万物互联时代，第四次工业革命的浪潮奔涌而来。早在多年以前，发达经济体便开始着手推进数字化进程，力求在新一代产业革命中抢占先机、引领发展、收割红利。本文通过梳理欧盟数字革命进程中的重要文件，力求勾勒出欧盟数字化战略的演进全貌。
一、 从《里斯本战略》到《欧盟2020》
欧盟数字化战略最早可以追溯到2000年出台的《里斯本战略》。彼时虽然尚无“数字化”“数据革命”之类的提法，但欧盟委员会已然意识到，在互联网时代，科技创新和科研投入是拉动未来新兴经济增长点的重要引擎。《里斯本战略》是欧盟第一个十年经济发展规划，重点关注科研投入、经济增长和就业增加三个目标。具体而言就是，通过提高科研投入（GDP占比从1.9%提高到3%）促进创新型知识经济发展，通过加速经济发展（年经济增长速度提高到3%）推动就业增长（从61%提高到70%）。截至2010年，《里斯本战略》的目标虽未达成，但欧盟与美国在创新能力方面的差距进一步缩小。
2010年出台的《欧盟2020》是欧盟第二个十年经济发展规划，是在《里斯本战略》基础上的进一步完善和政策延续，将欧盟数字化正式提上日程。《欧盟2020》提出经济革新、可持续增长和竞争优势三个重点，力求使欧洲成为更智能、更可持续和更具包容性的理想居所。《欧盟2020》创新性地提出了八项更为直观的量化指标，涉及五大领域，分别是就业、研发和创新、气候变化和能源、教育、贫困和社会排斥。《欧盟2020》在《里斯本战略》全盘着眼的基础上，将欧盟整体增长目标细化为各国目标，通过年度增长调查（AGS）、政策警告（AMR）、国家改革程序（NRP）、稳定性融合计划（SCP）和针对性建议等形式，提高政策对各成员国的约束力，有利于每个成员国根据其具体情况及时进行有效调整。《欧盟2020》还提出七项关键举措助力经济增长，其中第一项“创新联盟”和第三项“欧洲数字议程”与数字化关系最为密切。“创新联盟”通过改善研究和创新的政策框架和融资渠道，加强创新产业链并提高整个联盟的投资水平；“欧洲数字议程”强调加快部署高速互联网，建立数字单一市场创造竞争优势。
根据欧盟统计局发布的《欧盟2020》指标统计报告，截至2019年9月，欧盟的就业和高等教育目标几近达成，气候变化和能源目标尚需协调，投资创新和扶贫目标还有相当长的路要走。在就业率方面，2018年欧盟适龄人口就业率创历史新高达到73.2％，高于2017年的72.2％，与75％的就业目标距离进一步缩小。在研发创新方面，2008年至2012年间，欧盟的投资创新力度略有上升，此后一直停滞在GDP的2％左右。2017年欧盟的研发创新支出占GDP的2.06％，与2015年和2016年的2.04％相比仅提高了0.02%。这意味着欧盟与“公共和私人研发总支出达到GDP的3％”之目标仍相距甚远。
《里斯本战略》和《欧盟2020》一脉相承，是欧盟数字化战略的序曲和前奏，也是欧洲面临来自内部和外部关键挑战时做出的理性选择。对内方面，欧洲需要应对人口老龄化问题，通过提高劳动生产率来弥补将呈下降趋势的劳动力规模。对外方面，欧盟本身的研发和投资接近停滞，全球化进程加快使得欧盟经济面临更严酷的外国竞争。
二、 欧洲单一数字市场
2015年5月，欧盟正式启动单一数字市场战略，力求整合欧盟区域内的资源，“每年为经济增长贡献4150亿欧元并创造数以千计的新工作岗位”。据统计显示，战略启动前，欧盟公民使用的网络服务，54％由美国公司提供，42％由公民所在国家提供，仅4％由欧盟其他国家提供。《数字化单一市场战略》及其配套的35项立法提案和政策倡议，对欧洲数字议程进行了具体规划，首次提及网络平台用户隐私保护责任和欧洲非个人数据自由流动计划。《数字化单一市场战略》提出了助力单一数字市场的三大引擎，一是促进跨境数字产品服务升级，二是加大数字网络服务政策支持，三是激发数字经济增长潜力。具体措施包括改革现有电信规则、强化网络平台治理，规范个人数据处理行为，加强网络用户隐私保护，探索网络安全创新解决方案，提出关键领域标准和互通性重点，促进成员国之间非个人数据自由流动，提升公民数字技能等。2017年《数字化单一市场战略中期审查》结合欧盟当前数字化进展阐述了下一步行动计划，重点关注数据经济、网络安全、在线平台三大领域，推动建立欧盟广泛联合网络安全并解决欧盟内部非个人数据跨境流动障碍。
欧盟在工业基础方面的深厚积累，为数字化转型提供了强大的动力支持。2016年欧盟出台了有关工业数字化的通讯，具体介绍了针对单一数字市场技术和现代化公共服务采取的一致性政策，以及有关数字创新和基础设施投资、通讯信息技术标准制定、完善规制条件等项目。与欧盟工业数字化密切相关的政策包括以下三方面，一是“欧洲开放科学云”，欧盟计划构建世界一流的科学工程云数据基础设施，为欧盟科学家和工程师提供计算和数据处理的能力。为该设施将构建无缝衔接的虚拟服务环境，用于存储、管理、分析、重新利用跨边境和跨学科的研究数据。二是“优先安排信息通讯标准”，欧盟明确了必要的信息通讯标准和标准制定的配套措施，用于支持跨经济部门的数字创新。三是“建设电子政府”，欧盟意图通过互联网平台实现公共服务的数字化转变。
