当下，数据已成为一国国家治理中不可或缺的工具，成为关系国家安全和国际竞争力的重要资源。这从斯诺登事件、俄罗斯断网、中美贸易战等事件中可见一斑。近年，美日英等国家相继出台国家数据战略，力图搭建国家层面的数据治理方案，探索数据开放使用和数据安全的平衡之道。2019年12月23日，美国白宫行政管理和预算办公室(OMB)发布《联邦数据战略与2020年行动计划》。以2020年为起始，联邦数据战略描述了美国联邦政府未来十年的数据愿景，并初步确定了各政府机构在2020年需要采取的关键行动。
美国联邦数据战略的出台背景
长期以来，美国围绕信息公开、个人隐私保护、信息安全、电子政务、数据开放等数据问题颁布了大批法律法规和行政命令，如1974年《隐私法》、1967年《信息自由法》、1976年《阳光政府法》、1980年《文书消减法》、OMB备忘录《开放数据政策》、2002年《电子政务法》等。在机构治理层面，则形成了以美国管理与预算办公室（OMB）为核心，联邦首席信息官委员会、科技政策办公室、司法部信息政策办公室、国家档案和记录管理局(NARA)、商务部等机构充分支撑协作的数据治理机构体系。[1]为了进一步释放数据潜力，推动数据共享，美国在现有立法政策的基础之上，率先制定了数据国家战略。
2012年，在奥巴马的极力推动下，美国发布《大数据研发倡议》，提出发展前沿核心技术、推动科学工程领域发明创造以及储备人力资源三大目标，以满足发展大数据技术的需求。2016年5月，作为对《大数据研发倡议》的延续和补充，美国发布《联邦大数据研发战略计划》，提出了聚焦新型技术、数据质量、基础设施、共享价值、隐私安全、人才培养和加强合作七大战略，拟建成有活力的国家大数据创新生态系统。
2019年6月，美国管理和预算办公室（OMB）发布了《第一年联邦数据战略行动计划》（Year-1 Federal Data Strategy Action Plan）草案，向社会公开征求意见。2019年12月，在充分吸收公众意见的基础上，OMB发布了上述草案的最终版本——《联邦数据战略与2020年行动计划》。如联邦数据战略序言中所言，如果联邦政府不能有效发挥其作为数据提供者和数据使用者的角色，那么它将难以履行服务公众的角色。该战略的突出特点在于，美国对数据的关注由技术转向资产，“将数据作为战略资源开发（Leveraging Data as a Strategic Asset）”成为此战略的核心目标。
美国联邦数据战略的主要内容
《联邦数据战略和2020年行动计划》由OMB、科学技术政策办公室（OSTP）、商务部和小型企业管理局联席起草。该战略由使命、原则和实践三部分内容构成，共同确立了政府机构应如何使用联邦数据的长期框架。
联邦数据战略确立了政府范围内的框架原则。伦理方面，应符合基本道德规范，评估联邦数据应用实践对公众的影响，确保服务于公共利益；采取合理的数据安全措施，保护个人隐私，确保适当访问和使用数据；促进透明度，阐明联邦数据应用的目的和用途，建立公众信任。意识层面，要确保相关性，保护数据的质量、完整性和可理解性；充分使用现有数据并预期未来用途，注重塑造数据间的互操作性；加强及时响应能力，改进数据收集、分析和传播方式。文化层面，政府机构应投资数据能力培训，促进与数据有关的学习氛围，确保学习的持续性和协作性；培养数据领导者、分配职责，审核数据实践，确立问责制。
联邦数据战略确立了40项具体数据管理实践。总体可分为三个层面：第一，建立重视数据并促进数据共享使用的文化，如通过数据指导决策、评估公众对联邦政府数据的价值和信任感知、促进各个机构间的数据流通等。第二，保护数据，如保护数据完整性、确保流通数据的真实性、确保数据存储的安全性、允许修改数据提高透明度等；第三，探索有效使用数据的方案，如增强数据管理分析能力、促进数据访问的多样化路径等。
