文｜中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院博士 刘晶晶 中国社会科学院法学研究所研究员 支振锋
近年来，网络生态乱象频频出现，虚假、诈骗、恐怖、色情、暴力等各类信息充斥网络空间，国内外一系列网络窃密、网络暴力、网络侵权、网络暴恐、网络攻击等事件不断挑战人们的认知底线。网络舆论操控危害国家安全，网络违法犯罪成为社会公害，知识产权和个人隐私保护面临新的困难。
一、依法管网治网是网络生态治理的重要保障
我国互联网治理最初重点关注技术安全，而后逐步扩展到网络运行及信息内容安全。目前，我国已初步建立了互联网法律体系，形成了由法律、行政法规、部门规章及一系列规范性文件组成的立体的、全方位的规范体系，网络法治化进程不断提速。
对信息内容的监管初见于1997年公安部出台的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，其中，明确规定九条“任何单位和个人不得利用国际联网制作、复制、查阅和传播的信息”。这“九不准”在很长时间内成为我国互联网内容信息监管的基本准则，贯穿于多项立法文件之中。2000年9月颁布的《互联网信息服务管理办法》（2011年1月8日修订），明确了我国对互联网信息服务的市场准入管理体制，并且为互联网内容监管机制的发展与完善提供了基础范本。此后，相关部门相继出台了《互联网电子公告服务管理规定》《互联网出版管理暂行规定》《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》《互联网医疗卫生信息服务管理办法》和《互联网药品信息服务管理暂行规定》等一系列互联网内容专项立法。
2000年12月28日出台的《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》（2009年修正），是我国首部以维护互联网安全为目的的国家立法。该法规定：“从事互联网业务的单位要依法开展活动，发现互联网上出现违法犯罪行为和有害信息时，要采取措施，停止传输有害信息，并及时向有关机关报告。任何单位和个人在利用互联网时，都要遵纪守法，抵制各种违法犯罪行为和有害信息。”2012年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，其第五条也作了类似规定。
2016年11月，作为我国第一部全面规范网络空间安全管理方面问题的基础性法律《网络安全法》正式出台，将原来散见于各种法规、规章中的规定上升到国家立法层面。该法已于2017年6月1日实施。此后，围绕网络空间国际合作、个人信息保护、网络安全监测预警与应急处置等制度，我国出台了一系列部门规章、规范性文件，建立起更加缜密的互联网立法网络体系。2017年5月2日，国家网信办发布《互联网新闻信息服务管理规定》，为网信部门依法对网络新闻信息容进行管理提供了有力支撑，标志着国家网信办对互联网新闻信息服务所享有的监管权限的全面落地。2018年至2019年，国家网信办针对不同类型平台的不同特点进行分类管理，在出台规章和规范性文件上更具针对性，网络内容治理覆盖更加全面。
在执法体制上，我国已初步建立了网信、新闻出版、工信、公安、电信、文化、市场监督管理、广播电视等多个部门间网信执法协调工作机制，初步形成了国家、省、市三级执法体系，实现了包括搜索引擎、网络直播、移动App、网络跟帖评论、网络论坛社区、网络群组、用户公众账号、微博客在内的不同形式信息服务的全覆盖监管。多部门联合执法已成为常态，连续多年开展了“清朗”“网剑”“剑网”“扫黄打非”等一系列治理网络违法和不良信息的专项行动。
依法治网的重要目的，就是构建良好网络生态。为进一步推动网络空间法治化，形成多主体参与协同共治的网络生态治理模式，国家互联网信息办公室于2019年9月10日发布《网络生态治理规定（征求意见稿）》，明确规定政府、企业、社会、网民等主体都要参与网络生态治理，还详细规定了各主体的权利、义务及需要承担的相应的法律后果。
二、织密全平台、全流程、全方位治理的规则之网
以政府为代表的公权力机关介入网络信息内容治理具有天然的优势，可以通过强制性措施对网络信息内容进行直接有效的管理。但是，政府在监管中应该注意厘清管理的边界，把握好内容生产与治理的平衡，坚持综合治理与发展利用相结合。
征求意见稿与网络安全法一脉相承，各级网信部门按照属地管理原则统筹协调网络生态治理和相关监督管理工作，各级新闻出版部门和教育、电信、公安、文化、市场监督管理、广播电视等有关主管部门依据各自职责做好网络生态治理工作。需要注意的是，属地管理原则下的执法范围被禁锢在“我国境内”，在实践中，存在许多境外主体实施的破坏我国网络生态的行为，我国目前立法显然难以有效应对此类违法行为。例如，境外主体通过互联网在我国互联网信息内容服务平台发布违规内容，平台可以依法或者依照平台公约采取相关处置措施，但是，位于境外的内容生产者却无法受到实质性惩罚。
