引言

内容治理在网络空间国际治理中曾是一个非常敏感，并且共识度较低的领域。然而，自2016年“意大利修宪公投”“英国脱欧公投”和“俄罗斯涉嫌干涉美国大选”三件黑天鹅事件发生以来，西方国家对网络空间内容的治理态度发生了极为显著的变化。

争议焦点疾速由 “是否应该进行监管”切换为“如何进行监管”。这一变化使得网络空间内容国际治理从众多议题中脱颖而出，迅速成为当前的一个热点治理领域。

继2017年各国政、企双管齐下密集推出行政处罚、设立监管机构、税收调节、发布治理指南等治理举措，以及2018年逐步进入立法层面治理以来，2019年全球通过法制手段进行内容治理的范围进一步扩大；对平台责任的认知进一步坚定和深化；技术治理手段也逐步得到完善。

整体而言，2019年全球网络空间内容治理在打击虚假新闻、限制暴恐言论、推进数字版权保护等领域行动较为频繁。

重点治理领域 I：假新闻 / 虚假信息

虚假新闻自2016年开始在全球范围内大规模泛滥，至今未得到有效遏制，并已对许多国家的民主和国家安全造成不同程度的危害。因而，越来越多的国家加入了通过立法坚定打击虚假新闻行列。

1.1 加强立法治理

俄罗斯、新加坡、加拿大、美国等国家在本年度相继通过了与假新闻治理相关的法规。俄罗斯方面，年初国家杜马（下议院）通过了对《俄罗斯联邦行政处罚法》第13.15条的修正案。此条针对打击虚假新闻的修正案规定，在大众媒体和互联网上以“可靠信息”为幌子，传播“不真实的社会性重要信息”将受到行政处罚。

其中，违反该规定的俄罗斯公民将被罚款3千至5千卢布，官员将被罚款3万至5万卢布，法人单位将被罚款40万至 100 万卢布。3月，总统普京又签署通过了《假新闻法》，旨在进一步加大对传播虚假信息的打击力度。随后，为进一步加强网络空间主权，普京又正式签署了《< 俄罗斯联邦通信法 > 及 < 俄罗斯联邦关于信息、信息技术和信息保护法 > 修正案》。

该修正案的多项条款涉及增强俄罗斯互联网稳定性，加强俄罗斯维护网络主权能力的建设，因此，更多媒体和专家直接将其称为《稳定俄网法案》或《主权互联网法》。

该修正案基于网络主权的原则，明确了内容服务商维护国家境内网络稳定和安全的责任，服从联邦政府机构的安全管理和控制的责任，同时要求在俄罗斯境内的所有网络必须建立一个全国统一的汇聚和交换中心，以便更好地防范网络攻击，并进行内容治理。新加坡方面，政府审议了《防止在线虚假信息与操纵法案》，赋予新加坡政府在打击网络虚假信息方面更多权力，该法案于10月正式生效。加拿大方面，政府则推出了《数字宪章》，通过罚款来打击假新闻。美国方面，参议院通过了《深度伪造报告法》，以解决深度伪造视频问题。

此外，美国两党参议员还共同提出一项《过滤气泡透明度法案》，试图迫使大型在线平台在使用算法寻找共享内容的方式上更加透明。欧盟方面，当局同样重视通过立法手段遏制假新闻危害。欧盟网络与信息安全局（ENISA）分析了当前欧洲议会选举所面临的网络恶意活动威胁，并重点提出了应对网络虚假信息威胁的建议，其中包括建议“成员国通过立法，应对网络虚假信息的风险”。

1.2 建立专职机构治理

澳大利亚、泰国、欧盟等国家或地区通过建立专职机构方式为治理假新闻提供了组织机制保障。例如，英国政府发布了《网络危害白皮书》。根据该白皮书成立了全球首个针对“网络危害”的独立监管机构，强制监管网络不良信息；澳大利亚与美国共建了一个网络安全中心，以应对假新闻问题；泰国则要求科技公司在东南亚建立打击“假新闻”的中心；欧盟委员会计划打造欧洲数字媒体观测中心以打击虚假信息。

1.3 平台自律治理

2019 年，平台公司加快了自省、自净和自治的步伐。2018 年爆发的“剑桥分析事件”， 不仅使脸书公司深陷舆论漩涡，也使得全球各国掀起了反思和抨击互联网平台巨头的高潮，路透新闻研究所将这一现象称为“抨击科潮”（techlash）。诸如脸书、推特和谷歌等平台巨头被强烈指责“侵犯用户隐私”“权力过大”“逃避社会责任”等等。

在此背景下，平台公司自律进程被迫加快。继 2018 年脸书调整新闻推送算法，避免用户社交媒体成瘾后，2019年脸书CEO扎克伯格不仅主动撰文呼吁监管者增加和协调互联网内容监管规则，自身也继续采取了一些自律举措。如，逐步加大了对虚假账号的清理力度，并对其平台上的政治广告提出了更严格的要求。

