开放政府数据法制化的地方实践与制度完善：以浙江等9个省市为分析样本

摘要：开放政府数据被视为继政府信息公开后,进一步促进政府透明度、提升政府行政效率与效能,落实民主原则和公共问责制,甚至带动社会创新应用、产业发展的重要手段。然而,不论是政府信息公开,还是开放政府数据,均可能涉及严肃的个人信息保护问题,甚至对目的限制、告知同意、去匿名化等既有个人信息保护机制形成重大挑战。利用规范分析法及比较分析法,对浙江等9个省市有关开放政府数据的立法规范(政策)进行文本分析。研究结果表明,我国各级政府在开放政府数据的基本内涵、基本原则、开放方式、数据资源管理、增值利用等方面积累了有益的立法经验,但也存在诸多不足。为了进一步推动我国开放政府数据的进程,同时对个人信息提供最大限度保护,我国应当从法律规范、技术标准和组织机构等方面实现开放政府数据的法制化。

一、问题的提出

长期以来,政府在公共行政管理中积累了大量数据,这些政府数据以各种形式尘封在数据库或档案馆中。近年来,致力于促进政府数据开放访问的开放政府数据运动成为一种世界趋势,已经成为很多国家的重要发展战略,并且实现了法制化、制度化。承袭了开放源代码、开放内容的精神与发展,开放政府数据(open government data)强调更多原始的大量数据能够被自由的取得利用,根据开放知识基金会的定义,开放政府数据就是使数据让任何人都可以自由的使用、重复利用和传播,最多的限制是注明数据来源或以相同方式分享。开放政府数据不仅具有重要的社会价值,如促进政府透明度和问责制、加强社会公众参与,而且还提供了诸多商业机遇,如开拓新的业务、优化商业决策等。然而,发布包含个人信息或可再识别的数据的政府数据集,可能会威胁到隐私和其他相关权利。

在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下,开放政府数据已经上升到我国的“国家战略”地位。国务院于2015年8月发布《促进大数据发展行动纲要》,其中提出“稳步推动公共数据资源开放”。长期以来,对于开放政府数据,我国一直采取“实践先行+政策推动”模式,取得了较好的效果。然而,开放政府数据法制化建设仍有较大进步空间,在思想观念上,政府部门对开放政府数据的必要性缺乏共识;在制度建设上,倡议性的政策导向明显,缺乏刚性的制度约束;在具体实践上,用户友好型平台建设滞后,数据开放标准不一,数据质量有待提升。对此,在理论上,不断有学者提出开放政府数据法制化发展,并对我国开放政府数据的立法模式进行探讨;在实践中,上海、成都、浙江等省市通过地方立法对开放政府数据予以调控,使其迈向规范化、法制化的发展路径。

鉴于政府数据带来的巨大社会效益和经济效益,而如何推进政府数据开放、提升政府数据利用率又是一项系统工程,实有必要从国家层面以法律或行政法规建构开放政府数据的基础法律规范。然而,当前我国开放政府数据法制建设还处于探索中,因此,总结地方已有的立法经验,发现存在的关键问题,在此基础上,参考域外有益的立法实践,都有助于推动我国开放政府数据的法制化发展。本文以规范分析、比较分析作为研究方法,以我国开放政府数据法制化为研究主题。在开始规范分析之前,对开放政府数据的基本理论进行总结,将有助于我们厘清开放政府数据立法的症结所在。在此基础上,利用规范分析、比较分析的研究范式,对浙江等9个省市有关开放政府数据的立法(政策)进行文本分析。最后,为完善我国开放政府数据制度提出参考建议。

二、开放政府数据立法的理论困扰

近年来,开放政府数据运动席卷全球,一方面对各国政府的数据治理机制提出了新的挑战,另一方面在理论上也引发了一些新的困扰,如开放政府数据与行之已久的政府息公开之间有何异同?在个人信息保护日益严苛的情况下,开放政府数据将对个人信息保护产生何种冲击?凡此种种,皆是本部分所要重点探讨的问题。

