摘要：与美俄情报法律制度的立法理念相比，我国情报立法理念具有总体性、系统性和综合性特征，更具前瞻性。在情报机构设置上，美俄情报机构覆盖面广；在情报搜集范围内容上，都规定了非常宽泛的搜集内容范围；在情报搜集方式手段上，美国规定较细，中俄规定相对粗犷；在情报工作人员保护上，美俄规定相对完善，我国规定比较薄弱；在情报工作法律监督上，美俄规定的监督制度具有更强的操作性，我国规定相对笼统。我国情报法律制度还需要在机构设置、情报搜集方式手段、情报人员保护及法律监督等方面予以完善。
关键词：总体国家安全观情报立法理念情报活动法律监督
中图分类号：D912.1
文献标识码：A
文章编号：2095-7939（2019）05-0041-12DOI：10.14060/j.issn.2095-7939.2019.05.006
1、引言
自2014年初习近平总书记提出总体国家安全观以来，我国的国家安全法律体系发生了根本性变革。以总体国家安全观为指导，2015年，我国颁布了新的《国家安全法》，为我国新时代国家安全法律体系的构建奠定了制度性框架。此后，《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》《核安全法》等涉及国家安全领域的法律法规相继出台，我国国家安全法律体系日趋完善。
2017年6月28日，正式颁布施行的《中华人民共和国国家情报法》（以下简称《国家情报法》）进一步丰富了我国的国家安全法律体系，弥补了情报工作法律制度的空白，使我国国家情报工作真正做到了有法可依，实现了我国情报工作法治化的历史性突破。《国家情报法》的出台实施将对我国国家安全影响深远。
为了更进一步地理解《国家情报法》的理念、内容及体系，本文拟从比较法角度，探讨中国、美国以及俄罗斯情报法律制度的异同，从中总结出我国情报法的优势，分析存在的问题和不足，以期为《国家情报法》的实施和完善提供有益借鉴。
2、情报立法理念
情报立法的基本理念是情报立法的观念基础。一般而言，情报立法的基本理念与国家安全基本理念相一致，一个国家的国家安全理念决定着一个国家情报立法的理念、制度及机制。
2.1 我国情报立法理念：
从狭义国家安全理念向总体国家安全理念转变在2015年新《国家安全法》颁布以前，我国的情报立法几乎一片空白，国家安全理念也是狭义的。1993年2月22日，我国第一部《国家安全法》颁布实施，该法第一次对国家安全问题进行了比较明确的规定。这部法律主要针对间谍行为、泄露国家秘密等危害国家安全的行为进行规范和打击处理。从国家安全角度看，涵盖的内容过于狭窄，以至于很多涉及国家安全方面的问题无法从《国家安全法》中找到相应的处理原则和规定。
2014年4月15日，中央国家安全委员会第一次会议首次提出总体国家安全观理念，并在2015年颁布的《国家安全法》中得到确认，这代表我国国家安全理念发生了质的飞跃。总体国家安全观内涵非常丰富，既包括传统安全，也包括非传统安全，是集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的大国家安全观，既体现了国家安全观的广延性，同时也体现了国家安全观的科学性、系统性和前瞻性，为今后国家安全立法奠定了思想基础。
情报立法作为国家安全立法的重要组成部分，同样确立了总体国家安全观的基本理念。《国家情报法》第2条规定，“国家情报工作坚持总体国家安全观，为国家重大决策提供情报参考，为防范和化解危害国家安全的风险提供情报支持，维护国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益。”总体国家安全观理念在情报法中的直接体现，说明我国情报立法理念已经从狭义的国家安全观理念转向具有宏观性、全局性的总体国家安全观理念，这将为我国情报工作实践带来新的积极变化。
2.2 美国情报立法理念：
从内向向外向、进攻转变美国历来非常重视国家安全和情报工作，其情报立法理念经历了从内向理念向外向和进攻理念的转变。
第二次世界大战以前，美国情报立法主要关注国内安全问题。为了镇压国内民主运动，1798年通过了《归化法》《国籍法》《敌对外侨法》和《煽动叛乱法》4项法令。1903年颁布的《控制外侨入境法》规定，对于相信用暴力推翻美国政府或作此宣传的人一律不得进入美国。
第二次世界大战期间，美国国内局势比较紧张，工运活动比较活跃，在罗斯福总统的一再要求下，联邦调查局恢复了情报活动，因为罗斯福需要掌握“在美国的颠覆活动，特别是法西斯分子和共产党人的活动以及可能影响整个国家经济和政治生活的破坏活动的系统情报。”[1]
第二次世界大战后，美国情报立法开始转向，重点关注国家情报力量向外延伸以及国际安全问题，带有明显的进攻特色。美国1947年7月26日颁布《国家安全法》，虽然该法只是确立了美国国家安全机构的组织体制和规范各机构职权范围，涉及的部门有国家安全委员会、国防部等，但他着重考虑了各机构之间的协调，以增强美国的国家安全能力。
根据《国家安全法》，美国1947年成立了中央情报局，标志着美国情报机构体制的外向转型。“对冷战局势的反应使美国法对安全问题的强调达到前所未有的程度”[1]。中央情报局服务于美国冷战需要，在世界各地从事各种情报活动和隐蔽行动，对世界各国的渗透日益加剧，操纵各种政治力量，甚至不惜直接采用暴力行动，谋杀其他不同意识形态国家政治领袖。“中央情报局对菲德尔·卡斯特罗的几度暗杀都没有成功。此外，中央情报局还与暗杀刚果的帕特里克·卢蒙巴和多米尼加共和国的拉斐尔·特鲁希略的政治势力有牵连。”[2]
冷战结束后，世界各国之间展开了激烈的综合国力竞争。美国则加强了国家安全教育、加强反间谍、反经济间谍等方面的立法[1]，以应对冷战结束后世界日益开放、经济一体化过程中商业间谍的威胁。
“9·11事件”之后，美国进一步利用自身优势对世界各地展开情报活动，并以反恐为由不断在世界各地制造事端，挑起反恐战争，情报活动主要服务于其实现称霸全球的战略企图，情报立法体现出称霸全球的基本理念。
2001年，美国国会通过《爱国者法案》，放松了对情报部门的监管，并且将监听的范围予以扩展，覆盖了恐怖组织、极端组织。同时，美国监听范围又借此扩大化，并针对许多国家领导人，引起了国际社会的强烈不满。