单一数字市场战略标志着欧盟数字化进程步入正轨，对于整合欧洲内部资源的意义重大。欧盟通过优化网络平台促进数字创新，禁止本地化要求促进境内数据自由流动，厘清法规和标准构建公平竞争机制等措施，充分把握住数字化带来的经济发展机遇。
三、 数据经济与人工智能
人工智能的发展以数据为坚实基础，数据作为新兴战略资源，为人工智能、云计算和大数据分析铺平道路。在数据领域，欧盟数字化转型涉及数据安全治理、数据确权交易、个人数据保护、数据跨境流动等方面。2016年7月的《网络与信息系统安全指令》要求运营商履行网络安全风险管理和安全事故应急处置等义务，旨在统一欧盟范围内企业的数据安全标准。2017年《建立欧盟数据经济》报告提出针对机器数据设立数据产权，以规范市场和交易行为，促进数据流通和增值。2018年5月正式生效的《通用数据保护条例》标志着欧盟个人数据保护的力度升级。同年10月审议通过的《非个人数据自由流动条例》奠定了非个人数据在欧盟范围内自由流动的法律基础。
除数据领域外，欧盟数字化转型的另一部分重点在于人工智能。2018年发布的《欧洲人工智能战略》《人工智能合作宣言》和2019年发布的《可信赖人工智能的道德规范》《可信赖人工智能的政策和投资建议》，进一步阐释了发展符合欧洲价值观的人工智能的种种细节。具体而言，《欧洲人工智能战略》阐述了人工智能的定义和广泛应用前景，提出在数字单一市场下健全数据保护、网络安全性和连接性通用规则，建立人工智能点播平台和工业数据平台以提供高质量数据集作为“人工智能原材料”，加大人工智能研究的私人投资以应对来自美中的激烈竞争，打造人工智能枢纽和数字创新中心。
《人工智能合作宣言》旨在整合各国资源、形成协同效应，加强欧盟各国在人工智能领域的技术研发、道德规范制定以及投资规划方面的合作。2018-2020年期间，欧委会意图启动“地平线2020计划”增加人工智能科研投入，重点支持人工智能技术在交通、医疗等关键应用领域的发展。欧委会建议优先建立人工智能道德法律框架议采取立法措施，促进数据的重复使用和交换，特别是公共服务、环境以及健康等方面的数据。欧委会还提出通过访问公共部门数据提高技术和工业能力，在确保基本人权、透明度和问责制的基础上建立人工智能法律和道德框架。
《可信赖人工智能的道德规范》和《可信赖人工智能的政策和投资建议》由欧洲人工智能联盟的指导小组“人工智能独立高级专家组”整理而成，涉及与人工智能相关的政策制定、道德伦理、法律沿革和社会问题。文件阐明应基于欧盟《权利宪章》和相关国际人权法所载基本权利来实现可信赖人工智能框架，即人们应该以遵守公平、人权、防止伤害等道德原则的方式开发、部署和使用人工智能系统。在技术创新的同时，以清晰的方式与利益相关者进行沟通，促进AI系统的可追溯性和可审计性。
数据潜力和人工智能为欧盟构建数字单一市场奠定了坚实基础，也为欧盟数字化转型提供了不竭动力。欧盟具备雄厚的工业技术实力和坚实的数据基础设施，有利于充分发挥新一代信息技术和数字基础设施的投资能力，在数字经济和关键技术领域彰显出独特优势。
四、 欧盟数字新政
2020年2月，欧盟发表了《塑造欧洲的数字未来》《欧洲数据战略》和《人工智能白皮书》三篇通讯，旨在通过完善数据可用性、数据共享、网络基础设施、研究和创新投资等，助力欧盟完成数字单一市场构建，在数据经济领域成为与美、中比肩的第三极。
《塑造欧洲的数字未来》强调利用数据经济优势及其变革性潜力建立欧盟技术主权，通过重点关注以人为本的技术创新、公平竞争的单一市场、民主开放的社会环境三个关键领域，助力欧盟数字转型完全成功，构建符合欧洲价值观的数字化未来。《欧洲数据战略》分析了全球数据经济竞争格局及欧盟自身优势、劣势与核心问题，总结了欧盟为提高数据经济竞争力已经采取的立法和外交举措，概述了欧洲未来五年为提振数据经济竞争力将采取的政策方案、技术创新和投资策略，通过“开放更多数据”和“增强数据可用性”为欧洲数字化转型提供发展和创新动力。《人工智能白皮书》以加强监管和引导投资为导向，以促进人工智能应用和解决技术应用风险为目标，旨在根据人工智能系统的风险等级对不同系统施加不同规则来平衡安全与创新。欧盟在遵循以人为本、可信任框架的基础上将进一步探讨使用远程生物识别技术的“正当理由”和“充分保障措施”，并未像业界广泛预测地那样一刀切地提出面部识别禁令。
欧盟数字新政是欧盟数字化战略的最新演绎，是欧盟面对来自美中激烈竞争作出的战略调整，与以往数字化战略相比的最大特点是首次强调了欧盟的技术主权和自主可控。
五、 小结
纵观欧盟二十年的数字化进程，其政策考量的优先级指向经济发展，人权平等、数据治理和人工智能这几个维度。数字化技术在彻底改变生活方式和创造巨大经济利益的同时，也加剧了人们的技术焦虑和道德关切。欧盟具有前瞻性地认识到了这一点并且力求做到实质保护，使数字化战略真正做到推动包容性增长和可持续发展。从知识型经济到数据革命，欧盟始终坚持以科技支撑经济，以创新引领发展，力求成为第四次工业革命的弄潮儿。欧盟的数字化进程前路漫漫，值得我们关注和思考，并为我国的发展提供有益借鉴。
（作者简介：杨春白雪，中国信息通信研究院数据安全研究部研究员）
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