另一家平台巨头谷歌2019年与服务器供应商Jigsaw合作推出了一个全新可视化的深度虚假数据库。该数据库可帮助第三方检测深度虚假视音频的软件，识别网络虚假信息。

重点治理领域 II：暴恐内容与仇恨言论

网络暴力、恐怖主义和仇恨言论等内容是网络空间内容国际治理的又一重点和热点领域。自2001年美国“9·11”事件爆发以来，防范和打击恐怖主义分子利用互联网传播恐怖和暴力信息就逐渐成为全球内容治理的重点之一。

同时，该领域也是各国共识度较高，合作较多的少数内容治理领域。随着全球恐怖主义频发，民粹主义强势抬头，全球进一步加大了治理力度。

今年3月16日，新西兰克赖斯特彻奇发生枪击案，不幸造成49人死亡。在该事件发展过程中，严重枪击事件视频难以被全面禁绝，再次凸显当前网络监管的局限性，管理者和专家普遍建议采取更严厉政策和技术监管措施应对这一挑战。5月15日，多国领导人及网络科技公司代表在法国爱丽舍宫出席国际反网络仇恨大会。

新西兰总理阿德恩和法国总统马克龙在会上发起“克赖斯特彻奇倡议”，反对网上传播“恐怖主义与暴力极端主义”内容，鼓励科技公司和国家共同努力，结束通过社交媒体平台为恐怖主义行为做宣传。26个国家和互联网集团的领导人签署了该倡议。科技公司包括：亚马逊、脸书、推特、谷歌、优兔、微软、Qwant、Dailymotion等。加拿大的《数字宪章》也提出了“远离仇恨和暴力极端主义”的 原则。

随后，在6月召开的二十国集团领导人大阪峰会上，发布了一份《关于防止利用互联网从事恐怖主义和暴力极端主义活动的声明》文件。该文件强调保护公民安全，打击恐怖主义势力是国家政府的重要职责，各国政府有责任加强与网络平台的合作，审核网络内容，防止恐怖主义势力利用网络进行恐怖主义活动。

澳大利亚政府不仅在4月强力通过《2019 年刑法修正案》禁止传播暴力恐怖视频，总理莫里森还在8月召开的七国集团峰会上，呼吁制定一个自愿性质的协议，明确社交媒体为阻止和删除极端主义内容可以采取的措施。

此外，联合国今年也启动了打击仇恨言论行动计划，敦促各国政府和公司保护弱势群体打击仇恨言论，同时尊重言论自由。

重点治理领域III: 平台及新技术传播治理

3.1 作为传播媒介的平台治理

近年来，利用社交媒体大规模传播不良信息、干预选举、侵犯用户隐私等事例屡见不鲜，使得全球范围内加强对平台的监管成为现实需要和必然趋势。一方面，“内容治理”与“确保言论自由”之间容易发生冲突，政府认识到确保媒体平台管控有害内容权力的重要性。

对平台出于治理有害内容目的所采取的言论封杀举措免受“侵犯言论自由”的指责和追责。例如，美国白宫的一份题为《保护美国人不受在线审查》行政令草案摘要显示，美国拟要求联邦通信委员会（FCC）制定一项新法规，澄清社交媒体在删除或封锁平台内容时受到法律保护，同时，也要求联邦贸易委员会（FTC）在起诉社交媒体时考虑此项新法规。

另一方面，多国提出了对未能采取有效措施控制有害内容的平台，应予以处罚。例如，英国《网络危害白皮书》表示政府将“亮剑”社交媒体，将具体化企业的监管行为，并量化了惩罚措施。

明确规定社交媒体公司应履行的法律义务，其独立监管机构将强制监管社交媒体、搜索引擎、通讯程序，甚至文件共享平台；法国也同样表示拟通过法律授予该国监管机构对大型社交媒体公司进行审查和处罚的广泛权力，其国民议会今年7月通过一项关于“在线仇恨言论”的法案，要求脸书、推特等月访问量超过200万次的社交媒体平台必须加强网络信息管控，并要求社交媒体必须在 24 小时内删除含仇恨言论的违法内容，否则将被处以最高为其全球营业额4%的罚款；美国白宫则发布了一个在线表格，以供美国民众分享自己被脸书和优兔等社交媒体平台审查的事例；加拿大发布了《在线选举诚信宣言》，脸书、谷歌和微软签署了这份声明；澳大利亚也曾表示拟对谷歌和脸书网等科技巨头制定监管新规；俄罗斯联邦电信、信息技术和大众传媒监督局则于今年8 月直接致信谷歌，要求其停止使用优兔视频网站宣传非法集会；土耳其政府根据8月发布的《关于互联网广播电视管理条例》，开始对 Netflix 等流媒体、社交平台，以及在线新闻媒体等平台的音频广播进行依法治理；为回应舆论对平台巨头企业利用主导地位妨碍公平竞争和个人数据保护的担忧，日本于年末确定了新法案《数字及平台交易透明化法》的框架，表示将加强对美国科技巨头等互联网企业进行管控。

