文│ 中国传媒大学新闻传播学部教授、网络空间全球治理研究中心主任 徐培喜
一、俄罗斯“断网测试”及其直接动机
2019年12月，为了保障俄罗斯互联网在任何情况下都能无间断运行，俄罗斯通信部与相关政府部门及企业举行了首次全俄罗斯互联网、物联网和通信网运行稳定保障演习。这场演习被外界称作“断网测试”或者“防断网测试”。
俄罗斯从法律与技术上为这场测试进行了较为充分的准备。2019年5月，俄罗斯总统普京签署了《主权互联网法》，要求俄罗斯在国内建设一套独立于国际互联网的互联网基础设施，确保其在遭遇外部断网等冲击时仍能稳定运行。俄罗斯此前已经进行过类似演习，未来仍将继续演习。
俄罗斯出台《主权互联网法》、进行“断网测试”的原因是出于对美国政府的不信任和对互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）仍受美国加州法律管辖的担忧。美国在1998年成立非盈利机构ICANN，曾经垄断互联网域名体系、协议参数、根服务器等关键技术资源的治理。网络空间全球治理包括网络军控、互联网关键技术资源、网络犯罪、数字贸易、网络内容等多个层面。以ICANN为代表的关键技术资源治理是最原始、最明显的层面，也是互联网治理词汇的发源地。
自从2003/2005年信息社会世界峰会以来，世界各国各界对于ICANN的地位，曾经有过加法方案和减法方案等多种改革方案。加法方案体现为废除美国政府在互联网关键技术资源治理方面的一些特殊地位，即取消美国商务部电信与信息管理局（NTIA）与ICANN签署的互联网关键职能管理权合同，并且将ICANN置于联合国管辖之下，比如利用国际电信联盟（ITU）接管ICANN。减法方案反对联合国接管ICANN，只要求废除美国政府的一些特殊地位。
俄罗斯是加法方案的坚定支持者。2012年11月，俄罗斯向ITU提交27-C文件，要求在新版国际电信条约中增加关于互联网治理的核心内容，用ITU架空ICANN在互联网治理上的作用。俄罗斯提案直接要求新条约涵盖ICANN职能，只将互联网定义为一项全球电信基础设施和跨国资源。相反，美国向ITU提交9-C文件，所提出的互联网概念涵盖了ICANN、IETF等新兴治理机制，要求ITU不能染指互联网关键技术资源治理。
美国政府当时既反对加法方案，也不赞成减法方案，只要求维持当时治理现状。但是2013年斯诺登泄密事件之后，美国迫于全球压力，不得不在这方面做出让步，“两害相权取其轻”，改为支持减法方案，最终克服了以参议员克鲁兹（Ted Cruz）为代表的国内强硬派所设置的重重阻碍，在2016年10月向全球多利益相关方社群移交了互联网关键职能管理权。强硬派总统特朗普上台之后，一度试图收回管理权，但以失败告终。
ICANN向国际化迈出关键一步，美国国内进步力量在此方面付出极大努力，在民粹主义、极端主义绑架美国政治的前夜，顺利实现了移交。但是，俄罗斯等不少国家仍不满意，继续质疑ICANN位于美国加州、受美国加州法律管辖。俄罗斯担心遭到美国制裁导致无法用网，并引用金融领域发生的事件进行佐证。2014年西方因为克里米亚问题对俄罗斯进行制裁，曾导致俄罗斯电子支付交易中断，俄被迫建立了自己的电子交易系统，维护金融主权。
俄罗斯下一步计划极有可能希望扩大“断网测试”的范围，筹建一张更大的、相对独立的主权网，如“金砖国家主权网”。2017年10月，俄罗斯联邦安全委员会要求俄政府开始行动，俄罗斯总统普京要求在2018年8月之前完成建设。俄罗斯无法聚集足够的政治、技术、资金力量单枪匹马地完成这个计划，因此动员其他金砖国家联合起来做事情。俄罗斯在西方圣诞节前夕进行断网测试，并且大张旗鼓地进行高调宣传，这种行为体现出针对非西方国家的宣传与推广属性。
