2019年6月，德国国际与安全事务研究所（SWP）发表评论文章《5G and the US–China Tech Rivalry – a Test for Europe’s Future in the Digital Age》（5G与中美技术竞争——数字时代欧洲的未来考验）。文章详细分析了5G技术对地缘政治的影响，以及在中美博弈中欧洲的定位与选择，并分别从地缘政治与网络安全两个方面阐述了欧洲国家不同的战略选择。
文章仅供参考，观点不代表本机构立场。
5G与中美技术竞争——数字时代欧洲的未来考验
作者：Tim Nicholas Rühlig，瑞典国际事务研究所（The Swedish Institute of International Affairs）欧亚计划研究员；John Seaman，法国国际关系研究院（Ifri）亚洲研究中心研究员；Daniel Jacob，德国国际政治和安全事务研究所（SWP）全球问题助理。
编译：学术plus评论员 徐金金
发布日期：2019年6月29日
来源：https://www.swp-berlin.org
5G早已沦为“战场”
在去年下半年以前，大多数欧洲人只知道华为是在整个欧洲最成功的智能手机制造商之一。而最近几个月，华为已深陷于中美大国的博弈之中，其即将推出的5G基础架构已成为控制未来产业的更广泛斗争的关键战场。与此同时，欧洲也陷入困境，迫切需要一项能够应对当前的5G竞争以及未来的技术竞争的大战略。
中国即将改变游戏规则
由于数据传输速度的加快与网络延迟的减少，5G将给日常生活的方方面面带来革命性变化：从无人驾驶、医疗保健、“物联网”到工业生产过程的数字化和智慧城市。华为目前在5G基础架构领域处于领先地位。因此，中国在现代历史上第一次在一项可能改变游戏规则的技术方面处于世界领先地位。这种前景已经引发美国的猛烈反击，并造成整个欧洲和西方世界的紧张局势。
美国的“恐慌”
几个月来，美国一直在向其欧洲盟国施压，要求各国彻底禁用华为产品。美国国务卿蓬佩奥甚至警告盟国如与华为打交道将无法参加与美国的情报合作。2019年5月15日，特朗普政府宣布，华为将被列入美国商务部的“实体名单”，美国将对华为实施制裁，并封闭所有使用美国技术的渠道（从芯片到关键软件）。作为回应，中国推出了“不可靠实体清单”。
欧洲的“紧张”
在中美之间，欧洲的脆弱性显而易见：一方面，欧洲国家依赖中国的信息通信技术，尤其是硬件；另一方面，欧洲依赖美国的软件，而且美国仍是欧洲的主要安全保证者。为避免在未来的技术领导权之争中成为配角，欧洲要制定一项共同的政治战略，以应对新技术带来的地缘政治冲突。
1. 第一个战场
5G：新兴的地缘政治技术竞赛的第一个“战场”
5G成为“国家安全事务”三个原因不能忽视
移动通讯一直是全球企业竞争的主题。对中美两国而言，5G竞争不仅是商业竞争，也涉及地缘政治竞争。而美国政府将5G视为国家安全事务，原因主要出于三个方面：安全、经济与体制对抗。
在安全方面，美国担心使用华为产品会助长间谍活动。美国司法部对华为提起的诉讼表明，美国官员认为华为的成功部分归功于间谍行为和盗窃知识产权。美国情报机构警告说，中国可能会利用华为破坏西方的通信网络。
从经济上讲，美国的核心关切是保护美国工业免受“不正当竞争”的影响，并避免对中国经济和技术过度依赖。美国认为，华为能在中国取得如此成功无疑有政府背景。华为是一家对中国具有战略意义的企业，华为在中国国内得到了包括金融、政治和外交支持在内的优惠待遇。这种优惠待遇有可能威胁到市场中的其他供应商。最关键的是，对于5G的推出至关重要的无线接入网络技术，目前全球仅由三个供应商提供，分别是华为、爱立信和诺基亚。
最后，美国将5G基础设施的竞争视为体制对抗的一部分。美国怀疑华为与中国情报界和中国军方有密切联系。此外，华为还通过创新技术与国家安全部合作，积极参与在中国建立全面的国内监控系统。
然而，并非只有美国从地缘政治视角来看待5G。就中国而言，其目标是通过发展欧亚大陆及以外地区的基础设施，加强对外广泛的经济交流。尤其是“一带一路”倡议，作为一种基础设施开发和投资工具，现已成为中国主要的外交政策平台。中国被指责试图通过融资、设计、建造甚至拥有和运营数字、物理基础设施，将影响力扩展到“一带一路”沿线国家，进而有助于获得对商品、服务和数据的控制。
5G竞争，还只是个开始
鉴于美国和中国的这些地缘政治考量，我们可以预期5G只是中美之间日益激烈的技术竞争的开端，两者都试图通过创新的高科技来控制数据，从而建立、捍卫或扩展其地缘影响力。
