摘要：移动政务是电子政务发展的必然趋势，通过研究美国移动政务发展战略及在战略框架指导下建立的移动政务建设管理机制，为我国移动政务快速健康发展提供借鉴。
一、引言
美国是全球移动政务的引领者，自2007年iPhone推出以来，伴随着美国智能手机和平板电脑使用量的爆炸性增长，“移动优先”的思维模式也应运而生，美国政府积极推行的移动政务战略与民众移动应用的热情相得益彰，共同驱动了包括手机短信服务（SMS）、政府网站移动门户、政务移动客户端（APP）以及政府部门应用的第三方社会化移动平台（如Twitter，Facebook，Google+等）在内的移动政务体系的形成和持续发展。
据美国联邦总务管理局统计，截至2017年底，对美国联邦政府的线上访问约45%是通过平板电脑和手机等移动端进行的，政府网站移动门户已然成为美国民众参与政治活动和社会治理的主要渠道。此外，不少政府部门还根据工作需要开发了政务移动客户端或直接应用社交媒体，为社会提供办事服务，加强与民众交流。例如，美国海关和边境保护署联合国际机场协会开发了“移动护照”（Mobile Passport）应用，方便美国公民使用手机快速填写海关申报单，从而不需要在通过海关时排队。美国公民及移民服务局从2016年开始将每周二定为“推特办公时间”，对人们提出的移民问题迅速做出回答。美国移动政务的有序发展和广泛应用与政府推广的移动政务战略，以及围绕移动政务建设开展的覆盖组织保障、内容建设、安全管理、绩效考核等系统化、体系化的机制密不可分。
二、美国的移动政务发展战略
（一）移动政务范围界定
美国的备忘录M-17-06将联邦机构公共网站和移动服务定义为在线信息资源或服务，其全部或部分由美国联邦政府的部门和机构维护。美国国防大学（NDU）的Mark Drapeau和Linton Wells两位博士将社交媒体定义为“以自发、互动的方式将人和信息紧密联系在一起的应用程序”。美国国家档案与文件署（NARA）根据使用目的不同，进一步将社交媒体分为网站发布、社交网络、文件共享与存储等三类。根据服务对象不同，移动政务服务模式可分为政府部门之间（G2G）、政府与公务人员之间（G2E）、政府与企业之间（G2B）以及政府与公民之间（G2C）四种。本文所研究的移动政务是指政府部门面向企业和公民提供的，适用于移动端（手机、平板电脑等）接入和使用的在线服务资源。
（二）国家层面有力推动的战略部署
美国在线服务的提出可以追溯至1995年克林顿签署的《政府信息公开法》《电子政府法》等一系列法律法规，早期的文件主要关注网上政府建设。2002年颁布的《电子政务法》明确了网上政府机构的建设标准，保证公众可在互联网上获取政府信息。2008年大选期间，奥巴马团队热衷应用SNS和Twitter同选民沟通，并在大选后引入Web2.0与regulations.gov来促进公众参与，通过推行“开放政府行动”提高执政透明度，移动政务由此拉开帷幕。2009年1月21日，奥巴马签署《开放政府备忘录》，呼吁建设一个更加透明、易于参与的协作型政府，要求“政府机构和行政部门应充分运用新技术手段在网上公开其决策和运行情况，以便公众随时获取相关信息。
美国推动移动政务发展的关键性战略性文件有3份，分别是2012年的《数字政府战略》、2016年总统管理和预算办公室（以下简称OMB）发布的备忘录M-17-06《联邦政府公共网站和数字服务的政策》和OMB通函A-130《联邦政府信息资源管理通告》。具体而言，总体上要求建立完整的数字治理体系，使用分析和用户反馈来管理网站和数字服务；技术建设上要求实现信息可搜索、多种设备访问、使用安全连接（HTTPS）、域名规范、满足第三方网站或应用程序要求、提供无障碍服务和应用IPv6；内容上确保信息质量和信息准确性、存档管理、多语言提供、写作简洁；其他方面还有确保提供数据开放、隐私保护、信息安全和隐私控制等。
此外，针对社交媒体应用，OMB于2010年4月7日发布了《社交媒体、网络互动技术和文书削减法》，旨在促进联邦机构移动政务的灵活、开放、互动，指出只要不触及文书削减法，各机构可以利用社交媒体、网站和应用程序等多种方式促进开放政府建设。
三、体系化的移动政务建设管理机制
（一）健全的组织机构设置
⒈专门的管理机构及明确的责任分工