(一)开放政府数据与政府信息公开的异同

与开放政府数据相比,政府信息公开实现法制化发展的时间更早、历史更长,我国早在2007年4月就由国务院制定了《政府信息公开条例》,并于2019年4月进行了首次修订。一般认为,政府信息公开是指“政府主动或被动地将其掌握的政府信息予以公开”,而“政府信息”则是指“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”(《政府信息公开条例》第2条)。

关于“开放政府数据”与“政府信息公开”之间的联系,很多学者都曾有过相关论述。有观点认为,从政府信息公开到开放政府数据,并不只是简单的“口号变更和文字游戏”,从信息化发展规律来看,这是云计算、物联网和大数据应用所催生的历史必然。还有观点认为,政府信息公开与开放政府数据具有高度的交叉关联,二者是在不同背景下为实现各自特定目的而提出的不同阶段。

关于开放政府数据与政府信息公开之间的区别,很多学者从不同角度进行了阐述。有观点认为,开放政府数据与政府信息公开之间的区别主要体现在三个方面:(1)在开放层面上,“数据”与“信息”之间存在差异;(2)在开放目的上,政府信息公开侧重于保障公众知情权,更强调政治与行政价值,而开放政府数据强调公众数据使用权,更侧重经济与社会价值;(3)在开放过程中,政府信息公开强调政府一方,而开放政府数据同时注重政府与用户。还有观点认为,开放政府数据与政府信息公开之间的区别主要体现在以下三个方面:(1)开放政府数据强调政府“主动”开放相关资料,而政府信息公开更多地侧重于“申请(被动)公开”;(2)在开放的方式与格式上,开放政府数据强调机器可读的标准电子档案格式,政府信息公开一般只以信息的既存格式公开,并无特定格式要求;(3)政府信息公开请求权是法律层次所保障的权利,有救济途径,而开放政府数据一般并不承认有政府数据开放的请求权。

上述观点都不同程度地揭示了开放政府数据与政府信息公开之间的关系。笔者认为,开放政府数据与政府信息公开之间是密切相关的,但它们都有各自的侧重点和优先事项,主要体现在驱动因素和预期目标两个方面。在驱动因素上,除了透明度和问责制是开放政府数据和政府信息公开共有的驱动因素外,开放政府数据还依赖于两个额外的驱动因素:创新和经济增长、公共部门的效率,而这两个因素对政府信息公开并不重要。在预期目标上,开放政府数据侧重于开放原始的、机器可读的数据和数据集,而政府信息公开则是任何类型的政府信息。这也决定了二者在数据类型上的差异,就创新和经济增长而言,地理数据、交通数据、公司数据等数据类型更为重要;就透明度和问责制而言,财政预算数据、财政支出数据、法律信息、行政决策信息等更为重要。

尽管开放政府数据与政府信息公开存在上述差异,但不可否认的是,二者也有许多相似之处。随着政府信息公开越来越强调主动公开,并将其作为保障社会公众知情权的手段,而非满足个人的信息请求。通过主动提供信息,公共机构可以减轻信息请求的负担,并改善其信息管理和信息流。因此,在很大程度上,开放政府数据和政府信息公开具有相同的驱动因素,并且它们追求的目标也是一致的,即公共部门拥有的信息应该更广泛地向公众开放。值得注意的是,开放政府数据与政府信息公开的这些异同点也给公众知情权带来了挑战和机遇。一方面,各国政府和公共部门最近对开放政府数据的关注可能会转移他们的注意力,使他们不再关注向公众提供可获得的信息,而倾向于为开发人员建立数据门户,从而给开发人员带来新的信息力量;另一方面,开放政府数据在一定程度上也能为政府信息公开带来广泛的好处,包括政府信息公开领域缺乏的动力和热情。

