摘要：
情报主导警务的理念是由英美创建并引入我国的。然而在我国的警务实践中，情报主导警务的战略思想很难实践，原因在于中美警察部门的执法环境和执法理念的差异，同时公安行业也与经济、证券等情报分析员专业化程度很高的行业存在明显区别。在分析中美社会环境差异以及公安行业与其他情报依赖型行业的差异的基础上，本文提出在我国公安机关中，提倡“数据分析支持警务”的理念更为精确和具有适应性。弱化“情报”这个含混不清具有多义性的词汇，强调数据分析在支持警务活动中的重要性；用“支持”替代“主导”，正视数据分析在公安工作中的辅助支撑地位，成为领导决策和基层警务活动的有力助手。
一．引言
对于我国公安机关而言，“情报引导警务”是一样实实在在的舶来品，然而这样舶来品在引入我国后并没有像社区警务等其他外来警务理念一样得到深入的贯彻。
在我国的公安机关中，对情报主导警务这一理念普遍存在着理解上的偏差，这一偏差也导致了情报机构定位上的迷茫和具体情报业务的不确定。很多人包括情报部门的从业人员并不了解情报主导警务的真正含义，在警务工作中实施情报主导警务的战略更是无从谈起。同时，综合情报部门在公安机关中普遍面临着分工不清、职责不明的尴尬局面，更别提“主导”警务工作。很多基层的综合情报部门多年来寻找不到自己的定位，被形容为既无责任田也无自留地，或者与科信部门划不清边界争夺业务，或者被纳入指挥中心旗下，或者与警种情报部门争夺业务，通过制造信息资源的壁垒来获取生存的环境[1] 。
情报主导警务的理念在英美的提出是有一定的社会背景的，而我国与西方国家的警务部门在定位和执法理念上都存在着巨大的差异。情报主导警务的理念在我国的难以生存以及综合情报部门的发展困境都源于我们对中外警务环境差异的认知不清，对情报主导警务理念本质认识不清，对情报分析专业化生存的环境认识不清。
因此，有必要对以上这些问题梳理清晰，提出合适的发展理念与发展策略，在公安大数据战略的广阔背景下，从公安工作发展的角度而并非从情报部门生存的角度思考如何充分利用海量数据和科学分析方法提升警务效能。
二．对情报主导警务理念的误解
由于“情报”一词的广阔内涵，“情报主导警务”常常被错误解读。常见的误解有三种：一是把情报与信息技术混淆，二是把情报与传统人力情报混淆，三是把情报分析概念泛化至一切分析行为。
第一种混淆常常导致将“情报主导警务”理解为“信息主导警务”，即通过信息系统的建设强化警务工作，提高警务工作的效率。由于情报主导警务(intelligence-ledpolicing)又与“智慧警务（intelligent policing）”在英文上写法十分相近，这两种理念也经常被混淆。这种理念上的误读，造成了情报部门与科信部门的界限不清。如果将情报仅仅看作是信息和数据，或者通过很多自动的计算模型自动产生很多分析结果（警务智能化），那么这样的情报部门必然应当隶属于技术部门，也就是公安机关中的科信部门，这样的情报是科信部门开发和运行的信息系统提供的一部分功能，可以直接面向终端用户服务，也就是一线的侦查、治安等执法人员服务。
第二种和第三种混淆导致了综合情报部门与警种情报部门的业务冲突。这两种混淆或者把“情报”看作是来自线人的信息，或者看作是依赖专业知识的综合分析结果，那么这两种观点下的综合情报部门必然会与警种情报部门发生业务冲突。线人和警种专业知识一般由警种业务部门直接掌握，完全没有必要将这些资源上交给并不比自己更熟悉业务的第三方去进行“情报分析”。情报分析工作是否有必要独立出来是与分析的复杂度及其对分析工具的依赖性是相关的。