是否能摆脱“地缘政治视角”？
采纳这种地缘政治取向绝不是没有其他选择。实际上，相互联系长期以来一直被视为一种全球公共利益，这是全球化的原动力。欧洲在数字基础设施中能否摆脱这种地缘政治视角？无论对这个问题的答案如何，欧盟都必须对地缘政治竞争以及中美施加的压力作出回应。
2. 欧洲的回应
2018年底，围绕华为和5G问题而引发的中美地缘政治冲突波及欧洲。媒体对华为产品的潜在危险以及中美之间日益加剧的矛盾进行了报道。欧洲的态度成为媒体关注的焦点。
最初，欧洲在这个问题上似乎存在重大分歧。2019年1月，波兰政府指控华为的一名雇员进行间谍活动并公开呼吁禁用华为。英国似乎也有类似倾向。相反，当时德国、法国和意大利等国家或者认为没有理由修改政策，或者保持沉默。葡萄牙的主要电信运营商甚至与华为签署了有关5G合作的合同。但是，到目前为止，许多欧盟成员国倾向于某种中间立场：它们不希望针对华为，而是试图为移动网络的安全性制定更一般的要求。此外，欧盟委员会已开始努力协调成员国在这一问题上的政策，并要求各国政府在6月底前对5G相关风险进行评估。
要了解欧洲关于5G争论的现状，需要区分两种应对方式：第一种是政治性的，着眼于更大的地缘政治背景；第二种主要是技术性的，重点是网络安全性。两种应对方式不是互相排斥的，但是在很多国家，往往其中一种方式起主导作用。
第一种方式：国家安全与地缘政治
第一种方式将5G问题置于更广泛的地缘政治背景下。
它的出发点是：随着5G的出现，现代社会出现了新的漏洞。这些新漏洞不仅增加了网络风险，也是对国家安全的严重威胁。这实际上是美国大力推销的观点。美国将5G视为中西方之间长期对抗的内容之一。
而且越来越多的人将其解释为类似冷战的对抗。他们认为，尽管还没有任何证据表明中国政府已使用华为技术来伤害西方社会，但这种可能性无法排除。因此，有足够的理由采取严厉措施。
此外，这种观点导致了对不同政治背景的厂商的区别对待：一个在中国政府（直接或间接）影响下的公司被看作是一个比美国、欧洲和韩国公司更大的威胁。因此，必须避免出现诸如中国这样的威权国家控制西方关键基础设施的情况。
澳大利亚也推崇这种方式，澳大利亚实际上是第一个明确提出有关5G风险的国家。在欧洲，波兰和捷克等国家似乎也在某种程度上受此影响。尤其是，许多国家的情报部门似乎都认同美澳关于华为构成威胁的评估。
最近发布的“布拉格提案”似乎也受到了地缘政治的影响。5月初32个西方国家举行了为期两天的会议。会后捷克政府发布了这个提案。尽管它不代表参加国的任何正式共识，但它阐明了关于5G的态度。提案强调国家自决和国家安全；它还包括苛刻的政治条件。“应该考虑到第三国供应商的总体风险”。尽管没有提到华为，但显然是针对中国的。美国政府公开认可布拉格提案并不令人惊讶，而中国外交部则批评它将技术问题政治化。
第二种方式：网络安全
与更具政治意义的“国家安全”视角相比，网络安全视角侧重于数字通信网络本身的安全挑战。因此，它把间谍活动和破坏活动这两种潜在危险看作主要挑战。目标是寻找可以限制或降低这些风险的技术解决方案。
甚至在当前的5G争论之前，英国就采用这种方式，让技术专家对华为产品进行密集审核。英国将华为排除在核心网络之外，但允许网络运营商在无线接入网络中使用华为产品。
德国政府的公开声明也包括对网络技术进行更广泛的审核和认证。它还以非常详细的方式列出了其他安全措施，例如数据流量控制和透明的软件部署。此外，它强调了移动网络中冗余的必要性，并提出了通过“使用来自不同制造商的网络和系统组件”来实现多元化的目标。网络基础设施的这种多样性虽然成本很高，但却会限制针对特定产品的网络攻击的影响。
在应用级别上推进端对端加密可以有效防止通过基础设施访问开展的间谍活动。但是，无论对于英国还是德国，强加密都不是首要任务。这很可能是因为加密问题在这些国家存在争议：执法机构担心更好的加密将使他们的工作更加困难。
未来：艰难的选择
关于两种方式的分析并不意味着相关国家只能二选一。实际上，许多国家试图将两者结合起来。这两种方式从不同的视角为决策提供了参考：地缘政治视角重视公开的政治措施；相反，“网络安全”视角更侧重于技术解决方案。
美国：地缘政治框架
当一个国家在地缘政治框架内处理5G问题时，不可能不涉及为提高网络安全性而提出技术解决方案。毕竟，如果网络安全被视为足以引起严重的国际对抗，那么相关国家也应该尽一切力量通过技术措施来提高安全性。