二、中俄所面临国际关系局面与网络安全挑战之差异
关于我国是否应该跟随或者支持这条替代方案，我国网信战略界出现了截然不同的观点。中国云安全联盟理事长方滨兴院士、互联网域名系统国家工程研究中心主任毛伟、中国信息通信研究院互联网法律研究中心研究员程莹、浙江传媒学院互联网与社会研究院院长方兴东等专业人士通过会议发言、媒体采访、撰写文章的方式表达过诸多深刻的见解。
一种观点认为我国可以跟随俄罗斯建立一套备用方案，一方面对冲来自美国科技脱钩的战略压力，另一方面应对紧急情况。另一种观点认为，我国应该跟俄罗斯的这种极端方案保持距离，捍卫“全球一网、互联互通”，不采取不信任行动，多表达建设性言论。
本文支持第二种观点，认为我国应充分理解俄罗斯的行动，但应与之保持距离，区别对待互联网技术属性与其他属性，加大支持以ICANN为代表的现有体系与治理理念，继续推动维护互联网关键技术资源及其治理的相对独立性、中立性，促进其治理的国际化、全球化，极力避免其政治化、意识形态化，避免给美国国内强硬派、民粹主义代言人提供重新介入ICANN相关问题的口实与借口。
我国应当将以互联网域名体系、协议参数、根服务器为代表的互联网技术属性与其他属性区分开来，将其当成一个相对独立的范畴来对待，尤其要注意将其与网络内容等意识形态属性区分开来，继续捍卫全球一网共识，维护各国在数字经济时代的相互依赖性，支持ICANN技术社群及其多方理念，共同保护网络空间的信任通道。
我国所面临国际关系局面、所感知到发展与安全的关系，所面临的数字时代挑战、所建构的网络结构与俄罗斯存在根本差异。在苏联分崩离析、东欧改弦更张的背景下，主要西方国家没有放弃对俄罗斯的围追堵截，反而变本加厉，持续施加经济制裁。西方甚至重新认识二战等重大历史事件，抹杀前苏联在反法西斯战争中付出的沉重代价，将前苏联与纳粹德国划等号。这些在实际经济层面与观念层面全方位的围堵行为在一定程度上导致了俄罗斯的经济困境，逆向强化和塑造了俄罗斯的国家安全视角，导致俄罗斯经常采取以牙还牙式反制行动和颠覆破坏式国际方案。
与此相反，我国早在七十年代末、八十年代初就获得了宝贵的发展机遇，较好地维护了与西方主要大国的关系，在经济领域实现了许多发展中国家所梦寐以求的发展目标，例如贸易平衡、经济领域国际组织决策权等。我国数字经济实力强大，地缘以及语言文化优势明显，用户主要使用自己的平台。我国领导层比俄罗斯、甚至欧洲更早、更深刻、更全面地认识到网信问题的重要性与全局性，因此对本国网络主权的保护已经较为完整，在面对美国时所面临的实际压力低于俄罗斯、欧洲诸国。在数字经济方面，我国和美国同属给世界其他国家带去压力的国家，拥有共同利益。
我国在网络内容、国际传播实力等方面存在难点痛点，但是解决这些挑战的前提是数字经济的持续繁荣与官方私营媒体平台在海外的持续发展。除了宏观差异之外，我国在网络结构等具体方面所面临的挑战也与俄罗斯存在差别。我国的网络结构具有中央控制的特点，出口带宽主要掌握在国有运营商手中，但是俄罗斯由于此前实行了电信自由化政策无法做到这种中央控制，构成了俄罗斯网络结构中的弱点。俄罗斯出台《主权互联网法》、进行断网测试具有国内考量。
三、互联网根体系与《欧盟网络安全法案》
随着互联网日益承载更多的社会属性，互联网治理超越了技术层面，演化成为复杂的、交织的、全局的多维度议题，具备了政治、经济、外交、军事、技术多重含义。但是，这些变化导致人们容易混淆各个属性之间的关系，无法区分辨别、无法平衡协调根本经济利益与根本安全利益，这种矛盾已经开始影响我国的网信决策。
我国显然不应该高估自己的网信实力，高估会带来误判，但在一些时候，我国更重要的是不要低估自身在该领域的实力与影响力，低估自己实力也极有可能导致误判。面对俄罗斯近期在网信领域采取的行动，我国需要认识到中俄的极大差异，把握对外开放与数字创新这条主线。