确立了2020年20项具体行动方案。行动方案直接关系该国家战略的落地问题。在联邦数据战略整体框架下，每年OMS均将设立该年度的行动方案，包括具体的时间安排和责任机构。2020年行动计划为接下来十年间落实联邦数据战略提供了坚实基础。2020行动计划分为三类行动方案，第一类机构行动（Agency Action），由单个机构执行，旨在利用现有机构资源改善数据能力。第二类为团体行动（Community Action），由若干个机构围绕一个共同主题执行的，通过一个已建立的跨机构协会或其他现有的组织机制予以协调。它们将有助于联邦数据战略更快、更一致地实现其目标。第三类可称为共享行动（Shared Action）方案，即由单一机构或协会主导，以所有机构为受益人，利用跨机构资源实施的行动。它们为实施联邦数据战略提供政府范围的数据治理引导、指南或工具。
机构行动方案包括以下六项：
1、将本机构数据治理制度化；
2、识别解决本机构核心问题所需的数据资料；
3、评估数据和相关基础设施的成熟度；
4、提高员工数据技能；
5、确定机构优先开放的数据集；
6、发布和更新数据清单。
团体行动方案包括以下四项：
1、成立联邦首席数据官委员会；
2、改善人工智能研究和应用的数据和模型；
3、改善财务管理数据标准；
4、将地理空间数据实践整合到联邦数据中。
共享行动方案包括以下十项：
1、开发联邦数据资源库；
2、创建OMB联邦数据政策委员会；
3、制定数据技能目录；
4、创设数据伦理框架；
5、开发数据保护工具包；
6、试行一站式数据标准；
7、试行一种自动的信息收集审查工具，支持数据清单的创建和更新；
8、尝试改进数据管理工具；
9、开发数据质量衡量和报告指南；
10、开发数据标准库。
美国联邦数据战略的影响
联邦数据战略确立了一致的数据基础设施和标准实践，该战略的出台意味着美国对于数据的重视程度继续提升，并出现了聚焦点从“技术”到“资产”的转变。[2]借此，美国政府将逐步建立强大的数据治理能力，充分利用数据为美国人民、企业和其他组织提供相应的服务，这将对整个国家经济和安全产生深远影响。
该战略计划将从根本上改变联邦政府如何管理、使用数据。将使机构谨慎考量数据被其他政府机构、研究人员、企业和公众二次使用的可能以及附随风险，根据优先顺序和成熟度考量数据管理，并宣传最佳实践方式。同时，该战略为逐步改善行政预算和管理提供长期路线图，并为政府提供了每一年度的优先数据管理事项。
该数据战略具有动态性，将充分适应国家立法政策、利益相关者利益和用户需求以及新技术发展变化的需求。例如，2020年行动计划即考虑了《2018年基于证据的政策制定法案》，2018年《地理空间数据法案》以及《关于维持美国人工智能领导地位的第13859号行政命令》的要求。同时，每年的行动方案均会通过相应机制充分吸纳利益相关者的需求，并考量新技术新应用对数据的使用需求。因此，联邦数据战略既体现了长期稳定的数据治理目标，同时能够及时捕获外部影响，体现了战略的动态性。
在国家层面营造数据驱动的文化氛围。整体来看，该战略从标准、工具包、伦理框架等多层面促进数据共享，并推动数据使用的可问责性和透明度理念。该战略重视对政府雇员数据能力培养，日益复杂和数据饱和的决策环境要求员工应当充分了解数据安全实践和掌握数据技能。同时，该战略推动成立联邦首席数据官委员会，并将在OMS内部成立联邦数据政策委员会，以在组织层面共同推动有序、高效的数据治理文化。
为人工智能的未来发展廓清路线。该战略尤为重视人工智能研发所需的数据资源。行动方案指出，所有机构应审查联邦数据和模型，为人工智能培训和测试开发共享的公共数据集和环境。战略要求，各机构应改进数据和模型清单文件，提高数据可用性，根据人工智能研究机构的用户反馈，优先优化人工智能数据和该模型的质量和访问路径。
[1]参见黄璜：《美国联邦政府数据治理：政策与结构》，《中国行政管理》2017年第8期。
[2]参见中国信息通信研究院：《大数据白皮书（2019）》
作者简介：程莹，中国信息通信研究院互联网法律研究中心研究员
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