2002年，美国通过了《国土安全法案》，成立了国土安全部，负责美国本土的安全工作，并且就反恐、保护公民安全、防止恶性的恐怖袭击发生等问题，加强了国家安全部门的职能。
2008年，美国颁布的《2015构想：全球网络化、一体化、情报企业》指出，“战略突袭存在于决策者的日程之外，却可能导致意想不到的结果”。因此识别早期关键性的指征并向决策者告警一直以来就是情报工作的关键任务之一[3]。无论是阿富汗战争[4]、利比亚战争[5]以及叙利亚战争，都活跃着美国情报特工的身影。
2.3 俄罗斯情报立法理念：
从神秘主义走向法治主义苏联解体前，国家安全和情报立法表现出神秘主义特色，国家安全机关活动无所不在，但其工作却极其神秘，很多活动都不为人知晓。在立法上，几乎没出台过正式法律对国家安全和情报活动予以规范，有关国家安全和情报活动基本上都是通过内部条令来进行规范和管理的。
苏联解体之后，俄罗斯接管了苏联的国家安全机关，在情报立法理念上发生了很大的变化，逐步确立了法治主义原则。仅在1992年，就颁布了《俄罗斯联邦国家安全法》《俄罗斯联邦侦缉行动法》《俄罗斯联邦国家安全机关法》《俄罗斯联邦对外情报机关法》等4部国家安全方面的专门性法律，制定了多个有关国家安全机构组织条例，如1994年颁布的《反间谍局条例》等。
2010年，为了适应新世纪国际形势和国家安全的新特点，俄罗斯在2010年12月出台了新的《俄罗斯联邦安全法》，相对于1992年的《俄罗斯联邦国家安全法》，俄罗斯联邦的新国家安全法对国家安全委员会的机构组成、职能、运作机制进行了极为详细的规定，将预防或防止事态扩大作为应对国家安全危机的全新方式，情报立法基本脱离了“冷战”“霸权”思维，情报活动的主要目的在于维护俄罗斯国家自身安全的需要。新的国家安全体制强调总统和国家安全委员会之间的互动关系，强调两者的配合和具体的职能划分。
另外，值得关注的一点是，俄罗斯出台了《俄罗斯联邦安全观》和《2020年前俄罗斯联邦安全战略》两部文件。这是由官方起草的文件，总统对相关内容进行了审查，其中对俄罗斯联邦的安全观和新世纪的安全战略进行了总体的规划。
2.4 情报立法理念评析
从目前发展情况看，中美俄三种情报立法理念具有一定的相通性。三国都从原来比较狭隘的情报立法理念转向情报内涵比较丰富、外延比较广阔的立法理念，对情报信息的理解都有了极大的丰富和发展。
但三国之间的立法理念差异还是比较明显的。
虽然美国在情报战略上秉持称霸全球理念，但基于判例法传统，其情报立法形式采用的是分散式立法，一部法律一般仅关注某一类情报活动内容和与之相关的制度，没有类似中俄法律体系中那种既包含了实体内容又包含程序内容的综合性的国家安全法，因而其情报立法理念表现出复杂性和一定的冲突性，缺乏严谨的整体性和系统性。
基于三权分立体制，美国情报立法理念更重视利用程序来进行监督、制约情报机构权力，在其情报立法中程序性规定占有相当的篇幅，体现出对情报机构的警惕性。而以大陆法系为传统的中俄更关注整体性和宏观性情报立法理念，试图构建完整的法律体系来规范全部情报活动，程序规定相对笼统，制约观念不够强烈，对情报机关都抱有极强的信赖感。
俄罗斯情报立法理念从苏联转型而来，带有比较深的苏联痕迹，如机构设置方面就设置了类似于克格勃的大而全的国家安全总局，体现出情报权力的专属型，但受国家实力削弱的影响，情报立法主要着眼于自身安全需要，不再像苏联时期那样进行全面性的全球部署。
相比美俄而言，我国的情报立法理念有自身特色。
我国坚持总体国家安全观理念，坚持整体思维和系统思维，体现出总体性、系统性和综合性特点。总体性说明国家安全问题可以统领全局，在国家政治经济文化等方面建设发展中占有非常重要的地位；系统性则表明国家安全是一个复杂系统，包含着众多的子系统，依据系统学的观点，系统具有开放性，“一个系统只有对环境开放，与环境相互作用，才能生存与发展。”[6]而复杂系统必须通过子系统协同作用，才能产生出不同于众多系统之和的特质，从而形成超越子系统之和的更有利的整体性特征，因此，总体国家安全观更注意各安全子系统的有序运行和与外部环境的相互作用；综合性则体现了国家安全内涵的丰富性，大大地丰富了情报立法理念的内涵。从这个意义上讲，总体国家安全观代表着国家安全理念发展的未来趋势，也是情报立法理念的发展方向，更具前瞻性。
3、情报机构设置
3.1 我国情报机构设置规定及特点
在《国家情报法》出台之前，我国的情报机构设置相对分散。解放前，大部分地区都在政治保卫部门或公安机关下设了情报科，负责各类情报的搜集传递工作。解放后，我国情报工作队伍建设取得了长足发展，在公安机关内设有政治保卫部门，搜集有关国家安全方面的情报。1983年国家安全部成立后，有关间谍及反间谍方面的情报搜集职能从公安机关分离出去，由国家安全机关负责，军队情报机构则负责收集有关军事情报，这样基本形成了三足鼎立态势。
《国家情报法》将我国在历史发展过程中形成的情报体制作了明确，该法第5条规定，“国家安全机关和公安机关情报机构、军队情报机构（以下统称国家情报工作机构）按照职责分工，相互配合，做好情报工作，开展情报行动。各有关国家机关应当根据各自职能和任务分工，与国家情报工作机构密切配合。”
我国目前的情报机构设置具有以下基本特点：
（1）集中统一的领导体制。
目前框架下，我国的情报领导机关是国家安全委员会。2013年11月，在党的第十八届三中全会上，党中央决定成立“国家安全委员会”，其主要目的是“完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”可以预见，该决策是中国应对未来国家安全问题的一种“顶层设计”和“制度探索”，更是针对全球化时代“非传统安全”威胁的一次积极主动的回应[7]。“当下的国家安全并不是某一个部门可以涵盖的，无论是外交部、商务部或军方等，都不可能独立应对。因此，成立国安委有利于统筹国内和国际、军和民两个大局。这关系到国家军事、外交、对外经贸、投资等各个领域，既包括军事斗争准备等在内的传统安全，也包括反恐和类似非典一样的疫病灾害等非传统安全。”[8]国家安全委员会的组成部门包括公安、武警、司法、国家安全部、解放军总参二部三部、总政的联络部、外交部、外宣办等部门。
