美国新兴技术出口管制及其影响分析

引用本文：杨晓姣.美国新兴技术出口管制及其影响分析[J].信息安全与通信保密,2020(04):14-19.

摘要

为了维护其在新兴技术领域的优势，美国近期通过立法、行政等手段加强了在出口管制和投资审查方面对新兴技术出口的限制，并扩大了行政机构审查、限制新兴技术出口的范围和权限。对中国而言，美国对新兴技术出口的严格管制将加剧 ICT 产业在供应链安全和技术安全领域所面临的风险；全球范围内的供应链安全与经济持续增长也将受此影响。美国以新兴技术出口管制作为确保自身优势的手段，将以牺牲全球相关产业的供应链安全与技术进步为代价。

0 引言

2018年8月13日，《美国出口管制改革法案》（Export Control Reform Act，ECRA）与《 外国投资风险管理现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA） 作 为2019财年《国防授权法案》的一部分，由特朗普总统签署正式生效。

这两项法案是美国在技术出口路径上针对“新兴与基础技术”（Emerging And Foundational Technologies，EFT） 设置的最新限制，从立法层面构筑了技术出口和投资的高壁垒，并授权包括商务部、国防部、能源部、国务院以及外资投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）在内的联邦部门作为执行审查程序的牵头机构。

这项法案的最终目的，是维护美国在高科技领域的绝对优势，而最直接的目标是要杜绝美国向中国企业，甚至向与中国有关的任何目的地出口相关产品与服务的可能。

1 美国在新技术出口管制方面的最新立法

从立法角度来说，现有的出口管制实践在ECRA出台后就拥有了长期性的法律授权，得以对美国的新技术出口施加更为严格和全面的控制，其造成的影响将远远大于部门条例和法规。此外，与ECRA一同“ 打包通过”的FIRRMA与前者一起构成了新技术出口的双重审查体系，为新技术出口增加了更广泛的审查和限制措施。

1.1 ECRA 对新技术出口管制的新措施

美国商务部负责和执行的《出口管制条例》（Export Administration Regulation，EAR）是由《出口管理法》（Export Administration Act，EAA）授权，而EAA已于2001年失效。此后，美国总统每年都会通过行政命令和“年度延续通知”（Annual Continuation Notice）对EAR进行重新授权。ECRA生效后，美国商务部现行的《出口管理条例》（EAR）拥有了长期授权，不需要行政授权来延续其效用。

总体上看，ECRA并没有对现行的出口管制体系和管制措施做出实质性的改变，商务部工业安全局（Bureau of Industry and Security，BIS） 根据EAR所构建的出口管制体系和管制措施将在新的法律下继续生效。但是，ECRA中新增的部分条款在管制范围、严格程度上都有较大提升，尤其体现在针对“新兴与基础技术”的界定和管制措施方面。

在定义方面，ECRA对“新兴与基础技术”的界定十分宽泛：首先，该项技术涉及美国的国家安全；而且，该技术必须在《国防产品法》及其修正案中列举的“关键技术”范围之外。上述定义大大扩展了“新兴与基础技术”的涵盖范围，使得出口限制的涉及范围也更为广泛。

在管制措施方面，ECRA要求国务卿、商务部长、国防部长、能源部长和其他相关联邦机构负责人在美国总统的协调下组建一支专门识别此类技术的跨部门组织，使各个联邦机构得以共享出口管制信息，并扩大了管制渠道。从更多联邦机构的参与和更为严格的识别、审查程序入手，美国对新技术出口管制的监督和执行也更为有力。从宽泛的定义和严格的识别、管制程序两方面着手，ECRA将新技术出口的管制范围和严格程度提升到了新高度。

值得注意的是，ECRA还将下列因素作为识别“新兴与基础技术”时的特殊标准：第一，该技术在美国以外国家和地区的发展情况；第二，出口管制措施是否会影响该技术在美国的发展；第三，新技术出口限制措施在防止该技术扩散方面的实际效果。从这三项特别列出的参考因素中不难发现美国对他国新技术发展的警惕、防范心理，同时也暴露出美国维持其自身技术优势的坚定意志。

