全面推动大数据发展，加快建设数据强国，已经成为我国国家战略的重要内容。然而，如果政府完全依赖行政化手段来主导大数据建设，将会扼杀大数据发展的活力，反而不利于大数据的健康发展。在大数据建设中，政府应明确自身职能定位，既要积极作为，又不能胡乱作为。
政府采用行政化手段开展大数据建设及其弊端
近年来，各地政府大力开展大数据建设，积极探索适应我国国情及符合当地需要的大数据发展策略。其中，采用行政化手段全力推进大数据建设的思路和做法，在我国具有一定普遍意义。例如，一些地方政府依托城市建立具备数据采集、存储、整合、管理、分析、分布等功能，能满足个人、企业、政府众多需求的大数据公共平台，通过政府数据开放、企业数据共享和个人动态数据提取，实现区域内数据互联共享，汇聚大量数据资产，培育与带动一系列大数据核心产业的集聚。这种做法可以解决与大数据发展相背离的数据匮乏、数据垄断、数据壁垒等问题，推动各类数据的汇集与融合，有利于从大数据中挖掘出更高、更多的价值。然而，大数据建设具有广泛的社会性，并不完全是一项政府工程。我国政府采用行政化手段主导大数据建设，将会使大数据建设陷入混乱与困境之中。
（一）政府无力担当大数据建设主体的职责。政府只是大数据建设一个重要的参与者。它可以积极探索社会治理、民生服务等领域大数据的建设及应用，至于商业或行业领域的大数据建设，应该由社会、市场来推动。事实上，政府也无力胜任大数据建设主体这一职责。由地方政府主导所建立的、大而全的大数据公共平台，试图满足社会各个层面所有的需求，其结果可能是众多需求都无法得到满足。而且，强力推动数据资源的汇集、整合，不但违背市场规律与侵害公众权益，而且也会破坏数据的正常流通，造成新的数据垄断。
（二）将行政化力量作为驱动力不利于大数据的健康发展。政府通过行政化力量强力推动大数据建设，这一做法会造成行政化与市场化的冲突：行政化会破坏市场化，市场化发展必然要求去行政化。两者的博弈，其结果可能是市场弱化、行政强化。在强大的行政化力量推动下，由政府主导的大数据建设很可能会搞成政绩工程或形象工程，大数据可以在短期内获得迅速发展，然而这种发展方式远离社会和市场需求，难以产生持续发展的动力。一旦行政化力量消失，大数据建设就会停滞不前，甚至半途而废。而且，因为急于求成，忽视一些长期性、基础性工作，这样无法保证大数据的持续发展。
（三）政府充当大数据建设的主导者会扼杀大数据发展的活力。大数据建设覆盖社会各个领域，需要社会各方面的参与。只有激活社会活力，借助市场化力量，才能确保大数据持续、健康的发展。如果政府在大数据建设中充当主导者的角色，承揽所有的工作，反而会阻碍或破坏大数据发展的各种可能性，不利于激发全社会建设大数据的创造力。只有充分激活社会的创造力，通过众包、众智、众创，大数据发展才能迸发出无尽的活力。
明确我国政府在大数据建设中的职能定位
大数据是社会发展的方向，是国家竞争力的重要体现。2015年8月31日，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，大数据已成为我国国家优先发展战略。大数据发展离不开政府的强力推动。然而，大数据建设是一项社会化工程，政府只是大数据建设的重要组织者、参与者。因而，在大数据建设中，政府应有所为，有所不为，明确自身的职能定位。
（一）政府是大数据发展的规划者。大数据建设是一项庞大的、复杂的工程，需要政府从宏观层面统筹安排、科学布局，引导大数据全面发展。首先，做好大数据发展的顶层设计。包括大数据发展战略和具体规划，大数据建设工程如大数据平台、数据中心、云服务等方面的整体部署，大数据产业体系的科学布局等。其次，完善大数据基础设施建设。包括能够满足大数据发展需求的互联网、移动互联网、公共无线网络等基础设施，云计算、数据中心、服务器等基础资源，传感器、移动终端、智能设施、视频监控系统等物联网设施，等等。第三，建立健全大数据标准体系。在大数据采集、存储、输出、共享、应用、交易、质量保障和安全管理等环节，涉及数据格式接口、数据质量、数据安全、开放共享、大数据平台建设等方面，制订统一的标准规范。