(二)开放政府数据与个人信息保护的平衡

如前所述,开放政府数据具有很多公益性目的,并且与政府信息公开相辅相成,共同推进透明度和问责制,促进社会创新和经济增长。然而,近年来,随着大数据技术的快速发展,不同数据集之间进行跨时空链接,加大了个人身份识别的可能性,给既有个人信息保护法制提出了严峻的挑战。在本部分,笔者将讨论开放政府数据面临的三个主要的个人信息保护挑战。

1.个人隐私价值与开放政府数据利益难以保持平衡

正如学者所指出的,个人信息保护制度的部分目的是提高公众对政府的信心或信任,尤其是在“数据原教旨主义”(data fundamentalism)盛行的情况下,以便加强公众参与。所谓的“数据原教旨主义”体现为“一个同意,两个不同意”,即同意“消费者对他们的数据已经失去了控制”,不同意“企业正确处理了数据”,不同意“法律提供了合理的保护”。因此,在这个意义上,保护个人隐私似乎符合开放政府数据的利益。然而,公共部门收集和储存的数据中包含了大量个人敏感信息,为了实现透明度和问责制,促进社会创新和经济增长,公共部门在开放政府数据过程中势必会将此类信息向社会公布。尽管开放政府数据具有很多重要的公益价值,但数据共享开放也会给个人隐私带来固有风险:公布的数据可能泄露个人信息,而这些信息原本是公众所不知晓的。

这种困境的核心与政府数据粒度(即多维、原始和记录级别)的两类属性有关:一是收益(效用):由于粒度数据(granular data)支持各种详细分析,因此,对于企业、决策者、研究人员和社会公众而言,粒度数据是最有价值和最有用的。二是风险(隐私):由于粒度数据包含最详细的信息,因此,它通常也包括个人敏感信息。这两类属性之间经常发生冲突,原因在于,粒度较小的数据有利于保护隐私,但对于促进透明度、支持创新和鼓励研究而言,其价值较低。正如开放政府数据除非详细具体,否则没有价值一样,如果开放政府数据过程中必然涉及对个人隐私的风险,那么这个“开放”过程就不是有效的。因此,关键是要制定有效的方法来平衡这些利益与风险,使公共部门能够在不过度损害个人敏感信息的情况下开放数据。

2.个人信息的识别在开放政府数据中变得更加困难

从有关个人信息保护的国际规范及各国的立法来看,在对“个人信息”进行界定时,“识别性”是核心要素。例如,经济合作与发展组织将个人信息界定为“有关识别或可识别个人(信息主体)的任何信息”;欧盟《一般数据保护条例》将“个人数据”界定为“有关被识别或可识别自然人(数据主体)之任何信息”;我国虽然尚未制定《个人信息保护法》,但《网络安全法》第76条第5项对“个人信息”的概念进行了界定。1由此可知,个人信息保护法的立法目的是保障个人对自己信息的自主权,避免被他人滥行收集、利用而致其权利、利益受损,若该等信息无法识别出特定个人,其被收集、处理或利用就不会致使信息主体受损,即无保护的必要。换言之,受个人信息保护法保护的个人信息必须具有“特定个人识别性”,否则将不受个人信息保护法的保护。

尽管按照能否直接识别个人为标准,个人信息可以分为直接个人信息和间接个人信息,但是“间接识别的判断标准”本身就存在很大的不确定性,亦即该等个人信息是否容易与其他信息进行组合、比对,应该以何人为对象进行判断?是以信息控制者和处理者为判断对象,还是以一般大众作为判断对象,这种判断相对性加剧了个人信息的识别困难。此外,随着开放政府数据的不断推进,大量政府数据(包括个人信息)不断进入社会公众视野,再加上算法、数据挖掘技术的进步,原来无识别可能的信息,随着时间的推移,可能转化为具有特定识别性的信息。换言之,昨日被认定为不受个人信息保护法保护的非个人信息,随着数据的增多,通过链接其他数据,今日可能转化为受个人信息保护法保护的个人信息,这种判断流动性进一步加剧了个人信息的识别困难。