习近平总书记在2018年全国网络安全和信息化工作会议上强调：“要压实互联网企业的主体责任，决不能让互联网成为传播有害信息、造谣生事的平台”。互联网企业（平台）加强信息内容治理，不仅是其应当承担的社会责任，更是其应该履行的法定责任。《网络安全法》已经明确规定，网络运营者要加强对用户的管理，通过停止传输、消除等处置措施，防止违法内容的传播。此次发布的征求意见稿再次细化了互联网企业（平台）的主体责任，从机制制度建设、技术应用、内容审核、用户管理等方面做出了具体规定，强调了首页（屏）治理及未成年人适用模式，并特别要求互联网企业（平台）应当编制网络生态治理工作年度报告。需要注意的是，第十四条规定“鼓励网络信息内容服务平台开发适合未成年人使用的模式”，作为一种鼓励性条款，很难具有可执行性；应该将维护未成年人尤其是儿童的网络权利作为互联网企业的义务。特别是对于青少年沉迷严重的网络游戏，必须给游戏开发者规定硬性义务，以避免“信息时代的鸦片”。对于互联网企业（平台）违反相关规定的法律后果，征求意见稿规定，可由主管部门依据职责采取约谈、责令限期改正等管理措施，或被处以警告、没收违法所得、罚款、责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证等行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可采取罚款、治安处罚和刑事处罚。但是，无论是对企业（平台）还是直接责任人而言，罚款（企业最高额度五十万，个人最高额度十万）与其收益相比，似乎惩戒效力有限。
网民（用户）既是网络信息内容服务使用者，也可能是网络信息内容生产者，应该也必须成为网络信息内容治理的重要主体。作为网络信息内容服务使用者时，此次征求意见稿规定，网民（用户）通过举报、投诉等方式进行监督，依据法律法规、用户协议、平台公约等规范自身言行，并明确了相关禁止性规定。实践中，网民主要通过举报、投诉以及投票审核被举报、被投诉的内容等方式参与到网络信息内容治理。以微博内容治理为例，2017年9月，微博专门建立了社区监督员机制，面向所有用户公开招募1000名微博监督员，鼓励这些监督员在公平公正的前提下，利用业余时间对微博上存在的涉黄低俗、违法有害信息进行举报。仅2019年9月，微博平台就有效投诉处理涉黄低俗、违法有害信息335万条，人均有效投诉1677条。其中，涉黄低俗信息207万条，违法有害信息128万条。作为网络信息内容生产者时，征求意见稿要求网民（用户）应当遵守法律法规，遵循公序良俗，加强网络文明建设，明确列举了鼓励性内容和禁止性内容。对违反有关规定的，由网络信息内容服务平台依法依约采取警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号等处置措施，这体现了我国在互联网内容治理上一贯坚持的“政府管平台”“平台管用户”的思路。值得注意的是，实践中，网络信息内容生产者在面对平台治理时的救济性权利不足，特别是自然人主体更是维权困难。这一方面是由于平台和用户地位的不对等，平台要求用户在使用平台应用时必须先签订类似“通行证”的用户使用协议，导致很多用户在没有阅读或者未完全阅读协议内容的情况下就会同意平台预先设立的格式条款。另一方面，由于平台和用户之间信息的不对称，用户很难对平台“删帖”“封号”等行为进行有效制约。当用户个体的权利受到侵害时，在部分平台公布的现行平台公约等文件中并未明示相关救济渠道。即使用户根据相关法律法规通过司法途径进行司法救济时，也往往会遇到取证困难等问题，或者因维权成本过高而放弃。
行业组织作为引导互联网企业（平台）合规发展的自律性组织，起到了一定的引领作用和监督作用。2019年1月，中国网络视听节目服务协会在其官网上发布《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》，引导开展短视频服务的网络平台提升短视频内容质量。其中，《网络短视频平台管理规范》从总体规范、上传（合作）账户管理规范、内容管理规范、技术管理规范等四方面，对平台规范经营提出了要求。《网络短视频内容审核标准细则》则针对内容审核中的突出问题制定了网络短视频内容审核基本标准和网络短视频内容审核具体细则，共计100条详细规定，大大提升了审核人员在内容审核上的可操作性。但是，不能忽视的是，作为行业组织的协会等对于内容治理多为倡导性、鼓励性措施，在执行上缺乏强制力，有效性不足。
此外，征求意见稿还规定了针对网络信息内容服务平台、网络信息内容生产者和网络信息内容使用者的网络信息服务严重违规失信联合惩戒机制，如果这三类主体严重违反征求意见稿相关规定，将依法依规被实施限制从事网络信息服务、网上行为限制、行业禁入等惩戒措施。但是，针对该征求意见稿，尚需制定科学、合理、细化的配套规则，真正做到全网封杀“失信者”，有效防止换个“马甲”继续活跃在互联网。
三、结语
2019年第三季度，全国网信系统依法查处网上各类违法信息和违法行为，累计约谈网站747家，警告网站701家，暂停更新网站91家，会同电信主管部门取消违法网站许可或备案、关闭违法网站3933家，移送司法机关相关案件线索450件。良法是治国之重器，网络空间的自由与开放都是以秩序为基础的。征求意见稿尚有需要完善之处，却是我国网络生态治理法治化道路上的重要一步，体现了我国不断用法治思维和法治方式探索网络生态综合治理之道。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2019年第12期）
声明：本文来自中国信息安全，版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点，不代表安全内参立场，转载目的在于传递更多信息。如有侵权，请联系 anquanneican@163.com。