（2）部门机构分工协作。
国家安全机关和公安机关情报机构、军队情报机构相互配合，相互协作。解放前，通过军事斗争夺取政权是当时主题，作为隐蔽战线主要工作之一的情报工作往往军政不分。解放后，巩固政权和经济建设成为主要任务，情报工作根据时代要求逐步分属在公安机关情报机构与军队情报机构，两者相互协作、相互配合，情报工作在剿匪、反特等方面取得了辉煌的成就，为新生政权的巩固和社会主义经济发展做出了重要贡献。改革开放以来，我国对外交往不断扩大，境内外的敌对势力和敌对分子开始活跃起来，尤其是境外间谍机构的渗透破坏、勾联策反活动不断加剧，反间谍斗争日趋复杂和严峻，在新的形势下必须采取新的斗争策略和措施予以应对。
1983年，国家安全部应运而生。由此，我国的情报工作逐步形成了国家安全机关和公安机关情报机构、军队情报机构三足鼎立的局面。三个情报机构在各自的业务范围内搜集涉及国家安全方面的情报信息，相互协作，共同完成维护国家安全的重要职责。
《国家情报法》将国家安全机关和公安机关情报机构、军队情报机构并列，说明三者的职责是基本一致的。同时应该指出的是，根据《国家情报法》的规定，必须进一步完善我国现行情报机构设置，这样才更符合《国家情报法》规定的基本旨趣，同时，也才能更好地履行维护国家安全和社会政治稳定的职责。
（3）逐步实现信息共享。
情报信息的搜集仅仅只是情报工作的开始，对情报信息进行分析研判和使用才是情报工作的关键。情报信息分析研判和使用必须建立在全面掌握现有情报信息的基础之上，如果情报信息不全、失真或者滞后都可能导致分析研判失误，致使情报信息功能失效。
因此，加强情报信息的互通共享是情报信息能够得以正确分析研判和使用的前提。为此，《国家安全法》特别强调“国家健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制度，建立情报信息工作协调机制，实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享。”通过多年来的科技改革，我国情报机构的信息共享率有了很大的提高，但还是存在一些难以克服的矛盾和困难，如情报信息保密性与网络开放性之间的矛盾、情报信息权限与业务工作需要之间的矛盾等。
3.2 美国情报机构设置规定及特点
美国情报机构必须依法设立。依据1947年的《国家安全法》，美国相继成立了中央情报局等众多的国家安全机构，历经调整、改革，直今形成了一个现代化国家安全情报体制。
“9·11”事件后，基于对情报失误的严厉批判，改革情报体制呼声日隆。2003年7月，国会通过《9·11纪念情报改革法案》，设立一名内阁级的国家情报主任，由总统任命。2004年底，美国国会发布了《2004年情报改革暨恐怖主义防护法案》，2008年7月，美国又发布了修改后的《美国情报工作——第12333号行政命令》。“上述两部法律对美国国家安全情报机构进行了新的调整和改革，使美国国家安全情报界形成军政两条线、多部门参与的情报机构格局，它们的活动由国家情报主任办公室进行协调，由国家情报主任统领和主管。”[9]
按照性质和隶属关系，美国情报机构大致分成3类：
第1类是美国国家级国家安全情报机构，包括中央情报局、国家安全局、国家侦察办公室、国家图像暨地图局等；
第2类是美国政府部门国家安全情报机构，包括司法部联邦调查局、财政部情报暨分析办公室、缉毒局国家安全情报办公室、能源部情报与反情报办公室和国务院情报机构；
第3类是美国军事情报机构，包括各军种情报机构、国防情报局等[9]。
现阶段，美国情报机构的特点是：
（1）情报机构设置多而广。
美国情报机构涉及到国家安全领域的方方面面，如国土、金融、财政、海关、气象、反恐等，机构设置非常多且覆盖领域非常广。
（2）情报领导决策机构趋于集中。
美国情报体制的构建基本上是以两件惨痛的标志性情报失误事件为动因的。1941年，日本偷袭珍珠港成功，使美国认识到情报领导决策机构分散的弊端，在战后组建了中央情报局，虽然在一定程度上集中了情报领导体制，但中央情报局主要限于海外情报的搜集，还是存在与国内其他情报机构协调不畅的问题，“9.11”事件成为这一不畅机制带来的直接负面反映。
“9.11”事件再次警醒美国情报机构反思其已经存在60余年的情报体制，最终决定进行大刀阔斧的改革，从原来以分散为主的情报体制，转变为由国家情报主任负责领导的、具有极大权力的整体性国家情报体制。国家情报主任从原来的协调机制转变成具有决策权的领导机构。
（3）情报执行机构具有分散性。
为了制约国家情报主任的巨大权力，避免其对情报事务的大权独断，美国在加强国家情报主任决策权力的同时，也对其执行权力进行了一定的限制，形成了具有制约性的情报执行机构。根据《2004年情报改革暨恐怖主义防护法案》的规定，国家情报主任具有情报政策制定、情报活动策划和情报经费预算等权力，但他不能执行情报行动，决策与行动进行分离，在一定程度上形成了平衡各情报机构权力的监督制约机制。
3.3 俄罗斯情报机构设置规定及特点
苏联解体后，俄罗斯基本承继了苏联情报机构的全部资产。随着国家国体和政体的本质性变化，与苏联时期相比，俄罗斯情报机构也发生了根本性变化。
目前，俄罗斯基本形成了以俄罗斯安全会议为核心的情报领导决策和执行体制，包括情报机构的最高领导——总统，情报决策协调机构——安全会议，情报执行协调机构——联邦政府，情报机构立法和监督机构——联邦议会，以及作为军事情报体制最高领导机构的国防部和作为军事情报直接管理机构的总参谋部[10]。
从情报收集的对象划分，俄罗斯联邦情报系统主要由国家安全总局所属情报机构和国防部所属情报机构两大部分构成。
国家安全总局所属情报机构包括对内情报机构（如反间谍局、反恐怖局、经济安全局、宪法安全局、分析预测与战略规划局、军事反间谍局、侦察局、调查局、内部安全局等）、对外情报总局（下设情报侦察局、侦察技术局、境外反间谍局、经营保障局和情报科学院以及经济情报处、特别局等机构）和联邦政府通讯和信息局。