3.目的限制原则在开放政府数据中难以真正适用

在既有的个人信息保护法制中,目的限制原则是一项核心原则,它是指公务机关及非公务机关收集个人信息时都必须基于“职务正当目的”,且纵使具有正当目的,也须“职务必要范围内”为之,被称为是个人信息保护中的“帝王条款”。目的限制原则包括目的明确和使用限制两个方面的内容:目的明确要求信息控制主体在收集个人信息之前应告知收集、使用个人信息的目的;使用限制则要求在后续对个人信息的处理中,不得逾越既定之目的。对于信息控制者或处理者而言,目的限制原则还衍生了两方面义务:一是目的外收集、处理及利用的禁止,包括“收集或处理”应符合特定目的、个案目的外的禁止使用、禁止数据库的连接使用;二是限定个人同意的有效期限。

如前所述,开放政府数据不同于政府信息公开,其有着独特的运作机制和预期目标,这无形中增加了目的限制原则的适用难度。公共部门首次收集个人信息时必须遵守目的限制原则,对此并无争议,个人信息保护法制也提供了相关配套机制确保目的限制原则得到遵守,如知情同意。然而,开放政府数据的目的是让既有的政府数据通过再次使用,发挥其潜在价值。当第三方获得相关数据后,其对个人信息作进一步处理或利用是否需要遵守公共部门首次收集信息时的目的?如果要遵守,又通过何种机制确保第三方能够遵守?目前的个人信息保护法制并未对前述问题提供明确答案,这也加大了个人信息权受侵犯的风险。

三、我国开放政府数据的地方立法比较分析

目前,我国很多地方都在探索开放政府数据实践,有关开放政府数据的政策,大多体现在电子政务、大数据建设等规划、意见、通知之中,很少进行专门立法的。本部分主要以浙江等9个省市有关开放政府数据的政府规章作为分析样本,对其主要内容进行文本分析,揭示我国开放政府数据立法的地方实践现状,如表1所示。

表1 浙江等9省市开放政府数据立法文本一览表

由表1可知,在立法时间上,我国地方政府有关开放政府数据的立法主要集中在2016年到2018年之间,尤以2018年最为集中,有7个省市。在制定主体上,都是由地方政府主导。不过值得一提是,贵阳市政府在制定《贵阳市政府数据共享开放实施办法》之前,已由贵阳市人大常委会于2017年制定了《贵阳市政府数据共享开放条例》,这是我国首部专门针对开放政府数据的地方性法规,迄今为止,也是唯一一部。

(一)开放政府数据的基本内涵

立法文本分析发现,在立法名称上,已有的立法文本中出现了四类不同概念,分别是:(1)“公共数据”,包括成都市、上海市和浙江省;(2)“政府数据”,主要是贵阳市;(3)“政务数据资源”,主要包括福建省、西安市和巢湖市;(4)“政务信息资源”,主要包括重庆市和佳木斯市。除了所用名称不一致外,立法文本在定义模式上也有所不同,有的采取“概括式”,如《上海市公共数据和一网通办管理办法》第3条;有的则采取“概括式+列举式”,如《贵阳市政府数据共享开放实施办法》第2条。

尽管如此,从实质内涵来看,地方立法文本基本一致,“政府数据”包括三个基本要素:一是主体要素,均为公共部门或政务部门;二是过程要素,均为依法履行职责过程中;三是行为要素,均为获得或产生。对于“开放政府数据”的基本内涵,目前只有《贵阳市政府数据共享开放条例》作出了明确界定。

(二)开放政府数据的基本原则

法律原则是贯穿法律制定、修改与实施的全过程,对实践有非常重要的指导作用。开放政府数据不仅是理念上“为何需要”(why)的政策议题,也有实务上“如何进行”(how)的技术面向。除了开放政府数据的内涵、目标需要立法予以明确外,开放政府数据的基本原则也是立法需要回应的重要议题,如果没有原则性的指引,各级政府开放政府数据的作法未必能达到立法目的。为此,我国地方政府在开放政府数据立法中,也对开放政府数据的基本原则进行了初步探索。