尤其是第三种混淆，将情报概念泛化为所有的分析活动，从语言概念上确实可以这么解释，因为几乎所有的需要作出决策的工作都需要进行“情报分析”。例如，医生需要根据病人的外在表现和各类检测数据对病情作出判断，科研人员需要根据收集的科研数据以及他人的研究成果作出新的理论推测，市场营销人员需要根据调研信息和各类统计数据对市场竞争作出研判。然而，医院并不需要专设医学情报分析人员、科研机构设置的情报机构几乎等同于图书馆，市场营销部门则确实需要专业的数据分析人员协同工作。这是由于医生和科研人员对检测数据的解读并不需要复杂的工具，更需要的是医学或科学领域专业知识和隐性知识经验，而营销部门则需要利用多种数据和计算工具提取和分析大量的数据，必须要专业人员给与帮助。警种业务部门的情报研判如果更多的依赖的是警种业务知识和警种内部的信息以及警种业务的隐性知识经验，那么是根本没有必要将情报分析职能划分出去的。
“情报主导警务”真正的内涵是一个管理哲学理念，这个理念是指导警务部门管理层工作的理念，而并非业务层。情报主导警务的原本含义是对执法环境进行充分的调查和数据分析，并在分析的结果之上提出更有效率的警务工作方法，从而提升执法效率实现无增长改善[1]。
英美的情报主导警务是由领导层发起的警务变革，无论是英国的肯特警队还是美国纽约警察局，都是由主要首长提出并亲自组织实施的。例如美国纽约警察局的Comstat工作方法，每周召开一次分局首长联席会议，在会议上使用计算机统计和绘图的方法分析全市的治安状况、犯罪分布、犯罪形势，预测犯罪变化，制定宏观层面的警务策略[2]。
因此，“情报主导警务”是缺乏主语或主语错位的，“情报”并不能主导警务，主导警务工作的应该是警务部门的领导，因此这句话应当确切的表述为“领导利用情报主导警务”，而意图要“主导”警务的“情报”部门，必须要直接隶属于领导层，成为领导层观察和分析整个公安部门的运行状况、社会公共安全情况的镜子。
情报主导警务归根到底是公安管理问题，是领导层从宏观层面上管理和规划警务工作的一种理念。从“情报主导警务”理念本来的含义分析，情报部门应当隶属于管理层组织，是管理决策部门的组成部分，将其置于指挥中心之下是有一定道理的。情报主导警务存在的客观环境是对管理效率的追求，对成本效益的要求，来自于民众和上级部门对成本效益的关心与问责，离开这个大前提是不可能推动情报主导警务的。
三．英美提出情报主导警务的背景
为了彻底理解情报主导警务理念的内涵，我们应回顾一下英美这一警务策略产生的环境与土壤。
首先，情报主导警务战略是与问题导向警务以及社区警务战略一脉相承的。这三个警务战略其实都源于同一个问题——英美警察与社区的矛盾关系。根据学者们的论述，英美警务经过了四次警务革命[2],警察组织产生、警察职业的专业化和警务业务的专业化，以及致力于警务效率提高包含了社区警务、问题导向警务、情报主导警务等理念的第四次警务革命。
英美警察与社区的关系一直在矛盾中摇摆，在警察组织成立之初，警务与社区的关系极为密切，但是却出现了与本地政治团体同流合污，大面积的警察腐败现象。而警察职业的专业化以及警务工作的现代化在一定程度上遏制了腐败，在此期间英美警察组织开始独立于本地政治环境，并通过通信和计算机设备派遣警力，并经常的调整警察管理的辖区，以免警察与本地利益团体形成利益关系。这种模式有效的遏制了警察腐败，但是也带来了副作用——警察缺乏对社区的了解，只能响应上级的派遣被动和机械的执法。这种被动式的执法模式不仅仅效率低下，还带来极大的负面问题——警察暴力和紧张的警民关系。
第四次警务革命中提出的社区警务、问题导向警务就是针对这些问题，改变将警务工作简单化被动化的局面，希望警察机构能够参与到社区治理中去，寻找犯罪产生的源头和原因，从社区治理入手开展犯罪预防，而不是机械响应出警指令。在这种理念下，警务人员不仅仅是单纯的执法者，而是一位社区治理专家，致力于协同社区的各类组织解决社区中存在的问题，从源头上消灭犯罪。
