美国联邦通信委员会（FCC）4月20日批准了美国卫星通信公司Ligado的通讯频段的申请，允许其部署全国性网络以提供5G和物联网服务。此举引发轩然大波，以美国军方为主体的反对方抨击FCC裁定将对美国国家安全、军事行动造成严重威胁，而美国务卿蓬佩奥、总检察长威廉·巴尔等则对FCC决定表示欢迎，称赞裁定对于美国维持军事、政治和经济优势至关重要。奇安网情局编译各方动向，并从战略、机制、技术等角度对事件进行全面梳理和透析，供读者参考。

美国5G商用网络部署发展面临频谱困局

一、后果难控：反对方抨击FCC裁定将对GPS安全构成严重威胁

（一）国防部批评Ligado计划威胁美国军事安全

美国防部正在敦促联邦通信委员会（FCC）撤回其已经批准的Ligado 5G网络建设计划的决定，称这个有争议的决定将对全球定位系统（GPS）接收器造成干扰。

美国参议院军事委员会5月6日就FCC裁定举行听证会。此次听证会是参议院军事委员会因新冠病毒停工之后回来的首次听证会，不同以往的是，此次听证会是一次技术性会议。国防部首席信息官达纳·迪希、研究与工程负责人迈克·格里芬、美国太空部队负责人杰伊·雷蒙德、已退休的海岸警卫队海军上将萨德·艾伦出席会议，介绍了GPS的工作原理、国防部对Ligado技术的看法以及Ligado行为对军方的损害。值得注意的是，来自Ligado和FCC的代表均未受邀参加听证会。

军方官员在听证会上主要阐述了三个论点：

论点1：Ligado不是真正的5G功能提供商。Ligado及其支持者，包括总检察长威廉·巴尔，都强调了允许Ligado计划向前发展以开发强大的5G功能的重要性。但是参议院军事委员会主席詹姆斯·殷霍夫和达纳·迪希强调，Ligado计划运作的频谱并不属于FCC的5G FAST开发5G计划的一部分。达纳·迪希提交的书面证词称，Ligado可以推向市场的不连续频谱是支离破碎和受损的，而且Ligado的计划仅针对一小部分5G规范，主要是有限的物联网，而不是企业和消费者从5G中获益的全方位的高数据速率和超快速5G服务。

论点2：Ligado提出的修补程序在技术上和后勤上都是无法实现的。FCC批准的Ligado计划提出了附带要求，即公司必须协助负担费用并替换受影响的美国政府接收器。达纳·迪希提出，跟踪在美国各地使用的、来自联邦政府和一般消费者的数百万个接收器的干扰是不可能的；尤其是，在军事系统中更换GPS接收器的想法不切实际。书面证词称，FCC的裁定忽略了军事GPS应用的机密性质以及受影响的政府接收器和军事平台的数量；为了避免重大任务影响，政府将需要在现有平台上进行前所未有的加速测试，修改和集成新的GPS接收器，这在成本和进度上都是难以承担的，也将大大降低国家安全。

论点3：Ligado对GPS的影响将导致商业GPS用户转向非美国GPS提供商，尤其是中国系统。达纳·迪希称，国防部认为，FCC的裁定增加了美国家庭和企业可能会转向风险的可能性，即如果由于来自Ligado操作的干扰而使GPS变得不可靠，美国的家庭和企业可能会转向中国的北斗和俄罗斯的GLONASS等外国天基导航和计时系统，这对美国的国家和经济安全是不利的。迈克·格里芬称，“如果我们破坏自己的世界标准，我们只能期望全世界的用户都能找到其他标准。”

国防部长马克·埃斯珀5月6日在《华尔街日报》发布题为《FCC的决定置GPS于危险境地》评论文章，警告FCC裁定的后果将是破坏美国的国家安全并破坏商业和日常生活。文章称，不要受FCC观点的愚弄，没有证据表明Ligado拥有技术上可行的5G解决方案，该公司改变规则从而将其频谱价值最大化，而美国人将为此付出巨大代价。