美国的移动政务相关事务主要由总务管理局（GSA）负责，其中GSA的18F办公室（Office of 18F）是移动政务信息化基础设施的责任单位，主要职责是建立和购买可以改善用户体验的数字服务，通过技术创新来改善政府为公众服务的方式，如cloud.gov（SVG）和login.gov（SVG）均是18F的产品。GSA的数字服务创新中心（The Digital Services Innovation Center）是移动政务督查和绩效管理单位，其职责是确保联邦机构利用新兴技术改进后的Web服务和移动应用程序尽可能有效地服务公众。此外，数字服务创新中心还给各部门指派通用的评估工具，用以评价其移动服务能力。
首席信息官委员会（CIO Council）承担联邦机构移动业务的指导职能，对各联邦机构信息资源的设计、获取、发展、使用、共享进行指导协助。各联邦机构均有自己的CIO，其中联邦首席信息官办公室（The Office of the Federal CIO, OFCIO）是OMB的一部分，CIO主席同时担任OMB的副主任。与此同时，各联邦机构根据职责不同设置了包括CIO、信息安全人员、档案记录人员等多个移动政务岗位。以美国疾控中心（以下简称“CDC”）为例，其需要的岗位和对应的职责如表1所示。
⒉专业团队和网上社区解决关键问题
除了设有专门的管理机构、职责人员来管理移动政务外，美国还通过组建专业团队破除当前移动政务遇到的阻力，或建立网上社区组织利益相关人员在网上交流，实现知识共享。美国数字服务团（United States Digital Service, 以下简称“USDS”）和数字政府社区等就属于这种形式。
美国数字服务团（USDS）是白宫2014年在信息技术监督和改革基金的资助下成立的。到2017年，USDS已雇佣了来自50家顶尖技术公司的工程师、来自政府内部和具有丰富采购经验的职业“官僚黑客”等200多人。USDS致力于改善政务服务在线体验，帮助建立人民信任的政府。USDS至今已向国会汇报3期进展报告，阐释美国政府是如何通过技术创新来建设一个更加有效、人民导向的政府。此外，USDS还发布了《美国数字服务手册》《政府网站设计标准》《联邦采购条例手册》等操作要求，为美国移动政务建设提供详细指导。
美国的数字政府社区在促进联系并加强联邦机构数字化能力方面发挥了重要作用。发展至今，美国已创办类似社区十余个，如移动政府（MobileGov）实践社区，18F办公室的开发者计划社区，CIO委员会的无障碍实践社区和隐私实践社区，联邦知识管理社区，思想实践社区等。其中，移动政府实践社区对美国移动政务发展影响最大，该社区也是美国政府网站DigitalGov的负责“机构”，拥有21个地区的数千名政府成员，是政府人员聚集在一起学习、分享和协作以解决常见问题和挑战的地方，在政府的各个角落都存在着强有力的合作。
（二）规范的服务内容归档管理
美国政府发布在联邦公共网站、APP或社交媒体等服务载体上的文档、图片、音频等文件，均受到相关数字版权、商标和专利政策等的保护和制约。此外，政府发布在社交媒体上的内容还需要同时遵循美国国家档案和记录管理局（以下简称NARA）针对移动政务数据存储的一系列文件。NARA负责收存所有美国官方历史纪录，并发布国会法案、总统文告和行政命令及维护联邦法规的副本。在数字化发展的进程中，NARA也通过维基、博客、电邮、Twitter等记录政府工作。其主办的社交媒体也是美联邦部门社交媒体的佼佼者，自2010年档案管理局推出第一个国家档案社交媒体战略以来，超过200名国家档案工作人员积极为14个不同平台上的130个社交媒体账户做出贡献，2015年获得超过2.5亿的阅读量，极大地促进了社交媒体在档案工作中的广泛应用。
2005年，NARA发布了《Web记录管理指南》，该指南明确联邦机构网站记录文件的责任和要求，并针对网站管理员、IT员工以及负责Web内容的官员制定了管理Web记录必须采取的步骤，以确保内容可靠并降低与网站操作相关的风险。2011年2月，NARA从档案文件管理的视角出台了《Web2.0背景下社交媒体平台文件管理指南》，就社交媒体给档案工作带来的新问题做出了解释并给出应对策略。NARA在2013年颁布的《政务社交媒体文件管理简章》中详细阐述了十项指导性原则，包括政府使用社交媒体的具体范畴，社交媒体文件的概念与界定标准，政府使用社交媒体可能面临的风险与问题，政府应对社交媒体文件管理风险所应采取的具体措施，政府社交媒体内容明细表的制定，政府社交媒体文件捕获方法规则，政府与第三方社交媒体运营商之间的权责划分，政府社交媒体文件管理与政府文件管理法案之间的关系，其他可参照的文件管理规定清单以及各政府执行机构在归档社交媒体文件时向NARA申请咨询的方法与联络人等。