然而，尽管社区警务轰轰烈烈推动了几十年，美国甚至专门为此成立了社区警务办公室，由于美国社会的文化和政治环境等根本问题，社区警务在美国并没有得到普遍的认可[1]。由于社区警务无法得到有效的实施，而警方又缺乏对社区的知识，缺乏通过密切的警民关系中得到社区的情报和知识的途径，情报主导警务的理念应运而生。情报主导警务是使用数据来获取社区知识的一种方法，是与社区关系疏离的英美警方了解其执法社区的水晶球。
情报主动警务理念产生的第二个背景就是新公共管理运动的产生。上世纪70年代，西方国家普遍进入了经济发展的“滞涨”阶段，试图满足民众从摇篮到坟墓需要的保姆式政府面临着沉重不堪的财政负担，陷入了巨大的财务危机和信任危机。在这一阶段提出的新公共管理理论的善治主张，将私人部门的管理理念引入公共行政部门。在这一阶段，公共服务从传统的家长式管理向灵活的、负责的和成本—收益对称的市场机制转变[3]。而情报主导警务的理念正是一种计算成本——收益、注重绩效的管理理念。这种理念强调警察组织应当向企业一样对投入的成本和获得的收益进行精细有效的规划，使用最少的警力资源产出最大的社会效益。
不了解英美这种管理理念背景，就很难理解情报主导警务理念。2017年伦敦警方官方宣布，由于削减财政预算，不再受理50英镑以下的小额盗窃案，而且没有摄像监控的、或者影像不够清晰不足以取证的街面盗窃案均不受理[2]。这样的警方声明放在我国是不可想象的。情报主导警务理念所倡导的犯罪统计、犯罪制图、犯罪预测、以及基于这些技术之上的警察巡逻的自动分配等机制，都是以提高成本效益为目的的，是将企业精细化管理监测的行为引入警务管理体系的做法。
在我国警民关系密切，公安机关与社区有着密切和合作关系，人民群众对警察有着西方国家难以比拟的信任。我国的警察形象是邻家叔叔式的长辈形象，而不是西方国家的暴力执法机器形象。社区警务工作模式与我国的社会环境政治制度有着天然的契合，与我党一向的“从群众中来到群众中去”的理念相吻合。因此，我国的公安机关是不存在不了解社区、缺乏社区情报和知识的情况的。在这种背景下，犯罪制图和统计数据提供的信息量就没有那么大，最多是验证了富有经验管理者的既有印象，这样的“情报”就不可能引起管理者的重视和社区民警的期待。
此外，西方警察的警务方式比较简单，巡逻和盘查是最常见的方式，犯罪制图和犯罪预测多数运用于派遣警察在特定的时间段前往特定的区域巡逻盘查，这种机械的应用即使在西方也遭到了很多基层警察的抵制，它无视基层警官的智慧，将基层警官视为被机器派遣的机械终端，磨灭了基层警官的工作热情，一些民权人士也对该软件颇有微词，认为该软件预测结果是一种针对贫困社区和人群的偏见[1]。
四．金融、商业等行业与公安行业的环境对比
情报分析人员并非执法部门所专有，在各个行业早已有之，尤其在商业领域情报分析非常普遍，甚至情报分析本身就已经占据了很多商业工作本身的大部分内容。在股票、金融、期货、营销、市场等商业领域存在着各类专业的分析人员。例如CFA注册金融分析师、金融分析师、投资分析师、证券分析师、RCA分析师等。尽管这些人员并没有加上“情报”二字，但是从事着货真价实的情报工作，掌握着丰富的情报分析技术手段。
在2017年，叙利亚战争中，英国出现了一名出色的业余情报王，据说他成功的分析和预测了很多关于IS的情报，而他的本职工作就是一名投资分析师。在这些行业中，分析人员必须要从各种途径收集大量的信息，使用多种工具进行分析和研判，最终帮助团队做出更有的效益投资决策。基于数据做出分析，服务于决策，正是情报工作的根本内涵，因此，尽管这些分析师的称号中没有“情报”二字，本质上他们是专业、专职的金融、证券、投资领域的情报分析人员。