国防部所属情报机构包括军事情报总局以及陆海空司令部下设的军事情报部[11]。
俄罗斯情报机构的特点是：
（1）高度集中，垂直领导。苏联时期，情报机构实行高度集中、垂直领导模式。苏联解体后，俄联邦对原有的情报机构进行了以“分权”为主要特征的改革，以增加相互之间的监督制衡职能。但它导致情报机构各自分立、互不沟通，从而产生资源浪费、效率低下等问题。普京总统上任后提出高度集中的改革思路，致力于整合情报机构，建立一个统一高效的情报体制，以帮助其重振俄罗斯的大国地位。通过两次对联邦安全总局大规模的调整和扩权，一定程度上回归到了苏联时期克格勃的管理模式。
（2）军政分立，各司其职。苏联时期，俄罗斯实行的是政府、军队二元并立的情报管理体制，两者相互竞争、相互监督，又在一定程度上相互协调，共同服务于国家安全的总体利益。俄联邦成立后，总参情报总局与克格勃的继承者对外情报总局和联邦安全总局继续保持着相互协同的关系。他们在情报工作领域各有侧重，又相互交叉。其中，总参情报总局与对外情报总局的协同关系就更为重要。总参情报总局除负责搜集军事情报外，还收集包括与一个国家进行战争的意向、能力和意图等有关的任何情报，而对外情报总局除负责对外情报侦察外，还兼有部分军事情报的职能。
（3）权责明晰，依法管理。俄罗斯已经把国家情报立法作为情报系统改革、生存与发展的基石，颁布了多部有关法律，并根据情报变化不断对其进行修订和补充，已经形成了一个相对齐备的法律体系。其中，《俄罗斯联邦宪法》是国家安全法律保障机制的核心，它对维护俄罗斯联邦国家安全的根本原则和有关国家安全机构的活动进行了规范，是俄罗斯“国家安全保障体系的核心法律基础”。
其他一系列有关国家安全问题的俄联邦法律构成了国家安全法律保障机制的重要内容，此类联邦法律包括《俄罗斯联邦安全法》《俄罗斯联邦对外情报法》《俄罗斯联邦侦查活动法》《俄罗斯联邦安全局机关法》以及有关国家安全机关的组织条例，如《俄罗斯联邦安全条例》《俄罗斯联邦对外情报局条例》等。
同时，俄联邦每一次对情报安全机构的改组和调整，都一定伴随着一部相关法律的出台，来规定国家情报机构的任务、职能、建制和领导关系等，以使情报机构在法律规定的范围内行事。最近几年，俄罗斯的情报机关立法向更专业、更明确、更清晰的方向发展。
3.4 美俄情报机构设置规定对我国的启示
（1）在情报机构设置上，可以考虑把有关国土、财政、银行监管等部门的情报信息收集监测分析机构增列为情报机构。
目前，《国家情报法》规定的情报机构仅为公安机关、国家安全机关和军队情报机构3家，与美国法定的16家情报机构、俄罗斯的10余家相比，数量偏少。机构设置的覆盖面比较狭窄，仅仅集中在警务部门和军事部门，而在其他的如能源、国土、财政、金融、气象等领域则没有覆盖，致使这些政府部门无法运用《国家情报法》规定的方法和手段来搜集这些领域中涉及国家安全的情报信息。我国可以借鉴美国的做法，将财政、国土、金融、生态环境等部门的有关机构列为情报机构，从而扩大情报机构范围，增强情报搜集能力。
（2）在情报决策机制上，可以考虑在国安委内部设置专职情报决策机构。如前所述，美国设立了国家情报主任一职专司情报决策，相比俄罗斯的总统决策体制以及我国国安委的决策体制，这种决策机制优势在于，通过专业情报决策机构整合各个情报机构收集的各类情报，并经过分析研究，形成比较成熟的情报产品，以供决策者使用，从而大大缩短政府决策过程。鉴于国安委涉及部门多，决策程序比较复杂，可以考虑将一般性情报信息决策交由内设的情报决策机构决策，以提高决策效率。
（3）在情报机构运作上，增加情报机构运作程序的明确性。美国情报机构的运作规定非常明确，俄罗斯情报机构的运作通过几轮法律改革，现在也是有章可循。我国情报机构在运作上的规定则相对较少，既不利于发挥情报机构的主观能动性，也不利于对情报活动的监督制约。
4、情报搜集的内容范围
4.1 我国情报搜集内容范围规定及特点
现阶段，我国情报搜集的内容范围非常宽泛。《国家情报法》第11条规定：“国家情报工作机构应当依法搜集和处理境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内外机构、组织、个人相勾结实施的危害中华人民共和国国家安全和利益行为的相关情报，为防范、制止和惩治上述行为提供情报依据或者参考。”
《国家安全法》规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。
因此，我国情报机构情报活动的内容范围主要是搜集有关
①境外机构、组织、个人实施的；
②境外机构、组织、个人指使、资助他人实施的；
③境内外机构、组织、个人相勾结实施的危害国家安全的情报信息。
以总体国家安全观之要求，国家安全不仅涵盖了反间谍活动，并且拓展到了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等方面，内容十分广泛。
我国情报搜集的内容范围有以下特点：
（1）情报搜集的内容范围广泛，但情报对象限定。情报内容范围涵盖了传统安全和非传统安全、国内安全和国际安全等，涵盖面广；但在情报对象上具有一定的限定性，情报活动开展只针对“境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内外机构、组织、个人相勾结实施的”各种活动。
（2）情报搜集的内容范围具有概括性。情报内容范围主要是指“危害中华人民共和国国家安全和利益行为的相关情报”，但并没有列举具体内容，具有很强的概括性。从国家安全法规定的相关内容上看，国家安全情报包含的内容非常广泛，只要是为了实现国家战略目标，为了保障国家和平和发展的安全状态，为了应对传统国家安全问题和非传统国家安全问题，都可以列入情报内容。
（3）没有对各情报机构搜集的内容范围进行严格区分，但各机构有所侧重。我国三大情报机构都是围绕国家安全展开情报搜集活动，没有明确进行地域或内容区分。可以说三大情报机构都可以根据自身条件和优势搜集国内外有关国家安全方面的情报信息。当然，三大情报机构在搜集的内容和范围上还是有所侧重的。国家安全机关侧重搜集国外以及涉及外国或外国人的危害国家安全方面的情报，公安机关情报机构侧重搜集国内的危害国家安全和社会政治稳定方面情报，军事情报机构则主要搜集有关军事领域的情报。