此外，为应对网络空间传播无国界特性，欧盟法院通过裁定确保了成员国监管平台的权力，表示如果脸书的内容被判定为诽谤或非法，28个成员国中的任一国家法院可以要求它们

3.2 新技术与内容传播治理

新技术在信息传播中的应用不断改变着信息传播模式和传播规律，一方面对丰富社会治理手段带来了新机遇，另一方面也给社会带来了巨大不确定性和挑战。因此，近年来各国也加强了对新技术治理的关注，以尽可能改善法制建设滞后于技术进步的困境。

譬如，为规范人工智能技术在信息传传播中的不良影响，英国政府于 2018 年底设立了数据伦理与创新中心（CDEI）。该中心 2019 年的工作重点是完成在线消息定位审核、偏见审查、机会和风险预测等，并负责对算法决策引发的社会偏见开展研究。

另如，2019年多国采取措施对“深度造假”技术进行规制。2019 年初，美国国家情报总监办公室发布的《2019 世界范围威胁评估》认为，外国对手或竞争者可能采取深度造假或类似的机器学习技术进行欺骗活动，将对美国国家安全造成威胁。

继而年中，美国国会参众两院议员提出了《深度伪造报告法案》。该法案提出，美国国土安全部长应在咨询情报界、国防部长等以及举行公开听证会的基础上，定期发布一份关于深度伪造技术的评估报告。

再如，尽管区块链技术刚刚开始普及应用，为规范和促进区块链技术及相关服务健康发展，规避区块链信息服务安全风险，我国年初即发布了《区块链信息服务管理规定》，旨在明确区块链信息服务提供者的信息安全管理责任，为区块链信息服务的提供、使用、管理等提供有效的法律依据。

重点治理领域 IV: 数字版权

信息通信技术的发展颠覆了传统的信息传播模式，也给版权问题带来了诸多新问题和新挑战，使得数字版权问题成为网络空间内容治理面临的一个持久性难题。

欧盟持续关注数字版权问题，并于3月份通过了《数字单一市场版权指令》，更新了原有版权法案，强化了互联网领域的版权监管，新规则要求谷歌等在线平台在使用权利人的作品前需与其签订许可协议，并且设置过滤机制防止用户上传受版权保护的内容。

该指令还将通过“链接税”和“上传过滤器”等方式进一步规范互联网数字版权保护。正如欧盟地区的《通用数据保护条例》在全球范围内引起个人数据保护立法热潮一样，欧盟的版权指令也将引起全球各国对数字版权发展的进一步关注。南非国民议会通过了《电影和出版物修正法案》。根据该法案“在未经事先同意的情况下故意散发私人照片和影片，并有意造成个人伤害”的，以及“互联网接入提供商的服务被用于托管或分发上述内容”的，均被界定为非法行为。

我国在2019年也推进了数字版权保护的进程，中国版权保护中心发布了中国数字版权唯一标识标准联盟链。该标准联盟链是我国数字版权体系建设的一项最新成果，是以国家版权登记为支撑的版权领域权威公信的标准区块链，利用区块链技术为作者提供“发布即版权”的版权登记服务。

结语

尽管 2019 年政府加大了对网络空间内容的管控力度，但短期内，由于各国政治博弈加深，网络空间内容治理机制缺失引发的舆论失调或失控现象增多，技术快速迭代带来的冲击和不确定性，国家间信任缺失等诸多因素相互叠加，以假新闻 / 虚假信息和舆论操控为表征的全球网络空间信息传播失序状态或将进一步恶化，甚至可能导致低烈度冲突呈上升趋势，并将对各国民主安全、意识形态安全，乃至政治安全带来不同程度的威胁与危害。

因而，2019年各国呼吁联合国在网络空间治理中发挥更大作用的呼声再起。联合国政府信息安全专家组（UNGGE）和联合国互联网治理论坛（IGF）的改革也因此备受关注和期待。

然而，鉴于当前中美、美俄、美欧等网络空间治理重要力量之间的博弈现状不容乐观，预计未来两三年关于网络空间内容治理的国际合作和国际规则制定进程仍难有实质性进展，仍将以国家或区域自治为主，这一趋势将快速强化各国对网络空间主权的认同，并推动网络空间治理模式朝着“以国家行为体为主导的多利益相关方”模式演化。

作者简介

戴丽娜（1976—）女，博士，副研究员，主要研究方向为网络空间国际治理、网络空间内容治理、网络传播等。

选自《信息安全与通信保密》2020年第一期（为便于排版，已省去原文参考文献）

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