我国宜模仿《欧盟网络安全法案》的做法，将互联网域名体系、协议参数、根服务器定义为“全球公共产品”“公共核心”“公共利益”。 《欧盟网络安全法案》前言第23段表示：“互联网公共核心是指开放互联网的主要协议和基础设施，是一种全球公共产品，保障互联网的功能性，使其正常运行，欧洲网络与信息安全局支持开放互联网公共核心的安全性与运转稳定性，包括但不限于关键协议（尤其是DNS域名系统、BGP边界网关协议、IPv6）、域名体系的运行（例如所有顶级域的运转）、根区的运行。”
《欧盟网络安全法案》所提“全球公共产品”概念，符合习近平主席所提“网络空间命运共同体”主张。我国宜充分信任以ICANN为代表的互联网关键技术资源协调体系，不提倡、不宣扬、不推广跨国备份方案，继续积极参与与建设技术社群，不断向国际社会宣传这种支持与理念。当然，互联网根体系的分裂并非没有可能性，如果中美俄欧等大国内部的民粹主义思想持续泛滥并绑架政治议程，在国际层面相互支持、相互喂食、形成闭环，绝对的国家安全视角持续泛化，那么ICANN与互联网关键技术资源治理有可能被重新政治化，被纳入大国与国际政治议程。如果互联网根体系最终出现分裂，那不仅仅会伤害全球一体化进程，重创信息产业界利益，影响互联互通，而且会宣告数字时代冷战铁幕的降临。
四、穆勒与科奈克的赌注
关于中国是否会建立或支持建立一个独立的互联网根体系（a separate root system），美国佐治亚理工学院教授（Milton Mueller）与美国前国家安全顾问、美国外交关系协会研究员科奈克（Robert Knake）启动了一个为期10年、数额为500美元的赌注。穆勒认为中国高度依赖数字经济，极不可能违背自身经济利益与长远利益，在互联网物理层制造分裂。科奈克则认为中国将建立独立的互联网根体系，认为未来有可能出现“民主”与“威权”两种版本的根体系。
2020年1月，科奈克撰文指责中国向将近20个国家“出口”中国互联网治理模式，表示中国在俄罗斯等国的支持下将在下一个十年内的某个时刻建成独立的互联网根体系。科奈克认为俄罗斯《主权互联网法》与断网测试是这个蓝图当中的一部分。当中俄另行建立独立的互联网根体系之时，科奈克认为美国及其盟友应该利用该时刻宣告全球互联网时代的终结，利用外交手段建立互联网自由国家联盟，要求世界各国在两种互联网根体系中选边站，并通过数字贸易同盟体系来巩固这个联盟。
2020年2月，穆勒发表文章指出科奈克文章的逻辑混乱之处，表示中国不会做出这种不切实际的技术动作。穆勒表示，中国要建立独立的互联网根体系，意味着中国域名体系根区文件要与互联网数字分配机构（IANA）根区文件进行分离，要将中国国内名称服务器指向这个独立的根体系，要将这个体系推向全世界并获得其他国家互联网运营商认可。这样做的难度极大、代价极高。
穆勒指出，中国是全球域名体系兼容性的坚定支持者。无论是中国，还是美国，都是当下ICANN所代表互联网根体系的极大受益者。这个体系一旦失灵，将给两国带来即刻与巨大的损失。中国可以轻而易举地阻断一些不良信息的流动，均不必付出牺牲全球域名体系兼容性的代价。【本研究得到教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“构建全球化互联网治理体系研究”资助，项目批准号17JZD032】
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2020年第3期）
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