4.2 美国情报搜集的内容范围规定及特点
美国情报活动目标主要是向美国总统和国家安全委员会提供必要的情报，以便为美国两个方面的决策提供依据：
①美国外交、国防和经济政策的执行和发展完善；
②保护美国的利益免受外国威胁。
根据1981年《12333号行政命令》，美国建立了情报联合体，处于权力层面的是国家情报主任，其他包括中央情报局等16个情报机构则属于执行层面。经过9·11恐怖袭击之后，2004年，美国出台了《情报改革与反恐法案》，对情报联合进行了一系列改革[12]。
国家情报主任在美国总统和国家安全委员会的领导下，负责整个情报联合体情报搜集、分析以及情报预算的分配与使用。
国家情报局下属国家反恐中心的任务是整合、分析国内外一切有关恐怖主义和反恐事务的情报；对反恐行动进行战略规划；为美国政府中承担打击、消灭、逮捕或扰乱这些集团或个人等职责行动的部门提供全员情报支援。
中央情报局的主要职责是搜集、加工和转发有关国外反情报和外国情报机构活动的情况；搜集、加工和转发有关外国毒品生产与运输方面的情报；在国外从事反情报活动，协调政府其他部门在国外进行的反情报活动；为军方搜集、加工和转发有关军事情报等职责。
联邦调查局的任务是负责国内的反情报与反间谍活动，为情报联合体其他机构的外国情报需求提供支援，特殊情况下，也可征得中央情报局和司法部的同意后参与国外间谍活动。
还有国务院情报与研究司、陆军情报部、海军情报部、空军情报部以及国家安全局等情报机构都有自己的特定职责。美
国情报搜集的内容和范围的特点是：
（1）情报搜集的内容范围涵盖广。从美国的国家安全观念看，美国的国家安全观念涵盖的领域非常广泛，即所谓大国家安全，被定义为“美国的国防与外交关系。”“基于国防与外交意义上的国家安全并非通常所说的，在国防和外交领域维护本国的主权独立、领土完整、统一等基本权利的国家安全，而是能否把握国家社会主导权、话语权的国家安全”[1]。因此，情报机构搜集情报的内容范围不仅要维护国内的安全与稳定，更重要的是为其全球战略服务，为维护其世界霸权服务，情报机构搜集情报的范围和内容涵盖了全球政治、经济、科技以及文化、地理等方面的情报。“伴随冷战的结束，美国成为世界上唯一的超级大国，加之国家战略局势日趋复杂，国家间互联性日渐增强，这都要求美国情报界能够提供全球感知和战略预测的感应和评估能力以应对那些尚处于萌芽阶段的问题和安全风险的微弱信号和指征”[3]。
（2）注重保护个人隐私。美国情报机构在搜集情报信息时，非常重视对公民个人隐私的保护。在搜集范围上，明确排除对公民个人隐私的搜集。另外，在对公民采取监听等秘密手段时都进行了时间限制，对搜集到的有关情报信息的使用也有特别规定。如1978年的《外国情报监控法》规定，“可以批准一项物理性搜查在实现其目的所需的时限内进行，或者在90天内进行，两个时间取其较短者”。
（3）各情报机构搜集情报的内容范围有比较明确的区分。基于三权分立、权力制衡观念，美国对情报机构的权力一直抱有警惕态度，在赋予相应情报机构极大权力的同时，又设计相应的制度和机制对其权力的滥用进行监督和制约，从而使情报机构不至于丧失理性。
因此，美国情报机构之间在情报搜集的范围和内容上基本没有太多的冲突，各司其职，各负其责。如中央情报局负责在国外搜集有关国家安全方面的情报和采取情报行动，联邦调查局负责在国内搜集有关国家安全方面的情报并采取相应的反情报行动等。美国对情报活动的限制是，情报活动不得在其国内进行。现在这种情况有所变化，联邦调查局在特殊情况下并征得中央情报局同意后可参与境外反情报活动；反之，中央情报局在遵循中央情报主任和司法部长的同意的程序要求，并在联邦调查局协调下，可在美国国内执行反间谍情报任务[1]，但“无论美国创设中央情报主任，还是国家情报主任，美国只可能不断趋于中央集权，当永远不可能实现真正的中央集权。这一现象的根源就在于美国宪政体制中的分权制衡思想。”[13]
4.3 俄罗斯情报搜集内容范围规定及特点
苏联解体后，俄罗斯根据自身的实力和国际形势调整了国家安全战略，“把昔日‘与美争雄’的国家安全活动指导原则，逐步转变到‘一切为国家利益服务’上来”。国家安全机构的核心任务是“捍卫国家安全，维护国家利益，保护公民权利和自由”[1]。由此，也在一定程度上从法律上限定了情报机构的活动范围。
根据俄罗斯《对外情报法》规定，俄罗斯的情报活动内容包括以下两个方面：
一是获取和加工关于外国国家、组织和个人涉及俄罗斯生命攸关的重大利益的现实和潜在的可能性、行动、计划和企图的情报；
二是对国家实施和旨在保障俄罗斯安全的措施提供协助。此外，还规定了当俄罗斯总统和联邦议会认为不可能和不适合用其他方法保障俄罗斯安全时，可在自己权限范围内确定是否必要进行情报活动[1]。
俄罗斯情报搜集内容范围的主要特点是：
（1）情报搜集的内容范围比较宽泛。与苏联时代相比，俄罗斯的情报机构活动范围内容有所收缩，但还是比较宽泛。《俄罗斯联邦安全法》将安全定义为“个人、社会和国家根本利益不受内部和外部威胁的状态”。俄罗斯联邦安全会议负责审议“俄罗斯联邦在安全保障领域的内外政策问题，国家、经济、社会、国防、信息、生态和其他类型安全的战略问题，保护居民的健康，预测、预防紧急状态并消除其后果，保障稳定和法律秩序，保护个人、社会和国家根本利益不受内外威胁。”可见，俄罗斯的国家观念即包含了传统安全，也包含了非传统安全，即包括了内部安全，同时也包括外部安全，其根本点在于个人、社会和国家的根本利益不受威胁。情报机构围绕这一根本点来确定情报搜集内容和范围，从而展开相应的情报活动。
（2）法治化倾向比较明显。如前所述，俄罗斯情报机构从苏联情报机构脱胎之后，一直比较重视通过法律来规范情报机构的行动，逐步走向法治化。《俄罗斯联邦安全法》规定，“安全保障的基本主体是通过立法、执行和司法权力在这一领域履行其职能的国家。国家依据现行法律保障俄罗斯联邦领土上每个公民的安全”“公民、社会组织和社会团体是安全的主体，依据俄罗斯联邦法律、俄罗斯联邦各共和国的法律、国家权力机构、边疆区、州、自治州和自治区在各自主管范围内所制定的该领域的法规，拥有参与保障安全的权利与义务。”由此可见，俄罗斯情报机构搜集活动都必须服从法律的规定。
