主的能力。定期出版物将涵盖尼加拉瓜的民主状况和人权状况。一组民间社会组织和社会运动将召集一系列论坛，讨论其内容并确定宣传机会”。国家民主基金会不公布或者说隐匿名称的做法是担心受资助机构会招致尼加拉瓜政府的报复，所以不得不在该基金会的公开文件中抹去相应机构的名称。

2018年3月4日，美国时任驻尼加拉瓜大使劳拉·多杜（Laura Dogu）在一场私人聚会上表示尼加拉瓜国目前政治与社会环境不稳定，公民出于对选举公平的怀疑进行投票选举的比例下降，人民对于政府机构的信任度也不复从前。作为民主协会现任主席的Luciano Garcia在会后表示赞同美国驻尼加拉瓜大使的发言并认为政府应该放开对企业主参与决策的限制。Luciano Garcia主持的民主协会的主要工作就是对尼加拉瓜国民议会进行监督、协调公民记者网络和加强民间社会组织的建设。对于这些活动，民主协会自2014年以来从国家民主基金会收到了约525222美元的拨款用于上述活动项目的经费。而另一家接受国家民主基金会资金的机构尼加拉瓜战略研究和公共政策研究所（IEEPP）自2014年以来从基金会获得了约260000美元用于支持该研究所在培训社会活动人士鼓励辩论以及生成信息的工作。研究所主任菲利克斯·马里亚迪亚（Felix Maradiaga）于2019年6月率领反对现任总统奥尔特加的代表团前往华盛顿出席美国国家组织大会，在会上发言并谴责了尼加拉瓜奥尔特加政府，并于随后出席了美国众议院外交事务委员会举行的有关尼加拉瓜危机的听证会。而在菲利克斯·马里亚迪亚在美联络各方之时，尼加拉瓜国内警察指控他参与恐怖主义融资，并对该国骚乱中的几起命案负责。而菲利克斯·马里亚迪亚本人领导的战略研究与公共政策研究所也早在2018年末的时候就被尼议会以70票赞成，16票反对的通过率通过取消了其法律地位及非政府组织法人资格，并指控该研究所并未遵循其非政府组织的职能，发动政变未遂。尼加拉瓜国会议员威尔弗雷多·纳瓦罗（Wilfredo Navarro）表示“以战略研究与公共政策研究所为代表的几家尼非政府组织从他国获取资金，从事着破坏政府稳定、计划发动政变的工作。”菲利克斯·马里亚迪亚在美国做出回应，认为对其个人及组织的指控及做法是尼国政府的政治迫害，但同时也表示暂无回到尼加拉瓜的计划。

需要指出的是，以国家民主基金会为代表的非政府组织在外国扮演的并非是情报刺探及颠覆政权的直接行为体。恰恰相反的是，国家民主基金会会利用当地政府自身的弱点（如尼加拉瓜是长年累积的人民对政府独裁的不满及腐败横行等缺陷）进行活动。在类似尼加拉瓜这样的政治空间缩小、反对声音被湮没、政治制衡几乎不存在的国家，国家民主基金会就会从民主和人权等方面出发出资资助培养有助于民间社会挑战权威政府的一系列手段、战略和各项技能。

美国不遗余力地向全球进行类似“民主”输出，可以说在一些国家确实取得了阶段性的成功。无论是在蒙古国干预竞选还是在尼加拉瓜社会动乱中，均能发现以国家民主基金会为首的美国非政府组织的身影。这些组织通过其身份的特殊性，长时间且隐蔽地向各目标国非政府组织提供财力支持、人力支持来达到自己的目的。更发人深省的是，非政府组织通过长年累月进行的“民主”输出对于目标地社会年青一代意识思想会造成潜移默化的改变。

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