一、出台背景

近年来，随着自然语言处理、机器学习等技术的日趋成熟，使得预录好内容并自动呼叫的电话机器人在美国得以快速发展和应用，但该类电话中充斥着大量的广告、诈骗等内容。《华盛顿邮报》援引拦截呼叫应用YouMail的数据显示：在2019年1-11月期间，电话机器人向美国手机用户拨打了约540亿通骚扰电话。另据美国一家专注于提供呼叫识别解决方案的公司First Orion的统计，这些来自电话机器人的呼叫中约44.6%为诈骗电话。

为应对日益猖獗的电话机器人呼叫带来的一系列问题，2019年12月30日，已获参议院、众议院通过的《电话机器人滥用刑事执法及威慑法》（The Telephone Robocall Abuse Criminal Enforcement and Deterrence Act，简称《TRACED法》）经美国总统特朗普签署后正式生效，该法是美国也是全球第一部打击电话机器人的法律。

二、主要内容

《TRACED法》赋予了美国联邦通信委员会（FCC）更大的权力，要求各部门加强合作共治，规定了语音服务提供商应承担的相关义务，为打击非法电话机器人提供了有力的法律武器。

（一）明确主管部门及其职责。该法明确了由FCC牵头负责打击机器人电话，并授予其更多的监管权限及灵活性。

一是延长追溯时效并加大处罚力度。该法将FCC追究违法者法律责任的最长时效限制延长至四年；针对首次利用电话机器人实施诈骗的行为，不再需要经过事先警告即可直接予以处罚，最高可对每通电话处1万美元的罚款。

二是要求FCC向美国司法部提供非法电话机器人呼叫的相关犯罪证据（包括表明故意、明知或屡次实施违法行为，意图欺诈、造成的伤害等方面），从而鼓励司法部对违法行为人进行更严厉的刑事诉讼；此外，FCC还应当就履行上述职责的情况，包括提供证据的案例数、提供证据的次数等向国会进行报告。

三是要求FCC对合法的电话机器人呼叫（如金融机构拨打的提醒用户可能存在欺诈交易的电话）进行新的限制，明确可以拨打这类电话的组织类型、谁可以收到这类电话以及在豁免范围内可以拨打的电话数量等。

四是要求FCC启动一项程序以保护被叫方免受“一响就挂电话”骗局的侵害（呼叫者进行短时呼叫以提示被叫方返回呼叫，从而使被叫方付费），在这一过程中应考虑如何与联邦和州执法机构、外国政府、联邦贸易委员会以及提供呼叫阻止服务的机构合作，以及将已识别的“一响就挂电话”骗局类型编号添加到现有的阻止类别列表中。

（二）要求组建跨部门工作组。该法规定司法部长应与FCC主席协商组建一个跨部门工作组，研究对相关违法行为进行起诉的问题。

一是工作组成员。该工作组由司法部长认为适当的联邦机构及其他利益相关方的代表组成，如FCC、商务部、国土安全部、联邦贸易委员会等。

二是工作组的职责。工作组应彻底评估对非法电话机器人呼叫进行起诉涉及的相关问题，包括：确定联邦法律（包括条例、政策和监管实践）、预算或管辖权是否限制了对此类违法行为提起起诉，促进联邦机构与各州之间以及各州与州之间在预防和起诉此类违法行为方面的协调合作，研究是否就预防和起诉此类违法行为订立谅解备忘录；考虑增加没收和监禁处罚是否适当，例如将此类违法行为的监禁延长到2年以上等。

（三）强制服务提供商部署相关技术手段。美国国会在该法的法律摘要中曾指出，许多非法的电话机器人具有欺骗性，被呼叫方很容易相信呼叫来自可信任的号码。为确保来电号码的真实性，该法规定语音服务提供商应部署相关的呼叫认证系统，为消费者提供识别和拦截电话机器人呼叫的工具。

一是明确了技术方案及部署期限。最迟在本法颁布之日起18个月内，语音服务提供商应确保在其互联网协议网络中能够充分执行STIR/SHAKEN认证框架（一种和电话号码绑定的身份认证机制，要求运营商核实每一个号码的拥有者），目前AT&T、Verizon和T-Mobile等美国主要电信运营商均已测试和部署该技术；在非互联网协议网络中已采取合理措施实施有效的呼叫认证。上述技术服务由语音服务提供商免费提供，用户无需支付额外费用。

二是规定了免责及例外情形。为语音服务提供商建立了安全港，基于STIR/SHAKEN认证框架，若语音服务提供商识别错误、无意阻止了个别正常呼叫，免于承担相关责任。此外，对于规模较小的或者农村地区的语音服务提供商，FCC可以延长其部署认证系统的期限，获得延迟批准的服务提供商仍应采取适当措施缓解非法机器人电话。

三是要求FCC全面参与技术系统的部署。包括：评估上述认证框架在呼叫认证方面的效力，并根据评估情况制修订新的认证框架；采取合理措施尽快使所有的语音服务提供商和语音呼叫类型得到最高程度的信任，这些措施包括但不限于酌情限制或终止给予服务提供商的延迟期限，与规模较小的或者农村地区的服务提供商协商确定其他有效的替代技术方案等。

作者简介：贾宝国，中国信息通信研究院互联网法律研究中心研究员

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