尽管还未列出具体的受禁技术清单，但根据各方透露的信息来看，“新兴与基础技术”应集中但不限于人工智能技术、机器人技术、网络技术等。

1.2 ECRA与FIRRMA的双重审核

随着2019财年《国防授权法案》一同签署生效的《外国投资风险管理现代化法案》赋予美国外资投资委员会（CFIUS）更大的审查和监管权力，对涉及所谓国家安全的审查流程也进行了修订。主要有以下两点变化。

第一，扩大 CFIUS 的管辖范围。FIRRMA 通过扩大监管的范围，将特定敏感区域的房地产投资（例如位于美国机场、港口或即将被用于建设机场、港口的区域附近的房产）和对掌握关键技术、关键基础设施或美国公民敏感信息之一的美国企业进行的投资都列入审查范围。FIRRMA生效后，2018年10月美国财政部投资安全管理办公室发布《关于关键技术领域外国投资管理的试行计划》（下文简称“《试行计划》”），针对外国企业或个人投资掌握关键技术的特定美国企业的交易做了进一步细化规定。

第二，实施强制申报程序。FIRRMA 在原先 CFIUS 秉持的审查自愿原则上，新增强制申报要求，若该项交易符合以下三种条件之一：（1） 由外国政府主导；（2）投资标的是掌握关键性基础设施、关键性技术或美国公民敏感信息的美国企业；（3）外国投资者将在投资标的中持有重大权益，则交易方必须向CFIUS 进行申报。

而之所以ECRA与 FIRRMA能够形成双重审查的体系，一方面是因为两者在审查范围上有重叠。FIRRMA授权CFIUS审查外国对“关键技术”领域企业的投资，而这里的“关键技术”与ECRA界定的“新兴与基础技术”在管制类目上是重合的。另一方面，美国财政部发布的《试行计划》规定，对关键技术领域投资的审查将无须满足最低外国投资比例的要求，相关企业必须满足提交强制性声明、披露交易基本信息等一系列苛刻的审查要求。

这也意味着，ECRA与FIRRMA将从新技术出口管制和外国投资管理两方面共同遏阻技术出口。在可预见的未来，凡涉及中国企业和/或个人与美国“新兴与基础技术”领域的交易，无论是股权投资、技术出口或者国内转让都将受到最严苛的管制和双重审查。

2 新兴技术出口管制与ICT供应链安全

在特朗普总统“美国优先”政策的指引下，美国学界、政界和企业界对信息和通信技术（ICT）供应链安全问题的炒作热情不断上升，并通过加强联邦政府对ICT供应链安全威胁的认知和管理来塑造美国的ICT供应链安全体系。同时，ICT供应链安全也成为美国变相打击“外国对手”的工具。

2.1 美国的ICT供应链安全政策与措施

全球ICT产业的迅速发展带来新技术和新应用的井喷式增加，与此同时，美国各界对ICT供应链安全性与完整性的重视程度也与日俱增。自小布什政府以来，美国已先后出台多项旨在加强ICT供应链保护的政策法规。尤其是特朗普总统上台之后，美国政府特别加强了对联邦基础设施的网络安全保护，供应链安全也随之被提升到了国家安全的层面。中美贸易战开启之后，特朗普政府更是加快了针对性政策的布局，以限制中美两国在ICT 供应链上的交流合作，其具体措施有：

（1）评估中国对美国ICT供应链安全的影响。

2018年4月，美中经济与安全评估委员会发布的《美国联邦信息通信技术中来自中国的供应链漏洞》研究报告指出，美国联邦IT系统95%以上的电子组件和系统都是商用的，而中国是全球大部分民用和商用电子设备的组装地，是全球最大的IT硬件进出口商和制造商。报告认为，这将削弱美国政府对ICT供应链安全风险的控制能力，严重危害美国的国家安全、经济地位和公民隐私。

（2）联邦层面的ICT供应链安全管理架构。

2018年11月，美国国土安全部（DHS）将原国家保护与规划局（NPPD）改建为美国网络安全与基础设施安全局（CISA），其下设的国家风险管理中心（NRMC）成立了ICT供应链风险管理特别工作组，通过公私合作的方式加强对ICT供应链的管理。同年12月，美国国会增设了联邦采购供应链安全理事会，负责制定供应链相关的采购和执行标准，为其他机构评估和管理供应链风险提供建议与计划。