在作证时，达纳·迪希表示，对于国防部来说，FCC的裁定很可能使对GPS带来的风险远远超过所带来的好处；迈克·格里芬指出，国防部系统的设计并未使GPS接收器易于使用，尝试这样做将迫使武器系统停止运行一段时间才能应用修复程序；杰伊·雷蒙德表示，Ligado的网络将对国防部的国土防御任务以及军事和商业太空发射能力产生“重大影响”；萨德·艾伦建议，参议院商务委员会应举行听证会，并迫使FCC重新考虑有关Ligado的L波段计划。

（二）美国国会军事委员会要求FCC撤销裁定

由22名众议院军事委员会成员组成的两党议员团体近日致信联邦通信委员会（FCC）5名成员，对Ligado的商业计划表示“深切关注”，呼吁联邦通信委员会（FCC）撤销其对Ligado公司的L波段计划的支持。该信件由13名民主党议员和9名共和党议员联名签署，其中包括委员会主席亚当·史密斯和副主席麦克·桑伯里。

信件向FCC委员提出了三项要求：一是获得“尽管国家安全界一致关注却导致FCC委员做出决定的法律分析”的副本，以查看该命令是否符合2017财年《国防授权法》关于保护GPS设备的要求；二是FCC委员回复是否收到国防部关于2018年测试报告中包含的“国防部测试机密报告中包含的机密测试数据”简报信息；三是了解FCC委员杰西卡·罗森沃尔和杰弗里·史塔克斯对国家安全问题以及FCC裁定的看法（杰西卡·罗森沃尔和杰弗里·史塔克斯发表了联合同意声明，这可能表明他们并完全支持）。

信件还将目标瞄准Ligado及其支持者的主张，质疑该公司计划对于提高美国5G能力的必要性。信件称，“5G技术的技术进步和经济机遇令人振奋。但是，我们注意到，没有其他国家正在追求将这部分频谱用于5G，并且对于这样做的技术可行性存在很大的怀疑”，“我们的委员会正在积极寻求能够促进和指导国防部共享尽可能多的频谱用于商业用途的解决方案，但是美国面临的威胁将要求国防部继续使用5G所需的部分频谱。”

对此信表示支持的人员还包括：众议院战略力量小组委员会主席吉姆·库珀和副主席迈克尔·特纳；情报、威胁和能力小组委员会主席吉姆·兰杰文和副主席埃莉斯·斯特法尼克；军事战备小组委员会主席约翰·加拉门迪和副主席道格·拉姆博恩；战术空军和地面部队委员会主席唐纳德·诺克罗斯。

美国联邦通信委员会发言人表示，该委员会已收此信，但拒绝发表评论是否会做出回应。

此外，众议院军事委员会主席亚当·史密斯、副主席麦克·桑伯里、参议院军事委员会主席詹姆斯·殷霍夫、副主席杰克·里德4月22日联合撰写专栏文章《FCC和Ligado正在破坏GPS–随之而来的是我们的经济和国家安全》，抨击 FCC的决定并威胁可能采取立法行动。

（三）GPS利益攸关方侧翼响应国防部反对声音

五角大楼一直是反对利加多计划的最大声音，但并非唯一声音。美国商务部、内政部、司法部、国土安全部、能源和交通运输部以及美国国家航空航天局、联邦航空管理局和国家科学基金会于2月20日联署了一封反对Ligado计划的信函。

航空航天工业协会贸易小组也在4月16日发表声明，称FCC推进Ligado计划的决定无视各政府机构对GPS的有害影响的严重关切，敦促FCC拒绝主席的提议，并充分保护支撑国家军事行动和领空安全的GPS网络。

对GPS功能感兴趣的多个贸易团体，以及专注于太空并将Ligado视为潜在竞争对手的公司，都对国防部表示支持。在Ligado获得FCC批准后，这些贸易团体发表了几个单独的关注声明，累计有近70个团体和公司联署致信参议院军事委员会主席詹姆斯·殷霍夫和副主席杰克·里德，警告Ligado“将危害到公共安全”。在这些结盟公司中，主要国防承包商包括洛克希德·马丁公司和L3Harris公司；航空公司包括美国航空、美联航和西南航空等；协会包括国防工业协会和航空航天工业协会；货运公司包括联合包裹服务（UPS）和联邦快递（FedEx）。