（三）严格的个人隐私保护与身份管理
美国是世界上最早提出并通过法律对隐私权进行保护的国家，自发展电子政务以来就实施严格的安全管理控制和保护隐私。由于移动政务发展涉及非政府机构的第三方应用平台，这也加大了隐私保护难度。1974年发布的《隐私保护法案》是美国移动政务隐私保护最主要的法律依据，该法案限制政府公开个人隐私数据，其保护的主要内容是政府内部存储的“个人信息记录”。法案建立了一个公平信息实践准则，对政府应当如何收集个人数据、何种个人数据能够储存、个人数据开放的程序等做了详细规定。
此外，美国还出台了专门的网络技术方面的隐私保护和身份管理法规。2003年9月，OMB发布了备忘录M-03-22《2002年电子政务法隐私条款实施指南》，该指南主要涉及美国人与政府互动时的隐私保护，指导各机构在使用信息技术收集新信息、开发或购买新的IT系统来处理个人身份信息时对个人信息的处理方式。2010年6月25日，OMB发布主题为《网络评测和技术定制》的备忘录M-10-22，强调网络技术中涉及的数据安全和隐私保护，机构必须在线上隐私政策中引用适当的隐私影响评估（PIA）和系统记录通知（SORN），按照备忘录要求设定数据保留限制和访问限制。2010年发布的备忘录M-10-23提出了隐私保护的一系列建设要求，如使用第三方网站或应用程序时，机构应遵守第三方隐私政策、外部链接提醒、嵌入应用提醒、机构标识、信息收集等。
（四）以用户为中心的绩效考核
美国移动政务的绩效考核具有参与主体多、考核覆盖范围广、指标设计合理等特征。参与主体既有国家层面的统一指导、网上社区的积极参与，也有各部门的创新探索；考核范围覆盖移动应用以及各类社交媒体；指标设计重点突出用户反馈和行为数据分析，强调以绩效测量提升用户体验，改善移动政务服务水平。
⒈制定统一的数字分析计划（DAP）
数字分析计划（DAP）由美国总务管理局提出，通过简化联邦政府数据的收集和分析来改善公民体验。备忘录M-17-06对DAP的实施提出了如下明确要求：
一是所有联邦机构必须参加总务管理局的数字分析计划（DAP），并在所有面向公众的机构网站上应用DAP跟踪代码。DAP为政府机构提供免费的定量分析，以方便网站管理。参与DAP并不妨碍机构使用其他分析程序。二是GSA维护参与DAP的域名公开列表，并在DotGov仪表板（DotGov Dashboard）上跟踪代理商的合规性。三是各机构使用网络测量和定制技术必须符合OMB备忘录M-10-22《网络测量和定制技术在线使用指南》的要求。四是各机构通常可以使用“文书削减法”下的快速审查流程（The Fast Track Clearance Process）来收集服务提供反馈。
参与DAP的联邦机构将网络分析报告提交给中央政府，所有报告数据供各机构共享。数字分析计划的数据同时在数字分析仪表板（Digital Analytics Dashboard）上公开分享。数字分析仪表板对各政府部门通过“数字分析计划”项目收集上来的数据进行研究，以探寻什么样的服务最适合美国公民。
此外，针对移动政务中的社交媒体和移动应用，DAP制定了专门的绩效指标指南。其中，社交媒体指标由联邦社交媒体实践社区机构的工作组开发，目的是建立一种通用且定制的方法，经济有效地分析社交数据。该指标为政府机构提供了一套框架，使社交媒体活动的模糊结果转向更准确的评估，从而帮助政府作出更明智的决策。社交媒体基准指标与白宫的数字政府战略保持一致，主要分为七个部分，分别是广度、深度、直接参与程度、用户忠诚度、使用经验、活动和战略结果，前五部分概述数字指标特征，后两部分直接将指标和目标联系起来，具体指标内容如表2所示。
活动指标（campaigns）主要用于对项目绩效进行协调分析，根据活动的预期结果和特征（如社区规模、参与度和响应度）等衡量活动效果，测量社交媒体如何直接影响组织的战略重点，具体指标内容如表3所示。DAP的移动应用绩效指标由移动政府实践社区参与制定，该实践社区目前在Mobile Gov Wiki上创建了一些移动测量和分析实践，以举例方式阐述了移动网页、短信服务、移动客户端等的测量方法。其中，移动网页围绕使用网页的用户是谁、如何使用、对移动网页的满意度等三个方面展开，具体内容包括网站的视觉吸引力、网页可读性、页面结构、网站导航、功能实用性、信息质量和准确性、满意度、使用预期和建议等；短信服务关注信息满意度、信息的有用性、是否向朋友推荐信息以及短信的接收周期等；移动客户端强调客户端每月的下载量以及有效下载量、平台商店的客户评论、应用更新的下载量等。