近些年，随着大数据技术的崛起，越来越多的信息能够被转化为数据存储，企业更加开始注重收集数据，并利用数据对企业运行、市场营销等企业生存与发展的关键问题作出分析，以求不断改善经营方法，促进企业发展。商业数据分析师等职业风生水起，很多企业纷纷招聘既懂得企业经营管理以及所在行业领域知识，也掌握数据分析技能的人才，作为企业的数据分析人员，这类职位也是事实上的一种专业情报分析人员。
那么为什么在金融、投资、商业等行业，专业的情报分析人员得到极大的重视，情报分析人员的职业化与专业化水平极高呢？本文认为这与这些行业的内外生态环境相关，对比公安行业与这些行业的内外生态环境区别，能使我们明白为何在公安行业，情报分析工作的重要性得不到重视，情报分析人员的职业化与专业化难以推动。
（一）分析人员专业化的行业内外环境特征
在金融、证券、投资、商业等领域，普遍存在着以下一些内外环境特征。
1.决策密集且复杂度高。
在金融、证券、商业等领域，组织每天都面临着大量的复杂决策，需要对经济形势、行业发展、企业状态、国家政策、国际形势等都做出研判和预测，并基于多种渠道的信息做出决策。例如证券行业的买入和卖出、股票和期货品类的选择、长期的看涨还是看跌、具体企业的经营状况等等。这些决策本身需要获取大量的信息和数据，并且需要运用多种数学和计算机方法以及经济理论对数据进行分析，并作出决策。
2.决策面临的风险高，不确定性大。
以上这些行业在作出决策时，都面临的巨大的风险与不确定性。每一样决策都可能带来可观的收益或者巨大的损失，因此这些决策的环境都具有较大的风险，决策失败会带来绝大的损失，决策的正确与否关乎组织的生死存亡。
3.决策面临的环境变化剧烈。
金融、证券、商业等领域面临的环境变化相对剧烈。很多内外因素都会引发环境的变化，对外界变化缺乏敏感度的组织很快会被环境淘汰。例如各国利率的变化、国家政策的变化、各种商品的价格变化、人们的消费喜好、竞争对手的变化等等。
4.衡量决策优劣的是成本与效益。
这些组织对成本和效益极度敏感，甚至可以说降低成本和提高效益是这些组织生存的根本，获取更多的收益是这些组织存在的目标。正是由于每天都要做出大量的具有极高风险的复杂决策，因此这些组织对理性决策、科学决策的需求极高，因此情报分析人员的职业化与专业化才成为了可能。
（二）公安工作的内外环境特征
与金融商业领域相比，公安工作决策的复杂度、面临的风险和决策的环境以及对决策的评价都是不同的。
1.公安工作决策复杂度较高。
宏观上，公安工作需要作出管理决策，主要涉及警力配置、资源分配、管理制度、社会环境监测、工作绩效评估等等。微观上，公安工作的决策主要是针对具体案件和突发事件的，例如群体性事件的分析、涉警舆情分析、各类刑事案件的案情分析决策，这些决策是具有一定的复杂度的，需要从多种数据和信息来源中汇总信息进行综合研判。
2.公安工作的决策所面临的风险低于金融商业环境。
公安工作决策所面临的风险较高，但是与经济领域的风险不同，公安工作面临的风险是不对称的。例如，在证券领域，无论是买入还是卖出操作，都面临着可能的收益或者损失，对于决策者而言召回率和准确率同等重要。在公安行业中，服务于管理决策的分析工作所面临的风险和不确定性相对较低，即使决策失误也很难带来非常直观的和即刻的反应,最严重的后果也只是警务效率的下降和犯罪率的相对提升。而战术型决策所面临的风险主要有犯罪分子的脱逃造成的安全损失、误判带来的警力资源的浪费以及执法人员的生命风险，尽管风险较高，但是不确定性较低。同时，情报人员一般倾向于提升召回率牺牲准确率。例如，预测群体性事件的行动是否发生时，如果误报，带来的损失是浪费精力资源，如果漏报则会给情报分析人员带来较大的职业风险。
3.公安工作决策所面临的环境变化较为缓慢。