4.4 美俄情报搜集内容范围规定对我国的启示
（1）在情报搜集内容上，应该进一步细化。无论美国还是俄罗斯，情报机构搜集情报的内容都是非常宽泛的，但它们都对情报搜集的内容作出了比较明确的规定。《国家情报法》需要进一步细化相应规定，以使我国情报搜集活动更具针对性。
（2）设置情报搜集的范围界限，加强对公民个人隐私的保护。由于情报机构采用的手段和方式具有较强的进攻性，极易侵入公民私人空间和领域，因此，必须对情报机构的权力进行一定的限制，设置一定的情报搜集界限，以加强对公民个人隐私的保护力度。
5、情报搜集的方式手段
5.1 我国《国家情报法》中规定的情报搜集方式手段及其特点
《国家情报法》对情报收集方式手段的规定比较笼统，采用了比较模糊的规定方式，与俄罗斯的法律相关规定有相似之处。《国家情报法》第10条规定：“国家情报工作机构根据工作需要，依法使用必要的方式、手段和渠道，在境内外开展情报工作。”第15条规定：“国家情报工作机构根据工作需要，按照国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施和身份保护措施。”
我国规定的特点是：
（1）法律规定内容上有突破。应该说通过法律公开规定相应的情报搜集方式手段已经是个很大的突破，此前几乎没有任何一部法律就情报搜集的方式手段作出过规定。在法律用语上，要注意的是《国家情报法》中的“技术侦察”与刑事诉讼法中的“技术侦查”是不同的。这也凸显出情报活动中的技术侦察手段的特殊性和秘密性。
（2）运用情报手段必须尊重和保障人权。《国家情报法》把尊重和保障人权作为基本原则表明，我国情报机构在实施情报活动时必须考虑人权保障和隐私问题。虽然保护的具体措施和方式尚未明确，但同样具有非常重要的进步意义。
目前，《国家情报法》关于情报搜集方式手段的规定还不是十分完善。
一方面，监督机制不够严密。虽然《国家情报法》规定情报工作人员“不得超越职权、滥用职权，不得侵犯公民和组织的合法权益，不得利用职务便利为自己或者他人谋取私利，不得泄露国家秘密、商业秘密和个人信息”，但这些规定比较笼统，没有类似于美国情报立法中关于情报活动的具体操作规范的规定，容易导致情报手段方式滥用，从而侵犯人权。
另一方面，在使用方式手段上没有区分国内和国外、中国公民和外国人的不同，没有体现对本国公民人权的特殊保护。因此，可以借鉴美俄有关情报机构手段的法律制度，完善相应的监督制度，加强对我国公民人权的特殊保护，完善情报搜集手段方式的类型和运用程序，以实现尊重和保障人权的目的。
5.2 美国情报搜集方式手段的规定及其特点
在情报搜集手段上，美国赋予情报机构的手段是相当丰富的。既有公开搜集情报手段，又有秘密搜集情报手段；既有技术情报搜集手段，又有人力情报搜集手段。
根据美国1978年《涉外情报监控法》、1984年《电子通信隐私法》、2001年《爱国者法》、2005年《爱国者法增补与再授权法》、2007年《保护美国法》和2008年《涉外情报监控法增补法》等法律规定，美国执法机构可以采取以下方式手段搜集外国势力及外国势力的代理人，但涉及美国人（包括美国公民和在美国取得永久居留资格的人）的时候同样适用[14]：电子监控；物理性搜查；安装、使用通信记录和通信追踪装置；为获取涉外情报而使用某些商务记录；针对位于美国境外的人实施情报搜集；对向政府提供了协助的人进行补偿和保护。
美国法律在这方面规定的基本特点是：
（1）对情报搜集手段方式的种类和运用程序规定较为明确。在获取情报过程中，除非情报机构根据有关机构负责人制定并经司法部长批准的程序，否则任何机构不准使用像电子监视、未经同意的人身搜查、邮件监视、人身监视或监听装置之类的技术。
（2）比较重视对美国本国公民的人权保障问题。各情报机构在美国国内或针对在国外的美国公民应使用侵犯性最小的、可行的搜集技术。情报的使用应限于合法的政府目的。
（3）非常重视人力手段的运用。法律规定情报部门可以隐蔽方式参加美国国内的组织机构以获取情报。根据美国法律规定，美国情报机构人员，可依据该情报机构负责人制定并经司法部长批准的程序，代表情报机构加入或者参与美国国内的任何组织机构。但有两个限制条件：一是以这种隐蔽方式参加，只有在该情报机构负责人或他所指定的人断定这对于取得合法效果是必不可少的情况下才能被批准；二是以这种方式参加国内的组织机构时，不能影响该组织机构的活动，或影响它的成员。只在两类法定情况下可以有例外：①代表联邦调查局在合法进行的调查中参加；②有关组织机构的成员主要不是美国人，并有理由认为他们是代表某个外国政府的[1]。
5.3 俄罗斯情报搜集方式手段的规定及其特点
俄罗斯法律对情报收集手段方式的规定虽然没有美国规定得那么细致，对情报机关运用手段的限制和监督也没有那么严格，但俄罗斯在1992年就颁布了《俄罗斯对外情报机关法》，确立了情报工作的基本原则、方式手段等，相对于苏联而言进步巨大。《俄罗斯对外情报机关法》规定，情报的搜集过程中，对外情报机关可以根据工作条件的具体情况使用公开或秘密的方法和手段。为达到情报活动的目的，对外情报机关有权利用情报系统、闭路电视、窃听、录像、照相、技术通讯渠道以及符合本条第2款要求的其他方法和手段。
情报活动中秘密方法和侦察手段的使用制度由独立对外情报机关或者有下属对外情报机构的部和国家机关的法规确定下来。这些法规由上述机关在规定的权限内批准并得到俄罗斯联邦最高苏维埃有关委员会的同意。有关情报活动中使用特殊方法和侦察手段的法规属于国家机密。
同时在情报搜集活动中，法律明确了两项限制原则：一是情报活动的方法和手段应不损害人的生命和健康，不应危害周围环境；二是不得在俄罗斯领土上对俄罗斯公民采取情报活动的方法和手段。
其特点在于：
（1）禁止在国内利用情报搜集的方法和手段针对本国公民来搜集情报，保障公民的基本人权。这是宪法保障人权原则的一个重要体现。在情报机关对外法中同样也规定了“尊重个人的权利和自由”原则。