⒉定期发布社交媒体统计数据
作为数据开放的一部分，美国部分地区对社交媒体的基础数据进行统计，如旧金山每月会统计市民通过311热线、SF311手机软件、网站、Twitter信息等渠道的办件量，联邦部门中的美国国家档案和记录管理局（NARA）在data.gov网站上提供了其100多个社交媒体及其相关统计数据，每月以报告的形式发布社交媒体工具的月浏览量、月访问/使用量、财政年度累计访问量等，辅以图表展现，同时提供统计数据下载（参见表4）。
⒊部门的创新探索：疾病控制和预防中心的eHealth指标仪表板
疾病控制和预防中心（CDC）推出了一个eHealth指标仪表板网站，详细记录了各项社交媒体数据指标，仪表板内容如表5所示。指标覆盖的渠道包括该中心建设的移动应用以及使用的Facebook、YouTube、播客（Podcast）和RSS订阅、Twitter、小工具（Widgets）等社交媒体。仪表板网站详细记录了各渠道的指标数据，并以图表形式进行直观展示。以社交媒体为例，CDC公开每个在线渠道下的粉丝数以显示社区规模，衡量社区增长趋势，分析是否有更多感兴趣的人加入，哪些群体认为CDC提供的信息有用，以及CDC是否达到目标或能否完成任务。
四、对我国移动政务发展的启示
（一）建立权责明晰的组织机构
我国政府应该借鉴美国政府经验，一方面，在国家层面建立专门的移动政务管理机构，明确组织协调、信息化基础设施建设、标准制定、业务指导、服务督查和绩效管理等职责，为确保线上线下服务融合，应整合移动政务管理机构与线下政务服务管理机构，实现“一套人马，一个系统，两个渠道”；另一方面，吸收移动政务领域的专业力量，帮助各地方各部门解决移动政务建设中的重要的难点问题，同时搭建畅通的交流平台，鼓励移动政务创新经验的推广。
（二）分级分类制定移动政务建设使用指南
美国政府针对不同类别的政务服务渠道制定了不同的建设指南，如适用移动网页的《Web记录管理指南》，适用社交媒体的《Web2.0背景下社交媒体平台文件管理指南》《政务社交媒体文件管理简章》等，在服务使用方面制定了《美国数字服务手册》。我国省、市（地区、盟）、县（区）、乡（镇、街道）等各级政府的政务服务事项、服务的复杂度等都存在显著差异，在制定移动政务建设使用指南的过程中，应将各级服务内容的差异与各类渠道的特征相结合，进行有效的分级分类设计，对服务提供方式、服务内容归档、服务使用规范等进行详细阐述。
（三）加快推动个人隐私保护立法
隐私保护和网络安全是移动政务建设发展的必要前提和基础。美国政府非常重视隐私保护和网络安全工作，出台了《信息自由法案》《儿童在线隐私权保护法案》《隐私保护法案》和备忘录M-03-22《2002年电子政务法隐私条款实施指南》等多项法律法规和政策文件。相较美国，我国相关立法系统亟待完善，仅在《中华人民共和国刑法》和《民法通则》中有相关条款。我国应尽快启动个人隐私保护立法工作，明确政府收集、存储、开放个人数据的程序，同时着手制定配套的实施指南，提供必要的培训，指导各地方各部门建立个人隐私保护制度，树立正确的个人隐私数据安全观，积极采用安全防护技术，提高移动政务的个人隐私数据安全水平。
（四）常态化数据监测与综合考核相结合
美国政府将移动政务的绩效评估与服务的优化改进相结合，根据数据分析和用户反馈来持续提升移动政务的服务水平，建立了以用户需求为中心的“设计→建设→用户使用反馈→改进”的闭环，真正实现了“以评促建”“以评促改”，发挥了绩效评估的积极作用。我国政府的移动政务评估可借鉴美国的经验，国家层面制定综合的评估指标，树立移动政务建设标杆，同时制定日常监测指标，通过在各地各部门建设的移动门户、移动客户端等后台统一设置跟踪代码，实时获取用户访问、点击、停留时间、下载量、更新量、转载、评论、点赞等实时的行为数据，动态掌握用户对服务的满意度以及服务信息的传播效率，以数据表、统计图等形式公开，接受公众监督，也督促政府部门及时发现问题，不断改善用户服务体验。
参考文献：略
作者：清华大学公共管理学院 易兰丽；北京中医药大学管理学院 黄梅银、田红红
来源：电子政务 E-GOVERNMENT 2019年第03期（总第195期）
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