立法文本分析发现,浙江等9个省市地方立法文本中对基本原则的规定,主要有以下几个特征:(1)继承了《政府信息公开条例》中“公开为原则,不公开为例外”的立法经验,几乎都认可“开放为原则,不开放为例外”。(2)将政府数据的管理原则与开放政府数据的基本原则混同,如“统筹协调、集约建设、充分利用、共享开放、安全可控”。事实上,开放政府数据的基本原则并不同于政府数据的管理原则,开放政府数据的基本原则更应该侧重于“开放”和“政府数据”本身。例如,美国通过《开放政府指令》对民间提出的开放政府数据的八项原则予以确认,即全面开放原则、信息完整原则、及时发布原则、便民使用原则、机器处理原则、不作限制原则、开放格式原则、不需授权原则。八国集团共同签署的《开放数据宪章》确立了开放数据的五大原则,即默认数据开放原则、质量和数量原则、所有人可用原则、发布数据改善治理原则、发布数据鼓励创新原则。

(三)开放政府数据的开放方式

如果说基本原则是从宏观上对如何开放政府数据提供指导,那么开放方式就是从微观上提出的具体要求。在各国开放政府数据法制中,都对开放政府数据的开放方式进行了规定。例如,美国《开放政府数据法》将默认开放(包括开放格式)和机器可读作为开放政府数据的最低标准。我国地方政府在开放政府数据立法中,也对开放政府数据的开放方式进行了初步探索。立法文本分析发现,浙江等9个省市均对政府数据开放方式作出了清晰的界定,区别在于类别不同,有的省市分为三类,有的省市则分为两类,如《巢湖市政务数据资源共享开放管理暂行办法》第16条便规定了三类、而《福建省政务数据管理办法》第32条则规定了两类。

(四)开放政府数据的隐私保护

如前所述,开放政府数据与个人隐私保护之间存在强烈的张力,公共部门若处理不好这种紧张关系,将会产生广泛的负面效应。一方面,对于个人而言,这种“张力”可能会影响社会公众对公共部门的信任,不愿意将个人信息交给公共部门;另一方面,对于公共部门而言,这种“张力”可能会影响推进开放政府数据的决心和勇气,不愿意将政府数据开放给社会公众。为此,我国地方政府在开放政府数据立法中,也对开放政府数据的隐私保护进行了初步探索。

立法文本分析发现,浙江等9个省市均对开放政府数据中隐私保护进行了规定,立法模式主要可以分为以下四类:(1)仅仅只对保护个人隐私作出原则性规定,如《浙江省公共数据和电子政务管理办法》第28条;(2)直接将涉及个人隐私的政府数据列入不得开放类别,如《上海市公共数据和一网通办管理办法》第30条;(3)涉及个人隐私的政府数据经过“严格审查”后可以开放,如《成都市公共数据管理应用规定》第27条;(4)涉及个人隐私的政府数据经过“脱敏处理”后可以开放,具体又分为无条件开放和有条件开放,前者如《西安市政务数据资源共享管理办法》第24条,后者如前文提到的《贵阳市政府数据共享开放实施办法》第25条。

(五)开放政府数据的保障机制

任何制度的有效运行都离不开完善的保障机制,包括组织机构、技术支撑、专业人员、财政预算、监督考核等,开放政府数据的制度化、常态化发展也不例外。在浙江等9省市的立法文本中,都不同程度的对开放政府数据平台建设、开放政府数据资源管理、纠错机制、监督考核等数据开放的各个方面提出明确要求,逐步形成了开放政府数据的中国叙事。