（2）情报搜集方式手段秘密化。根据俄罗斯的法律规定，这些方式手段以及规定这些方式手段的法律都属于国家秘密，这与美国法律对有关手段作出公开规定的做法有很大的不同。
6、情报机构人员的保护制度
情报机构人员不同于一般的国家工作人员，他们负有特殊的使命，他们的生命安全以及身份信息都与国家安全息息相关，因此，一般国家都对情报机构的人员采取特殊保护制度。
6.1 我国情报工作人员保护制度及特点
《国家情报法》对情报工作人员的保护方面做了规定。
一是明确了情报工作人员的法律地位。《国家情报法》第20条规定，“国家情报工作机构及其工作人员依法开展情报工作，受法律保护。”
二是对情报工作机构、经费、资产等设定了特殊管理和保护制度。《国家情报法》第21条规定，“国家加强国家情报工作机构建设，对其机构设置、人员、编制、经费、资产实行特殊管理，给予特殊保障。”
三是规定了对情报工作人员及建立合作关系的人员及其近亲属的人身安全进行保护和营救的制度。《国家情报法》第23条规定，“国家情报工作机构工作人员因执行任务，或者与国家情报工作机构建立合作关系的人员因协助国家情报工作，其本人或者近亲属人身安全受到威胁时，国家有关部门应当采取必要措施，予以保护、营救。”
与美国、俄罗斯的法律规定相比较，我国的情报工作人员及其协助人员的保护制度有一些特点，也还存在一些不足，主要在于：
（1）突出人员保护的合法性和特殊性，情报工作机构和人员依法展开工作受法律保护是我国情报工作的基本原则。《国家情报法》规定了对情报工作人员所需要的机构、经费及资产等实行特殊管理、特殊保障，突出了对情报工作机构和人员保护的特殊性。
（2）条文过于笼统，操作性不强。从内容上分析，该规定比较笼统，操作性不强。比如在特殊管理、特殊保障方面如何实现无从知晓，在人员身份保护上采取何种措施手段没有在法律中加以明确；缺乏像俄罗斯法律规定的身份保护制度以及对特工人员财产的保护制度等。
基于以上分析，本文认为我国可以借鉴美俄关于情报工作人员及协助人员方面的规定，进一步细化对情报工作人员及协助人员的保障性规定，以消除他们的后顾之忧，使他们能够尽心尽力、尽职尽责地为国家安全事业服务。
6.2 美国对情报人员的法律保护制度
美国非常重视对国家安全情报人员的法律保护，规定了比较细致严密的情报人员保护制度。
一是建立情报人员保护工作年度报告制度。1947年《国家安全法》规定，总统应每年就保护情报人员的人身安全和其他任何与情报人员人身安全相关的保护事宜向参议院情报特别委员会和众议院情报特别委员会递交年度报告。
二是颁布了专门的情报人员保护法案。为更好地保护从事秘密情报工作的官员、行为人、提供情报人员和提供消息来源人员，1982年美国专门制定了《情报人员身份保护法案》。该法具有受保护秘密情报人员范围广、违法犯罪条件低、对情报人员泄密主体处罚重并由总统督促实施等特点[9]。根据该法规定,情报人员的身份也是机密情报，严禁任何知悉秘密特工身份的人泄露给无权知道的人[1]。
三是制定了泄露情报人员身份的刑事处罚措施。根据美国《国家安全法》的规定，任何人，有权或者曾经有权接触关于一个秘密特工身份的保密信息，而故意将任何关于该特工身份的信息透露给任何无权接触保密信息的人，并明知如此透露信息会泄露该特工的身份且明知美国正采取积极措施掩护该特工与美国的情报关系的，应当按照《美国法典》第18编判处罚金，或者10年以下监禁，或者两者并处。
6.3 俄罗斯对情报人员的法律保护制度
俄罗斯对情报人员的保护制度规定也非常严密。
一是设立情报人员掩护身份制度。根据《俄罗斯安全局条例》的规定，联邦安全局为保护联邦安全机关工作人员身份，保护分支机构、组织和企业的财产、住所和交通工具，以及秘密帮助过联邦安全机关的公民的身份，可以为上述人员和机构制造并允许其使用其他联邦权力执行机关及其他企业、机关和组织的证件；向联邦权力执行机关及其他企业、机关和组织提出允许联邦安全局机关无偿使用文件、公务证明的要求及填写表格的方式；依照条约为其他属于联邦安全局系统的国家机关制造掩护证件；在联邦安全局机关建立使用真名和化名的制度；依法由联邦安全局确定化名。
二是设立情报工作人员及其家属的社会保障制度。《俄罗斯对外情报机关法》规定，对外情报机关的所有基干人员都享受俄罗斯联邦预算中提供的人身保险。对基干人员或家属在搜集情报过程中健康受到损害时要给予赔偿，死亡时由国家负担直到墓地的遗体运输费开支，安葬费由国家负担，并给予相当于15年的生活费用的一次性补助金。国家采取一切措施帮助在俄罗斯领土外执行任务时被拘留或逮捕时的无条件释放。
三是设立对境外情报合作者身份的保护制度。《俄罗斯联邦对外情报机关法》规定，有关那些给予（或给予过）对外情报机关秘密帮助的人员和情况属于国家机密。只有对外情报机关的有关人员经过批准后才能接触这些机密。《俄罗斯联邦侦缉行动法》规定，协助侦查机关的人员受到国家保护。公民由于协助侦查机关而使本人及其亲属的生命、健康或财产受到现实威胁时，侦查机关有责任采取必要措施，制止这些违法行为，查明犯罪者，追究其责任。
7、情报活动监督法律制度
7.1 我国情报活动监督法律制度及不足
我国非常重视对情报机关的法律监督。《国家情报法》规定了对国家情报工作机构严格监督和安全审查制度、对情报工作人员的检举控告制度，上述规定在一定程度上有利于限制国家情报工作人员滥用权力。
但总体看，这些规定主要还是重在宏观监督、内部监督和事后监督，因此存在不足，主要表现在：
（1）规定过于原则，不够具体。何为“严格的监督”，没有规定具体落实的措施，所谓“严格”是难以实现的。从我国法律体系上看，全国人大对情报机构的预算拨款由于缺乏可操作性的程序性规定，基本上没有发挥出实际的监督作用。检察机关的法律监督对情报机关的监督主要集中在执行部门的活动结果，对过程监督，尤其是对情报机关行政行为的监督则也由于缺乏可操作性的监督程序和条件，基本上是流于形式，也难以发挥出应有的监督作用。这方面，制度完善的空间很大。
（2）内容重在内部安全审查，缺乏外部审查机制。情报机关的监督工作与内部安全审查相比，内部安全审查制度往往更受到重视。由于这种审查机制主要集中在内部审查，因此对于审查的对象、程序和方法以及补救的措施，往往也是由情报机关自己决定，并不受其他机关的监督和审查。