（3）限制采购中国产品。

《2019 财年国防授权法案》已禁止美国政府部门使用或采购华为和中兴生产的电信设备，以及海能达、海康威视、大华等公司生产的视频监控及电信设备。2019年11月，美国联邦通讯委员会（FCC）决定禁止美国电信供应商利用通信基础设施补贴购买华为和中兴的通信设备。

（4）限制关键技术领域的外国投资。

FIRMMA赋予了CFIUS更多以国家安全为由阻止相关投资的权力。随后，美国财政部要求对27个关键技术领域的外国投资进行安全审查，无论该投资是否达到进行审查的最低股权占比标准，而这27个领域中包含了大部分ICT所涉行业，例如，计算机存储设备制造、通信设备制造、半导体及相关设备制造等等。

（5）将ICT供应链安全上升为国家安全问题。

2019年5月，美国总统统签署第13873号行政令《确保信息通信技术与服务供应链安全》（Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain，下文简称“总统行政令”），以国家安全遭遇威胁为由宣告国家进入紧急状态，试图限制外国企业对美国ICT领域的影响，ICT供应链安全成为美国政府维护技术领先地位、实施贸易制裁的重要手段之一。

2.2 ICT 供应链视角下的新技术出口限制

美国商务部、财政部、CFIUS等美国行政部门在国会立法和部门规章的加持下，对ICT供应链安全管理的权限大幅提升，对新技术出口施加的限制也愈加系统化和精细化。同时，凭借 ICT供应链的复杂性和全球化分布的特征，美国得以通过各种限制和制裁措施打击“外国对手”的企业和技术创新发展。

可以说，新技术出口限制是ICT供应链“武器库”的组成部分。在特朗普政府贸易保护主义抬头的趋势下，供应链安全被“武器化”的趋势更为明显，已被视作人为制造贸易壁垒的工具，未来甚至成为贸易规则的一部分。目前看来，美国将ICT供应链武器化的举措有以下两种途径：

第一，将供应链安全作为外资投资审查的考量。

例如在FIRRMA中规定，美国政府可以就一些涉及关键技术的投资、并购交易、转让等交易中的供应链风险进行识别和审查。2019年11月，美国商务部又出台《<确保信息通信技术与服务供应链安全>审查规则草案》（下文简称“审查规则草案”）以落实第13873号总统行政令的要求，该“审查规则草案”使商务部获得更为广泛的权力，得以全面干预甚至终止所有涉及ICT供应链的外国交易，成为美国在全球ICT领域建立的又一域外管辖手段。尽管没有明确指向，但鉴于中国是全球ICT产业的最大供应商之一，并且其ICT产品大多销往欧洲和美国，因此可以说这是针对中国推出的遏制政策。

第二，强化新技术出口管制以求“技术脱钩”。

在ECRA中，美国政府明确加强了对“新兴与基础技术”等关键技术的管制，强化了美国出口审查制度的法律基础，并为相关联邦政府机构赋予了更大的识别、审查和管制权限。这种以技术出口管制为“技术脱钩”手段的典型案例之一，就是美国商务部将华为纳入美国产业安全局出口管制实体清单。2020年伊始， 美国商务部工业安全局又宣布采取措施限制人工智能软件出口，以期将敏感技术排除在竞争对手，尤其是中国等国家的控制之外。

综合看来，特朗普政府在ICT供应链安全的话语体系下不断将新技术出口与国家安全和美国经济地位所受的威胁挂钩，炒作当前美国联邦政府、企业乃至个人所面临的风险和挑战， 以此来构建ICT供应链安全的全新体系。而这种新体系有两个鲜明的特征：第一，抛开ICT供应链的全球化特征，以美国的供应链安全为单一衡量标准；第二，将排除中国影响作为最重要的附加目标，以多部门参与和联动的新技术出口管制为主要手段。