二、技术可行：支持方认为Ligado计划有助推动美国5G部署发展

（一）Ligado坚称改进后的技术方案不会影响GPS系统

L波段被描述为1到2 GHz之间的频率范围，属于sub-6频段。GPS和其他国际导航系统依赖L波段，因为它可以轻松穿透云层、雾、雨和植被。Ligado拥有在GPS附近操作频谱的许可证，以建立公司所描述的5G网络，这将增强工业“物联网”市场的连接性。该公司使用于2010年发射并在地球静止轨道上运行的SkyTerra-1卫星，并计划部署数千个终端以在美国大陆提供连通性。

近10年以来，Ligado及其前身LightSquared一直试图获得联邦通信委员会的批准，以将L波段频谱的一部分用于通信。2011年，国会举行听证会，讨论LightSquared的影响。2016年3月15日，在众议院军事委员会战略部队小组委员会的证词中，时任空军太空司令部部长，现任参谋长联席会议副主席的约翰·海登将军表达了Ligado对GPS的影响的担心。2018年12月，国家天基定位、导航和授时执行委员会建议不批准Ligado使用频谱的请求。2019年4月，时任代理国防部长帕特里克·沙纳罕致函FCC致函，建议其拒绝Ligado的提议。现任国防部工马克·埃斯珀2019年11月18日致信FCC主席阿吉特·帕伊称，所有独立且科学有效的测试和技术数据均表明，拟议的Ligado公司的系统可能会导致GPS服务的广泛破坏和降级，无论是在和平时期还是战争时期的军事行动都是如此。

Ligado争辩称，其系统将使用更少的频谱、更低的功率水平，并减少信道外辐射。面对来自Garmin和John Deere等主要商业GPS公司的投诉，Ligado还提出减少其最初计划的频谱数量。该公司还表示，必要时将与政府机构合作，以修理和更换设备。

在5月6日参议院军事委员会听证会前一个小时，Ligado高管公开向委员会成员发布了长达五页的信函，对公司的案件进行了论证。信件称，该公司将为5G带来好处，而前美国宇航局局长丹·戈尔丁等支持者对此表示赞同。信件还对国防部数据提出质疑，称该国防部2016年以来未进行重新测试，而Ligado已通过多种方式改变了计划，这将减缓政府旧有测试带来的担忧。

（二）支持者称FCC裁决对于美国加速5G部署至关重要

FCC主席阿吉特·帕伊表示，该委员会批准Ligado的条件是其不会干扰GPS或将获得公司许可的L频段频谱的任何其他现有用户。FCC还发发布了国务卿蓬佩奥、总检察长威廉·巴尔、参议员马克·华纳、参议员罗恩·约翰逊以及业界团体的支持声明。此前，FCC委员迈克·奥里利4月8日曾致函总统特朗普称，尽管事实屡次证明联邦用户可以减少频谱持有量而不会危及他们的重要任务，但部分实体，尤其是频谱最大持有者国防部，却非常不愿放弃一个兆赫兹，“简单地说，每一个借口、拖延战术和政治手段都是用来防止任何频谱的重新利用”。

参议院商务委员会多名参议员（包括主席罗杰·维克尔）表示支持FCC，并提出裁定不仅得到了FCC的5位委员的一致认可，而且得到了国务卿蓬佩奥和总检察长威廉·巴尔的称赞。

蓬佩奥对FCC的决定表示欢迎，认为该决定对国家安全至关重要，并将帮助确保美国成为人工智能、物联网、边缘计算和下一代远程医疗等先进技术的全球领导者。

总检察长威廉·巴尔一直是Ligado竞标的支持者，他认为这是增强美国5G能力挑战中国的一种方式。巴尔称，释放L波段频谱以与C波段一起使用，将大大降低在全国范围内部署5G的成本和时间，这将是维护美国经济未来的重要一步。