1.开放政府数据平台建设

开放政府数据平台是开放和获取数据的载体,是展示应用的中心,也是连接开放政府数据供给侧和用户端的桥梁。立法文本分析发现,浙江等9省市的政府规章都要求建设或完善数据开放平台,集中统一向社会开放公共数据资源。有的地方对平台的功能、运维等具体内容进行了规定,如《西安市政务数据资源共享管理办法》第25条。还有的地方对平台的设立权限进行了具体规定,如《福建省政务数据管理办法》第31条。

2.开放政府数据资源管理

一般而言,开放政府数据资源管理主要包括三个方面的内容:一是开放政府数据目录与清单编制;二是开放政府数据的标准制定;三是开放政府数据的质量管理。立法文本分析发现,大部分地方政府对前述内容都不同程度地作出了规定。

就开放政府数据目录与清单编制而言,浙江等9省市的政府规章均提出要编制政府数据资源开放目录,并实行动态清单管理,例如,前文提到的《西安市政务数据资源共享管理办法》第24条,还有《佳木斯市政务信息资源共享开放管理办法(暂行)》第23条都进行了规定。

就开放政府数据的标准而言,在浙江等9省市中,只有成都市和重庆市对开放政府数据的标准进行了明确规定。例如,《重庆市政务信息资源共享开放管理办法》第23条、《成都市公共数据管理应用规定》第25条均明确规定了“机器可读性”标准。

就开放政府数据的质量而言,浙江等9省市均对开放政府数据的质量作出相对完整的要求,提出要确保开放政府数据资源的准确性、时效性、完整性和可用性。例如,《福建省政务数据管理办法》第16条、《成都市公共数据管理应用规定》第14条均对政府数据质量提出了诸如准确性、完整性等要求。

3.开放政府数据的纠错机制

开放政府数据的纠错机制是指数据利用主体在使用政府数据的过程中,一旦发现错误或存有疑义,应当通过一定的途径及时反馈给政府部门,相关部门应该及时进行处理。在浙江等9省市中,有一半的省市对开放政府数据的纠错机制进行了明确规定,如《巢湖市政务数据资源共享开放管理暂行办法》第10条就对数据纠错机制予以规定,并明确了纠错时限。

4.开放政府数据的监督考核

开放政府数据的监督考核是指由专门机构对政府部门开放政府数据工作的效果进行公开考核,并对相关机构和工作人员的行为进行监督。在浙江等9省市中,所有省市均对开放政府数据的监督考核进行了明确规定,有的省市甚至明确提出了多层次的监督考核体系,并且还对考核期限进行了规定。例如,根据《重庆市政务信息资源共享开放管理办法》的规定,重庆市开放政府数据的监督考核机制主要包括以下几个部分:(1)市发展改革部门组织制定政务信息资源开放评价办法,并负责协调实施各部门的评估。(2)市政府对各区县政府、市级各政务部门的开放政府数据工作进行评估。(3)可以委托有能力的第三方机构进行评估。(4)各区县政府、市级各政务部门每年1月底前向市发展改革部门上报上一年开放政府数据工作情况。(5)市发展改革部门每年2月底前向市政府上报上一年全市开放政府数据工作情况。(6)审计机关依法对政务信息资源共享开放进行审计监督。

(六)开放政府数据的增值利用

开放政府数据的最终目的是数据得到增值利用,而政府在推动开放政府数据的有效利用过程中扮演着非常重要的角色,因此很多有关开放政府数据的政策法规中都明确要求政府应该通过各种措施促进开放政府数据的利用。我国地方政府在开放政府数据立法中,也对开放政府数据的增值利用进行了初步探索。

立法文本分析发现,在浙江等9省市中,除了个别省市外,几乎所有省市都要求政府部门采取相应的措施提高政府数据的利用效率和效果,有的省市甚至提出了不同类别的推动利用机制。例如,根据《成都市公共数据管理应用规定》的规定,成都市政府推动开放政府数据增值利用的具体手段主要体现以下几个方面:(1)鼓励开发利用研究;(2)示范应用;(3)鼓励产业化应用。