（3）人民群众的检举控告制度也需要进一步完善。在实践中，情报工作人员往往可能会以维护国家安全为借口而侵犯公民的合法权益，但是该说辞的评判机制尚待完善，此外，法律中也没有明确情报机构的权力边界，容易导致滥权，有必要建立人权保护的例外制度。
7.2 美国对国家安全情报活动监督法律制度
美国实行严格的三权分立制度，政府的国家安全情报活动无疑要受到来自法院和国会两个方面的监督。美国对国家安全情报活动的法律监督主要依靠国会，因为“美国法院中普遍存在一个观点，即认为国家安全事项不宜由法院进行审查。”这与美国将国家安全主要解释为国防和外交有关[1]。
美国的情报法律监督制度具有较强的操作性，监督机构明确，监督内容较具体，监督方式也较清楚。国会的监督主要有[1]：
（1）在参议院设立情报特别委员会和在众议院设立常设情报特别委员会进行监督。
①随时报告制度。所有从事国家安全情报活动机构都有义务使两院委员会“经常地、充分地得到情报活动包括重大情报活动的信息，只要这些活动在美国任何部、局或机构的职责，或是他们所从事的、执行的或以其名义进行的”，只有极少数例外。
②定期报告制度。所有从事国家安全情报活动的机构应定期向两院情报委员会报告任何非法情报活动或情报活动中的重大失误，以及对这类非法活动或失败活动已采取的或拟采取的任何正确的补救行动。
③订立保密规则。为保证两院情报委员会监督的实施，法律授权总统和情报委员会各自规定有关程序。
④保障监督制度。法律规定国家安全法的任何条文都不得成为某个权力机关可以谎称向情报委员会提供资料，致使秘密资料有关情报来源和方法的资料发生未经核准的泄露，以此成为对情报委员会封锁消息的借口。
（2）通过国会的拨款程序进行监督。按照规定，情报机构申请拨款须先由主管委员会授权，然后由拨款委员会给钱。拨款委员会下属的小组委员会向国会提出拨款的建议和报告，这是国会进行决定的主要依据。为了充分做好拨款的预算，小组委员会一般会对行政机关包括情报机关执行的政策、计划、工作方法和成绩进行经常性的监督。
如果认为行政机关的活动存在缺陷时，则会在向国会提出拨款的报告中公开发表对行政机关的批评意见，并在拨款的条款中附加一定限制，以制止行政机关滥用权力，或者向行政机关发出口头指示，要求行政机关对某一事项进行调查，或向国会报告，或提出改进措施，或举行听证。更为重要的是，甚至可以削减或停止行政机关的拨款，迫使行政机关进行改革。
受水门事件影响，“70年代，美国部分情报工作手段削减，用于人力情报的经费减少了40%”。1996年，受国会和民众舆论压力，福特总统发布了第一个关于情报工作总统行政命令，对人员和电子侦察活动、测试和执行当局的协助进行了限制[1]。
7.3 俄罗斯情报活动监督法律制度
俄罗斯情报法律监督制度主要以外部监督为主，涉及到议会、总统、法院、检察院等有关机关的监督，比较全面。其法律监督制度主要有：
（1）议会监督、总统监督、法院监督和检察院监督。议会监督主要形式是听证会、听取国防部长的工作报告及安全机关公职人员的专题报告。俄罗斯最高苏维埃可以责成国防和安全委员会对国家安全机关活动实施监督。俄罗斯人民代表也可以依照法律规定获得法律保护的有关国家安全机关活动的材料；总统监督主要是听取联邦国家安全机关领导的工作报告，批准其工作计划以及规定情报种类和通报制度；法院监督是通过审理刑事案件，监督联邦国家安全机关在其活动中是否尊重人的权利和自由；检察院监督则对联邦国家安全是否统一准确执行联邦法律的情况实施监督。
（2）《俄罗斯国家安全法》规定了对一般的国家安全活动的监督和对安全机关的活动和遵守法制的情况进行监督。
（3）《俄罗斯国家安全法》还规定了两种特殊监督：一是对国外情报活动的监督；二是对国家安全侦察活动的监督，包括议会拨款监督、检察院对遵守法制的监督和部门的自我监督等。
7.4 美俄情报活动监督法律制度的启示
（1）细化《国家情报法》中有关监督规定，完善内部监督程序和方法。美俄两国的情报活动监督制度都非常具体明确，有利于发挥出真正的监督制约作用。我国的安全审查制度以及内部监督制度比较笼统，应该进一步细化相应规定，以增强监督效果。
（2）进一步完善人大、检察、监察监督，充分发挥外部监督机制，发挥权力制衡效应，避免监督流于形式，不至于使情报机关成为脱缰野马，无法无天，危害国家之根本。
8、结语
与美俄情报法理念相比，我国的总体国家安全观情报理念代表了情报立法理念的发展方向，更具前瞻性。我国情报法对情报机构、情报搜集范围、搜集手段、情报工作人员保护以及情报机关监督等方面的问题作出了规定，是情报领域实现法治的重要一步，也是全面深化依法治国方略在国家安全法律制度建设和实施过程中的重要一环。
我国情报法律制度的建立和实施，将大大推进我国情报工作规范化和法治化建设，不断提升我国维护国家安全和社会政治稳定的能力，为实现国家的长治久安和社会的繁荣稳定打下坚实的基础。
但也应该看到，我国的情报法律制度尚处在初创阶段，还有很多的制度和措施没有作出规定或规定的不够细致，需要进一步完善。通过比较，我们可以发现美国、俄罗斯情报法律制度中具有情报立法理念的进攻性、机构设置覆盖面广、情报范围的广泛性、情报手段使用的规范性、情报人员保护的严密性、情报机构监督的操作性等优势和特点，这些优势和特点同样可以为我所用。他山之石可以攻玉，认真研究比较美国、俄罗斯的情报法律制度，无疑对完善我国的情报法律制度具有积极意义。
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文章来源：《中国刑警学院学报》 2019年第5期 总第151期
网络出版时间：2019-11-08 14:42:33
网络出版地址：
http://kns.cnki.net/kcms/detail/21.1310.n.20191108.1118.006.html
收稿日期：2019-03-02
作者简介：蒋剑云（1971-），男，湖南郴州人，湖南警察学院侦查系副教授，主要从事侦查学与国内安全保卫学研究。
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