公安工作决策所面临是社会环境的变化，通常与经济、证券、金融行业相比，社会环境的变化是缓慢的，例如犯罪热点的产生与迁移、新型犯罪的出现、犯罪手段的变化、犯罪形势的变化都比较缓慢，可预测性很强。在一定时间内（如一年），某个地区面临的犯罪问题是固定的，产生犯罪的原因也是固定的，不会在短时间内发生剧烈变化，这也是为什么犯罪制图和犯罪预测没有得到重视的原因，因为在一定时间内犯罪热点并不会发生明显的转移。
4.公安工作的绩效评价。
与西方国家的新公共管理信念不同，我国政府对投入和产出的计算并不敏感。全国公安机关把把维护社会政治稳定和国家安全置于各项工作的首位，始终将人民利益和国家安全置于衡量工作绩效的首要考量。尽管公安部门也努力实现向管理要警力向科技要警力，但是公安行业对投入产出的效益比远远不如金融和经济领域那么敏感。
以上的分析看出，公安行业中与经济金融行业的决策环境是有共性也有差异的。如果我们将公安决策划分为管理层的战略决策和业务层的具体战术决策，本文认为可以将管理层的情报分析划分到管理部门成为管理层决策的辅助机构，而业务层的情报分析完全可以分散到各个业务部门，以业务知识为核心以数据分析为辅助，建立一支掌握警务专业知识的数据分析队伍。
五．从“情报主导警务”到“数据分析支持警务”
在公安大数据战略的背景下，本文认为“情报主导警务”理念并不适用于我国，情报部门应当明确自己的职业角色和职业定位，“数据分析支持警务”更适合我国的国情，响应了公安大数据战略的需求。
近些年，在很多大型企业中出现了一种新的职位——数据分析师。其主要职责是专门从事行业数据搜集、数据整理、数据分析，并依据数据做出行业研究、评估和预测的专业人员。数据分析人员可以通过数据对企业的产品和服务进行检测，对市场作出分析和预测，帮助企业在市场、营销、产品策划、开发新领域等方面作出决策[1]。公安机关中目前缺乏的也是这一类的人才，能够利用数据分析工具和大量的内外部数据为公安业务服务。
在企业中，数据分析师的组织形式也是不同的，目前国内企业中数据分析中心的架构形式大致分四种，技术型，虚拟型、战略性和分散型。
如图2所示：当数据分析业务更侧重于IT技术，同时分析需求集中化时，往往隶属于IT部门；当数据分析工作侧重业务，同时分析需求倾向于集中化时，则直接隶属于管理层；当数据分析需求分散化时，侧重IT时会分散在各个业务部门的IT子部门，同时向IT中心部门虚线汇报；侧重业务时则完全的分散在各个部门，与IT部门或最高管理层不发生直接关联。如果用这张图来对应公安机关中的情报部门，综合情报部门则属于战略型数据分析组织，警种情报部门则类似于分散型。
无论是哪一种类型的数据分析部门，在公安机关的决策中都扮演了辅助支持者的角色。为管理层服务的数据分析部门是利用数据辅助管理层决策的决策，所需要的是公安管理的宏观知识和数据分析能力，这将是目前综合情报部门的发展方向。分散在各个业务部门的数据分析者们或者是用数据收集和处理技术帮助业务部门作出决策，或者自己就是一手掌握丰富的犯罪学、侦查学、毒品等专业警种领域知识，一手掌握数据处理和分析技术的综合能力的专家，这应当是警种情报人员追求的方向。从公安教育的角度看，无论哪一种数据分析人员，都需要具备扎实的数据分析知识和能力，然而能够用专业知识解读和利用数据才是他们能够为公安行业开展专业的数据分析的关键。
参考文献
[1] 吕雪梅. 公安综合情报部门的发展困境与战略转向[J]. 情报杂志, 2015, 34(6): 16-19, 26.
[2] 王大伟,孙中华. 从英国警务革命看我国公安改革热点[J]. 江苏警官学院学报, 2003(5): 164-167.
[3] 梅志罡. 新公共管理理论及其借鉴意义[J]. 行政论坛, 2006(1): 5-8.
作者简介：
王欣，女，1976-，中国人民公安大学侦查与反恐怖学院，副教授，管理学博士
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