在短期内，美国政府最近的决定实际上可能会带来新的安全风险。在90天的“宽限期”之后，美国许多依赖华为产品的农村电信运营商将无法接收任何软件更新（包括安全补丁程序）。目前尚不清楚欧洲数百万的华为手机客户将如何应对。他们将无法使用最新版本的安卓系统更新手机。他们很可能或者使用过时的操作系统，或者安装安卓修订版。
英国：网络安全优先
另一方面，可以将重点放在网络安全上，而不必将问题上升到地缘政治层次。各国可以投资建立冗余和多样化的网络架构，并加强对网络运营商技术使用的审核和认证，而这些都可以避免卷入中美之间的地缘政治斗争。目前看来，英国似乎正在努力推进这一战略。
数字丝绸之路
在这种情况下，需要注意的是，中国正在通过“一带一路”倡议在欧亚大陆及其他地区进行大规模融资、设计、建设甚至拥有和运营关键基础设施。特别是其中明确包含数字部分，即“数字丝绸之路”。该计划的目标不仅是促进中国高科技发展，而且也是为了控制商品、服务以及数据。若考虑到这一点，那么仅仅对网络安全的短期关注不足以解决这一更为长期的战略风险。
中美博弈，怎么站队？
此外，在中美博弈中不选边站，这本身就可以视为选择站在中国一方。因此，避免地缘政治的企图有可能存在与欧洲最亲密的盟友产生严重分歧的风险。
“地缘政治之光”
毫不奇怪，欧洲的许多国家似乎都被一种“地缘政治之光”所吸引，将对网络安全的重视与一些更为公开的政治措施（例如法国、德国）结合在一起。目前这种战略对于欧洲来说是最有前途的，因为它有一定程度的政治和外交可操作性，使各国能够灵活应对地缘政治风险，而又不会完全陷入中美之间的对抗。
但是，这种策略的挑战在于，“地缘政治之光”仍然是地缘政治。当欧洲各国决定拒绝或严格限制相关国家（无论是中国还是其他国家）企业的市场准入时，相关国家就会将这种限制视为出于地缘政治动机。因此，在有关5G网络安全的争论中考虑“政治”标准时，各国必须清楚他们捍卫其安全利益所带来的地缘政治风险。关键在于确定需要多大程度的政治和战略考量，而不会放大未来技术竞争中的地缘政治裂痕。
3. 紧迫的问题
欧洲即将开始5G网络的部署。在接下来数月，欧洲国家将不得不确定他们的应对方式。欧洲如果想在中美科技竞争中捍卫自己的利益，欧洲各国必须明确他们各自的目标以及实现目标的手段。以下四个问题，迫在眉睫。
问题1：安全成本有多少？
从技术角度看，促进网络基础设施的多样性和冗余性是防止网络中断的最佳方法。但是，像任何备份系统一样，这种额外的安全措施成本很高。因此，如果各国要认真考虑保护数字基础设施的必要性，那么它们还必须就成本问题进行公开辩论。此外，他们将必须开发新的治理机制，以确保负责网络运营的私营公司满足这些标准。毕竟，这需要详细的管控计划以协调所有相关网络运营商的活动。
问题2：如何客观地评估“政治可靠性”？
政治“可靠性”的观念含糊不清。如果各国希望考察参与提供关键公共基础设施的公司的政治背景，则它们需要更具体地定义它们期望这些公司做出什么样的政治承诺。诚然，在一个国家运营的公司必须遵守该国的法律。然而，更具体的担心似乎是一些公司受到其母国政府的不当影响。这种可能性并不能排除。但是，问题在于，什么才是足以证明这种不当影响的证据，另一方面，什么构成公司的“可靠性”？如果欧洲国家不能为“可靠性”的要求提供明确和客观的标准，则基于这些理由的任何决定都将被视为武断的，这将威胁到欧洲的法律秩序。
从根本上说，可靠性的问题似乎不仅仅限于单个企业。尽管华为是媒体关注的焦点，但除了针对企业的措施外，还可以通过外交手段与中国明确解决这些问题。
问题3：欧洲能否找到共识并开辟自己的道路？
欧洲各国还应考虑其各自的措施对整个欧盟的影响。欧盟采取协调一致的联合方针，不仅可以保证更高的安全水平，而且可以在中美地缘政治对抗中保持独立立场：只有一个统一的欧洲才能在数字技术方面开拓自己的道路并有效地在中美博弈的影响中保护自己。
当前，欧盟及其部分成员国（例如荷兰）的对华战略正在发生根本性的转变。欧盟似乎日趋达成一个共识，中国既是合作伙伴，又是竞争对手和战略对手。在这种情况下，如何看待技术竞争和欧洲对全球信息通讯技术供应链的依赖，应成为欧盟共同外交与安全政策的重要考量。
问题4：我们可以从其他合作伙伴那里汲取什么经验来对冲地缘政治风险？
欧洲应密切关注世界其他地区的情况。对于中美而言，欧洲只是其地缘政治竞赛的一部分。实际上，从日本和韩国等技术先进的经济体到整个非洲和东南亚的发展中国家，许多国家和欧洲一样都开展了关于5G的辩论。欧洲最好与这些国家进行交流，以免成为地缘政治竞争的配角。
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