美国国家航空航天局前局长丹·戈尔丁曾在《华尔街日报》发表专栏文章称，超过5000个小时的测试表明，Ligado计划对GPS没有有害干扰，这不是技术问题，而是一个官僚主义的问题；如果美国现在不加快5G的部署，将冒着经济发展、国家安全和技术优势的风险。

三、两难抉择：未来走向取决于各方博弈结果

5G需要所部署的技术能够在电磁频谱各个片段奏效，包括在6 GHz下运行的sub-6和在24至100 GHz间运行的毫米波。全球电信公司正在用不同的方式部署5G，中国电信公司集中使用价格更低廉的sub-6方式，而部分美国电信供应商使用毫米波，其他美国电信供应商用sub-6。美国国防部掌握了大量可用频谱。虽然美国防部在高性能军事应用上使用了特定毫米波频率，例如可为美军提供可靠全球通信的先进极高频（Advanced Extremely High Frequency）卫星，但更广泛使用的是sub-6频率，使得美国可用sub-6频率少于其他国家。

相比现存第四代移动通信技术（4G），第五代移动通信技术（5G）将提高数据传输的速度并提升带宽，继而实现新的军事和商业应用。5G技术预计将支持互联或自主设备，例如智能家居、自动驾驶车辆、精准农业系统、工业机械装置和先进机器人科学。美国已经认识到5G技术发展和部署对于经济发展、军事应用的巨大加持作用，正在加紧推动国内部署5G基础设施。美国总统特朗普3月23日签署《美国保护5G安全国家战略》，阐述了“美国要与最紧密的合作伙伴和盟友共同领导全球各地的安全可靠的5G通信基础设施的开发、部署和管理”的愿景，并提出四项主要措施：一是促进在国内推出5G；二是评估风险并确定5G基础设施的核心安全原则；三是管理使用5G基础设施对美国经济和国家安全带来的风险；四是四是促进负责任的全球5G基础设施开发和部署。

美国5G网络发展部署面临着最大障碍是频谱管理，由于美国防部占用了大量sub-6频谱，使得美国在该频段的商用资源紧缺。一边是日益增长的商业需求和国际竞争压力，一边是可能的作战、干扰和安全问题，迁移频谱费时费力，共享频谱争端难平，美国政府正处于骑虎难下、进退维谷的困局中。FCC批准Ligado计划所引起的各方力量纷争正是上述困局的直接体现。

目前来看，政府、国会、业界等各方力量纵横交织、博弈加剧，FCC裁定纷争的最终角力结果难以预测，未来起到关键决定作用的将是总统特朗普和美国国会。

有消息人士称，推动FCC裁定的来自特朗普经济顾问拉里·库德洛领导的白宫国家经济委员会。库德洛希望在新冠病毒后实现美国经济转型，并表示希望提高美国本土5G能力。威廉·巴尔4月4日被总统特朗普任命来领导一个新的电信团队，该团队旨在确保中国不能主导5G市场并削弱新兴的美国网络的安全性。

美国联邦通信委员会是一家独立的政府机构，直接对美国国会负责。虽然美国国会军事委员会对FCC裁定表示反对，但对FCC没有真正的监督权，其监督权属于设在参议院和众议院的商务委员会。军事委员会议员表示，“我们希望FCC能够在推进计划前按照法律要求解决国防部问题。如果他们不这样做，除非特朗普总统进行干预以阻止其向前发展，否则将由国会来清理这一混乱局面。”参议院军事委员会主席詹姆斯·殷霍夫称，在全国性危机中，一些有势力的人不顾其他任何涉及机构的建议的情况下，仓促做出决定，而没有让总统参与其中。殷霍夫表示，他已经出跟总统特朗普进行了交谈，确认上述这点。美国防部首席信息官达纳·迪希表示，国防部将在本月底之前继续要求FCC更改其裁定；但是，考虑到FCC的一致投票，说服3个或更多成员改变主意非常困难，“一条途径可能是立法行动”。

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