四、我国开放政府数据立法的制度完善

通过对浙江等9省市有关开放政府数据的政府规章进行文本分析,笔者发现,我国地方立法在有关开放政府数据的诸多方面都积累了可供复制的立法经验,包括开放方式、政府数据资源管理、保障机制以及增值利用等方面。然而,既有的开放政府数据政府规章也反映出一些困境,主要体现在以下几个方面:(1)对开放政府数据的基本内涵理解不深,将传统的政府信息公开与开放政府数据混为一谈,政府部门之间、机构工作人员之间尚未形成基本共识。(2)开放政府数据缺乏高级别的法源依据,很多地方立法或实践主要参考《政府信息公开条例》,没有专门的数据开放法。(3)缺乏统一的开放政府数据技术标准,导致很多地方立法中对基本原则、开放格式、平台建设标准等内容鲜有提及。(4)缺乏有力的组织机构,难以有效推进工作。开放政府数据是一个系统工程,所涉政府部门较多,在层级森严的行政官僚体制中,若负责开放政府数据工作的职能部门权力配置有限,那么跨部门协调力度将受到限制。

党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,开放政府数据是国家治理现代化的重要手段和重要内容。从公共行政管理的角度看,制度一般是与“权术”相对应的,制度往往是出于公心,而权术则常常是出于私心,一个有效的制度往往具有两个关键要素:规则与组织。为了能够确保政府数据长期持续开放,充分发挥政府数据的效用,实现开放政府数据的法制化、制度化、规范化发展。笔者认为,我国应该从国家层面对开放政府数据进行统筹部署,重点围绕法律规范、技术标准、组织机构三个方面开展工作,其中法律规范、技术标准属于规则层面,而组织机构则属于组织层面。

(一)法律规范:制定《政府数据开放法》,提供法律依据

地方政府在推进开放政府数据过程中面临的一大困境便是缺少专门的、高层次的、明确的法律法规作为依据。因此,我国未来制定《政府数据开放法》将具有以下重要意义:(1)固化和完善已有的制度创新成果;(2)为开放政府数据提供全方位的法治保障;(3)厘清政府部门内部对开放政府数据存在的误解和疑义;(4)提升社会公众对开放政府数据的认识。

当前国内外有关开放政府数据的立法与实践,为我国未来制定《政府数据开放法》奠定了基础,主要体现在以下几个方面:(1)我国《政府信息公开条例》颁布实施已经10年有余,并且进行了第一次修改,积累了很多有益的立法经验。尽管开放政府数据不同于政府信息公开,但二者也存在很多相似之处,但是从立法技术的角度看,政府信息公开的相关立法经验依然值得开放政府数据立法借鉴。(2)我国地方政府不仅积累了开放政府数据的实践经验,还因地制宜地进行了立法探索,一些地方的立法可以说已经相当完备,如贵阳市、成都市等,总结这些经验与教训,可以为《政府数据开放法》的制定提供参考。(3)从国际范围来看,美国、英国、加拿大、新西兰等国家一直居于各类开放政府数据排名榜单的前列,他们是开放政府数据实践的先行者,也是开放政府数据法制化发展的引领者,他们的很多立法经验也可以为我国制定《政府数据开放法》提供借鉴。

我国未来制定《政府数据开放法》时,需要对以下几个方面的内容作出规范和引导:(1)明确规定开放政府数据的基本内涵和法律属性,把开放政府数据确定为政府的一项公共责任,确认政府数据的默认开放原则。(2)明确开放政府数据主管机关的职责与权限。(3)明确开放政府数据的范围。(4)明确开放政府数据的数据标准。(5)明确开放政府数据的平台建设、数据利用及安全保护。(6)明确开放政府数据的监督考核机制。(7)明确开放政府数据的隐私保护,并完善相关救济机制、纠错机制和沟通机制。