（二）政府是大数据规则的制定者。大数据是在不断摸索中向前发展的。在发展过程中会出现新事物、新问题，可能会与既有规范、格局产生矛盾冲突。这时，需要政府总揽全局，针对大数据发展中存在的问题，以及大数据建设中出现的各类冲突，制定或完善法规制度，引导大数据健康发展。它包括：大数据资源采集、传输、存储、利用、开放等方面的规范化管理；大数据应用过程中涉及国家利益、公共安全、商业秘密、个人隐私等方面的法律规制与保护；大数据保存、删除与开放共享之间的边界区划；信息安全等级保护、风险评估等大数据安全保密管理规范措施；大数据商品化及市场交易、流通等方面主权、权益界定，以及各责任主体权利和义务等方面的法律规则、规范，等等。
（三）政府是大数据应用的示范者。政府掌握大量优质数据资源，需要应用大数据来提升与改善公共服务。政府推广大数据应用，既是其职责所在，也可以在社会上起到示范与引领作用：运用大数据把握经济社会运行规律，实现对经济运行更为准确的监测与分析、预测与预警，提高宏观调控的科学化水平；建立基于大数据的科学决策机制，提高政府决策的针对性、科学性和时效性；运用大数据提升政府治理能力，推动简政放权和政府职能转变，带动业务流程重组以提高行政效率，实现社会治理的精准化和有效化；促进大数据公共服务平台建设，全面推广大数据在民生服务领域的应用；利用大数据构建政府与公众之间的沟通互动平台，提升政府可信度，增加政府透明度。
（四）政府是大数据市场化的推动者。企业是大数据市场化的主体，政府应该充当大数据市场化的积极推动者，充分释放市场主体活力，维护市场正常秩序，为企业营造宽松、公平的环境。一是积极培育大数据产业。发挥政策引领作用，鼓励企业将原有产业与大数据结合，带动传统产业转型升级，实现商业模式创新。支持企业在生产制造、商业服务、智慧城市、文化教育、金融投资等领域大数据的创新性应用。发挥市场配置资源作用，引导成立大数据产业联盟，集聚大数据创新资源，搭建跨行业的大数据服务平台。二是推动数据资产的市场化流通。以市场需求为导向，以商品化为手段，引导企业所掌握的数据进入市场流通环节，在开放的市场中将数据转化为资本，实现数据的价值。三是完善大数据市场交易机制。大数据是信息社会新出现的一种特殊的资本和商品，政府应开展大数据市场交易的试点工作，逐步规范大数据交易行为，建立健全大数据交易机制和定价机制。积极引导与探索大数据产品及衍生产品进入市场流通环节，扶持大数据产业链各环节提升市场竞争力。
（五）政府是大数据资源的提供者。大数据是国家最重要的基础性战略资源。我国拥有丰富的数据资源，关键在于全面激活数据资源在全社会的自由流动。首先，政府要做好内部数据资源的交流共享。针对政府内部普遍存在的数据封锁现象，应逐步推进数据平台的关联、融合，建立跨部门、跨区域的数据共享交换平台。其次，大力倡导政府公共数据开放运动，建设政府主导下的国家基础数据开放平台，逐步推动民生保障服务相关领域如交通、地理、气象、环境、医疗、卫生、就业、社保、信用、金融、教育等数据向社会开放。第三，建立政府、企业、社会互动的大数据流通机制。鼓励企事业单位开放公共服务过程中产生的数据，并与政府合作，积极开展公共数据的增值性、公益性开发利用。激活社会公众的活力，让每一个个体都成为数据的生产者、提供者和应用者。第四，培育健康的大数据生态体系。充分发挥市场机制的调节作用，培育大数据交易市场，促进企业、行业等内部数据的社会流通。
（六）政府是大数据环境的营造者。大数据是新生事物，政府有责任在政策引导、财政支持、人才培养、国际合作等方面，为大数据发展营造良好的环境。通过政策倾斜，积极开展大数据应用试点示范工程和创新实验区建设，以点带面，推动大数据的创新性发展。加大大数据领域财政金融支持，例如，设立专项科研资金，资助大数据核心技术、关键技术的研发以及前沿性问题的研究；设立专项创业投资基金，鼓励大数据产业领域的创新；在金融服务、市场融资等方面，加大对大数据企业的支持力度。针对大数据人才匮乏现状，实施大数据高端人才、领军人才支持计划，培育各个学科专业领域的大数据科学家、工程师；支持高等院校设立数据科学相关专业，在科研院所、大型企业设立大数据研究基地和大数据分析中心；制定大数据专业人才评价标准，推行大数据专业人才职业资格评价制度。搭建国际交流平台，引导国内企业与世界一流研发机构加强大数据领域创新性技术与产品的研发合作，融入国际化平台，提高国际竞争力。
作者：彭知辉，1971年生，博士，中国人民公安大学侦查与反恐怖学院教授，主要研究方向：公安情报理论、大数据。
原文刊载于《广东行政学院学报》2017年第1期，“论政府在大数据发展中的作用：以大数据政策为视角”，感谢作者授权转载。
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