卡内基报告：全球网络安全规则进程的困境与突围 (附全文翻译)

随着网络安全问题逐渐成为一个全球性且持续发展的问题，各国家实体以及相关利益攸关者一直都在致力于提升网络空间的稳定，但也因此形成了不同模式并存的网络规则进程新生态。当前，联合国工作组（如政府专家组GGE和开放工作组OEWG）、专家委员会（如全球网络空间稳定委员会GCSC）、行业联合组织（如技术条约Tech Accord、信任章程the Charter of Trust）以及多利益攸关方组合（如网络空间信任和安全巴黎倡议），所有这些组织都意图确定或组织化网络空间规范国家或利益攸关方行为的各种规则和标准。随着部分进程热度的降低（如全球委员会）以及新进程的崛起（如开放工作组），网络规则进程进入到一个十字路口，每一项议程的潜力或问题都非常突出。

2019年10月29日，宾夕法尼亚大学佩里世界之家(Perry World House) 和卡内基国际和平基金会就“网络空间与地缘政治”召开了为期一天的研讨会，邀请了网络规则领域30名多利益攸关方专家，包括来自国家政府、国际组织、非政府组织、行业和智库代表，以及几名首席信息安全官员、国际法和国际关系领域学者，评估既有的网络规则进程。本文截取部分会议结果以飨读者。

国际网络规则进程概况

为了制定和推广网络空间负责任行为，各个国家和非国家利益攸关者开始了不同的进程，主要分为多边规则进程，民间规则进程，以行业为中心的规则进程，多利益攸关方规则进程，研讨组选取了四个案例进行具体分析：

联合国政府专家组（THE UN GGE）

国家政府驱动的联合国政府专家组在过去几年（特别是在2013年和2015年）里在阐述国家间如何理解核心网络规则以及网络空间的国际法适用上取得了阶段性胜利。但是专家组规模较小，在2017年的发展中出现明显倒退，这与该进程欲塑造为网络规则讨论的核心平台方向背道而驰，再加上联合国另一个网络规则进程——OEWG的到来，将会进一步削弱该进程的雄心。

联合国开放工作组（THE UN OEWG）

OEWG是一个向所有联合国成员国开放的论坛，为被GGE排除在外的国家参与网络规则事务提供了机会（这种接触甚至可能通过磋商扩大到非国家行为者），但是俄罗斯主导的OEWG与美国主导的GGE可能处于相互竞争的运行中，即一个进程的进展会受到另一个进程提议的阻碍。

全球网络空间稳定委员会（GCSC）

全球网络空间稳定委员会汇聚了一众全球网络安全专家，推动的规则主要包括呼吁各国和其他利益攸关者保护互联网的“公共核心”免受破坏性网络行动的影响，这与其他网络规则进程产生了共鸣。但是全球委员会的自主来源主要来自于西方国家和社群，这将导致其规则倡议倾向于建立一个“自由民主”的网络空间而打折扣。

巴黎倡议（Paris Call）

“网络空间信任和安全巴黎倡议”旨在支持九项规范性原则来规范国家和其他利益攸关方在网络空间的行为。虽然倡议的很多原则来源于其他进程，但是基于倡议的1000多家参与者，极大地拓展了这些原则的支持度，并制定了建立利益共同体的新计划，以实施进一步拟定和改进符合这些规则的机制。然而，在得到更多大国支持前，巴黎倡议的影响还是非常有限。

阻碍网络规则框架发挥作用的四大问题

网络空间的内生特征

特别是其准入以及发展、利用网络能力的低门槛，造成了多利益攸关方严重的合作问题，这主要是因为国家、合作者、代理行为者以及其他都需要遵守规则。

国家行为缺乏透明度

导致难以有效测试规则遵守合规度，以及区分“理想规则”和“实际规则”，以及评估相关行动者遵守后者的广度和深度。

大国在解决全球公共政策挑战的合作缺失

当前地缘政治已经从确立规则发展到在相关国家和利益攸关方社区内内化规则。

缺乏明确的激励措施内化规则

即清楚阐明引用和内化国际规则的好处以及不遵守的后果。

碎片化进程带来的益处

虽然国际网络规则进程呈现碎片化的特征。但与会者认为，碎片化更符合网络规则的基本特征而不是被视作一个缺陷。

首先，不同的流程可以处理不同的利益攸关方。某些网络规则进程可能适当地侧重于为国家创建规则，而其他进程可能侧重于为行业创建规则。其次，碎片化可以体现在规则推行工作中拥有一个“雄心勃勃的联盟”的价值。第三，网络规则可能服务于不同的目的。如全球委员会和GGE等进程侧重于制定规则，并就基本的规则问题达成具体的协议。巴黎倡议等其他进程则主要是集合志同道合国家以扩大影响。

因此，这些明显分散的进程类似于网络规则的“制度复杂性”，即约瑟夫•奈(Joseph Nye)所称的“一套松散耦合的制度”，尽管如此，它们仍有良好运转的潜力。然而，利用这种体制复杂性的好处，需要各进程之间有计划的互补，并创造一种力争上游而不是逐底竞争的局面。通过增加进程的相互借鉴和认识到不同的进程服务于不同的目的，可以实现这种力争上游的竞赛。但是，如果要发展一套真正普遍的全球网络规则，包括南半球国家的参与，整合进程可能是必要的一步。

解决这些问题的四大建议

1.加大特定网络规则的研究力度，以符合实际网络空间行为，并且明确既有网络规则与实际行为之间的差距。

2.创建一个网络进程的全球共享数据库，提高进程的参与方、主要内容、被引用情况（网络提案的相互借鉴或触发竞争、冲突的情况）的透明度。如卡内基的网络规则指标已经追踪到有关网络规则既有的多边和双边协议。

3.明确激励措施推进规则引用和实施，以及不遵守的潜在后果列表。

4.促进更多的多利益攸关方与大国的参与，确保其负责任地行使权力，提高适用于国家和其他利益相关方团体（如行业、公民社会）的网络规则的识别和实施。

报告全文翻译如下：