(二)技术标准:制定《政府数据开放标准化指南》,提供技术保障

在政府规制中,技术标准是一种重要的规制手段,如在食品药品安全领域、网络安全领域,由相关部门制定统一的技术标准,要求被规制对象一体适用,已经成为国内外的共同做法。开放政府数据是一项系统工程,也是国家信息化建设的重要领域,它涉及信息采集系统、信息处理系统、平台建设与维护等技术性工作,因此,标准化也是支撑开放政府数据的重要手段。

我国在推进电子政务过程中,就由国务院信息化办公室和国家标准化管理委员会共同制定了《国家电子政务标准化指南》,用以指导我国电子政务的建设,这可以为我国制定《政府数据开放标准化指南》提供参考借鉴。我国未来制定《政府数据开放标准化指南》时,可以重点关注以下几个方面的内容:(1)工程管理,明确开放政府数据工程管理须遵循或参考的技术要求、标准和管理规定。(2)平台建设,明确开放政府数据平台建设须遵循的技术要求、标准和管理规定。(3)隐私保护,明确开放政府数据中隐私保护须遵循的技术要求、标准和管理规定,将“通过设计保护隐私”原则贯彻到开放政府数据整个过程中。(4)支撑技术,明确开放政府数据的支撑技术须遵循或参考的技术要求、标准和管理规定。(5)数据安全,明确保障信息安全须遵循或参考的技术要求、标准和管理规定。

制定《政府数据开放标准化指南》不仅可以开放政府数据提供技术保障,而且还可以避免地方政府在建设开放政府数据过程中因标准不一而造成的资源浪费、效果不佳。

(三)组织机构:建立专门的开放政府数据工作机构,提供组织保障

从公共行政管理的角度看,制度的有效运转离不开组织保障。开放政府数据作为一项需要系统、长期、跨部门推进的工作,需要一个相对层级较高的主管部门,并赋予其足够的职权来负责数据开放的决策规划、顶层设计、组织实施、规范指导和监督考核。

从国内外已有的经验来看,通过机构改革组建开放政府数据的专责机构,并由法律规范对机构的权责予以明确,将有利于促进开放政府数据的有序发展,提升开放政府数据工作的专注程度和统筹力度。美国《开放政府数据法》将首席信息官确立为开放政府数据的专职机构(人员),并赋予其广泛的职权,在人员选任上重点突出其专业性和非政治性。我国一些地方在开放政府数据实践中也对政府数据组织管理体制进行改革,例如,贵阳市组建了大数据发展管理局,专门负责研究拟订并组织实施大数据战略、规划和政策措施,负责信息基础设施规划、协调、管理和监督。

为了能够对开放政府数据提供有力的组织保障,我国应该建立专门的开放政府数据工作机构。一方面,我国未来在《政府数据开放法》的制定过程中,应该明确开放政府数据专责机构(人员)的职权,既可以借鉴美国《开放政府数据法》的经验,也可以参考欧盟《一般数据保护条例》中对数据保护官的规定;另一方面,通过机构改革,对现有的政府部门的职能进行重组,建立一个行政权力配置相对科学的工作机构。

五、结语

在全世界范围内,目前已经有80多个国家制定了开放政府数据政策(法律),特别是许多发达国家更是积极地推动开放政府数据。相较于其他发达国家,我国启动开放政府数据的策略稍晚,在制度建构上也还存在差距。然而,我国在开放政府数据的表现上却颇具后发先至的味道,特别是近年来中央政府出台了一系列相关政策,各级地方政府通过不同形式立法推动开放政府数据迈上法制化轨道。在未来,我国应当继续推动开放政府数据,从国家层面进行立法调控。在法律规范层面,我国应该制定《政府数据开放法》,提供法律依据;在技术标准层面,我国应该制定《政府数据开放标准化指南》,提供技术保障;在组织机构层面,我国应该建立专门的开放政府数据工作机构,提供组织保障。

参考文献：略

作者：中国政法大学法学院 张涛

来源：《贵州大学学报(社会科学版)》2019年十月刊

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