3 美国新技术出口管制对我国的影响

自白宫2017年发布《国家安全战略报告》将中国定义为“竞争对手”以来，美国国内在对华政策上经历了重大转折。2018年3月特朗普政府对华发起“301 调查”，由此开启了贸易战并将中美关系带入了以竞争为主导的新时期。随之而来的，就是美国国内甚嚣尘上的“中美脱钩”论，试图达成从经贸关系、人文交流到高科技领域的全面脱钩。近年来美国在新技术出口管制领域的立法就充分体现了“脱钩”的思维，试图从供应链入手遏阻中国高新技术领域的发展。这些举措不仅仅针对中国，更造成了全局性、体系性的影响。

具体来说，其带来的影响有以下四个方面：第一，中国企业的供应链安全受到威胁。

从近期美国出台的法律法规可以看出，美国出口管制法早已超越“国家安全”的目标，而是要通过加强对“新兴与基础技术”的出口管制以“保持美国在新兴技术领域的国际领先地位”。从近年来的一系列措施和执法活动来看，其目标直指中国企业，手段包括切断供应链、阻断技术出口等，对中国企业供应链安全的威胁十分致命。中国企业在供应链上依赖美国技术与服务的时代已经过去，同时，美国新规对中国电信服务供应商、互联网和数字服务提供商与供应商和设备制造商在技术研发、内部运营管理和海外商业行为的合规方面带来重大挑战。

第二，美国的新技术出口限制将威胁我国关键基础设施和关键资源的安全与稳定，进而威胁我国对ICT的自主控制权。

我国国内的基础设施和关键资源高度依赖ICT系统，ICT供应链安全是国家网络安全的重要组成。同时，美国仍旧是当前全球ICT领域最重要的技术和产业引领者和输出国，我国当前还缺乏充分的ICT自主控制权。正是因为如此，美国政府通过各种法律法规和执法活动，试图在供应链上对我造成打击，威胁我国基础设施和关键资源的安全与ICT自主控制权，进而影响我国的政治、经济和社会安全。

第三，加速中美高科技领域“脱钩”的进程，甚至影响中国在全球ICT版图上的地位。

美国不仅利用国内法的长臂管辖针对中国网信企业进行“断供”和投资限制，加速中美在高新技术领域的“脱钩”，同时还通过外交途径鼓动欧盟、日本、澳大利亚等盟友对华进行技术围堵，试图建立“技术铁壁”来孤立中国。尽管中国在全球产业链中的地位独一无二，“技术铁壁”也漏洞百出，但不可不重视的是这些举措对中国在全球ICT技术版图上的地位，以及在全球ICT领域规则制定中我国的话语权问题。

第四，美国利用供应链安全作为制裁武器将威胁全球供应链的稳定，影响全球经济增长。

美国利用新技术出口限制针对中国企业与目的地为中国的所有交易，将会迫使大量海内外企业调整自身的全球供应链和产业链，这种调整无疑将冲击当前的全球供应链和产业链结构，这一过程中全球经济效率也必当受到影响。而且，美国在技术保护主义驱动下针对华为、中兴等中国高科技企业发起的单边制裁与措施，不仅严重破坏了以开放、合作为主流的全球技术创新生态，还将阻碍全球经济增长新动能的培育。

４ 结论

美国通过立法、行政等手段不断加强在新兴技术出口领域的限制措施，在维护其技术霸权的同时对中国进行技术封锁，这无疑将加大我国在基础设施和供应链安全方面的风险，同时也将对我国相关领域的技术进步产生掣肘。

随着中美关系的基调转向竞争一端，技术脱钩的步伐也在不断加快，这对我国的自主创新能力和新兴技术的发展、应用都提出了更高要求。更为重要的是，美国以出口管制、投资审查等各种手段人为分裂全球技术版图、阻碍技术流动，并试图削弱中国在全球新兴技术领域的权重，长期来看这无益于全球范围内相关产业的发展和技术进步。

作者简介

王天禅（1987—），男，上海美国问题研究所助理研究员，主要研究方向为网络安全、网络空间治理、中美关系。

选自《信息安全与通信保密》2020年第四期 （为便于排版，已省去原文参考文献）

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