4月9日，中央第一份关于要素市场化配置的文件《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式公布，这是数据作为一种新型生产要素首次正式出现在官方文件中。4月20日，国家发改委明确，“新基建”主要包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。在一个月内，这两个举措同样聚焦数字经济发展，并引发各方对数字经济发展过程中面临机遇与挑战的讨论。本刊就数字经济“发展与安全”相关问题，采访了全国政协常委、民建中央副主席周汉民。
一、数字经济发展在极大地改变世界和中国的同时也面临各种安全挑战
素有“数字经济之父”之称的著名新经济学家唐·塔普斯科特在二十多年前就预言了数字经济时代的到来。随着曼纽尔·卡斯特的《信息时代：经济、社会与文化》、尼葛洛庞帝的《数字化生存》等著作的畅销，数字经济理念流行全球。20世纪90年代以来，美国、欧洲、日本等国家和地区，先后抓住数字革命机遇，创造了经济繁荣。对于发展中国家来说，可以充分利用数字经济的后发优势，缩小与发达国家的数字鸿沟。
1．发展数字经济已成为打造经济发展新高地、应对国际激烈竞争、抢抓战略制高点的重要手段
G20杭州峰会通过的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》是全球首个由多国领导人共同签署的数字经济政策文件。各国政府和大型跨国企业，都将数字经济作为未来发展的主要方向，积极融入全球数字经济发展的历史进程。
周汉民认为，数字经济已经成为中国经济发展的支柱。目前，全国几乎所有城市正在拟制定的“十四五”规划中都提到建设智慧城市。周汉民认为，建设智慧城市的基础，就是以数字和数据为代表的新经济形态。2019年发布的《大数据蓝皮书——中国大数据发展报告No.3》认为，中国将创造出数字经济发展的下一个风口。
中国信通院发布的《全球数字经济新图景（2019年）——加速腾飞 重塑增长》报告指出，虽然全球经济增长动能减弱，但是，各国数字经济发展依然取得了明显成效。报告显示，2018年，美国数字经济规模蝉联全球第一，达到12.34万亿美元，中国依然保持全球第二大数字经济体地位，规模达到4.73万亿美元。德国、日本、英国和法国分别位列第三至第六位。
周汉民介绍，2019年4月，日本广告公司电通与英国牛津大学研究机构联合进行了有关数字经济与社会的情况调查，在数字经济能否满足人们需求的“数字需求满意度”方面，中国排名第一（69%），印度（67%）和匈牙利（64%）分别排名第二和第三位。麦肯锡全球研究院的研究报告《中国数字经济如何引领全球新趋势》表明，中国拥有全球最活跃的数字化投资与创业生态系统。
2．新冠疫情催生了以互联网、大数据、区块链为支撑的新产业行业前景无限，也引发更多安全问题
2020年4月6日，联合国贸易与发展会议（UNCIAD）发布的报告《COVID-19危机：重视亟需弥合的数字鸿沟》认为，新型冠状病毒的传播正以多种方式和维度冲击现有的经济社会生活，各国纷纷以数字化的方式应对此次危机，这有助于政府、企业和消费者进行更加快速和精准的决策与之适应。但是，全球数字化准备程度的巨大差异，阻碍了大部分国家利用数字化技术应对危机的能力。
新冠肺炎疫情蔓延全球使传统产业受到较大影响，然而，以在线办公、在线教育、线上医疗、网络游戏、生鲜电商为代表的数字经济新业态“快速补位”，在一定程度上增强了中国经济抗冲击的韧性。周汉民认为，在中国和世界新冠肺炎疫情防控过程中，“最能够发挥作用的是数据和数字的广泛应用”，而且，“疫情催生了以互联网、大数据、区块链为支撑的新产业行业，前景无限”。在此次疫情中，数字经济在保障消费和就业、推动复工复产等方面发挥了重要作用，展现出强大的增长潜力。
虽然疫情期间，包括电子商务、数字金融在内的数字经济发挥了宏观经济稳定器的作用。但是，也应该意识到，数字经济在发展的同时，也伴随各种安全风险。自2020年1月以来，发生了多起基于新型冠状病毒信息的网络诈骗事件和网络攻击事件。例如，捷克一家新型冠状病毒测试中心在3月遭到网络攻击，导致医院无法正常运营，大量检测、手术被推迟。
周汉民认为，数据安全和隐私保护特别需要关注，因为这是“数字经济能够持续健康发展的基础保障”。近年来，多国政府颁布了新的数据保护法规，以应对日益增长的数字化以及保护个人和公司隐私的需求。数字技术可以帮助追踪病毒的传播，并追踪与受影响人群的接触。问题的关键是，如何在隐私数据保护和疾病监测过程中对个人数据的需求之间找到平衡。当然，还有其他问题，例如，社交网络传播的诸如“虚假新闻”等负面信息，以及远程办公、在线教育、在线支付等涉及的网络安全问题。
3．数字经济要在发展机会和信息安全之间取得平衡，加强数据资源安全保护，警惕新技术带来的安全风险
从长远看，中国发展数字经济，必须始终坚持“高质量发展”这一命题，周汉民认为，更要“在发展机会和信息安全之间取得平衡”。一方面，根据2020年4月中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第45次《中国互联网络发展状况统计报告》，我国网民规模为9.04亿，互联网普及率达64.5%，庞大的网民构成了中国蓬勃发展的消费市场，也为数字经济发展打下了坚实的用户基础。另一方面，根据2020年4月国家互联网应急中心（CNCERT）发布的《2019年我国互联网网络安全态势综述》报告，国家关键信息基础设施安全、重要数据和个人信息保护、国家级网络对抗、精准网络勒索、远程协同安全风险、5G等新技术安全将成为2020年网络安全领域值得关注的热点。
周汉民认为，数字经济要发展，不仅仅是在生产要素中加入数据，更为重要的是要做三件事：第一，推进政府数据的开放共享。第二，不断提升社会数据资源的价值。第三，加强数据资源整合和安全保护。尤其是信息安全保护问题，是周汉民最近几年特别关注的大事。作为全国政协常委，他连续在2018年和2019年，就数字经济时代的个人信息保护等问题提交提案。其中，周汉民的《关于在大数据时代下推进我国个人信息隐身份制度立法的提案》，被评为“2018年度（全国政协十三届一次会议）好提案”之一。周汉民认为，这也说明，“国家将数字经济时代数据资源的整合和安全保护，视为极为重要的内容”。
人类正在经历的第四次科技革命，也为数字经济的发展提供了更加坚实的科技基础。周汉民认为，如果说“人工智能代表生产力，区块链代表生产关系，而数据则代表生产资料”的话，那么，数字经济发展将“改变我们今天所认知的世界”。同时，数字经济在国民经济发展中所占的比例越来越高，数字化应用场景越来越多且越来越普及，更需要警惕为数字经济服务的新技术所带来的安全隐患和风险。
二、数据作为生产要素的法律定位以及依法保护成为当下最紧要的问题
2019年召开的党的十九届四中全会首次增列“数据”为生产要素，凸显数据对提高生产效率的作用。周汉民认为：“数据成为生产力新的要素，充分说明中国和世界一样，不仅进入数字经济时代，而且迎来了空前发展”。因此，要在推动数字经济发展的同时，建立安全保障体系，避免因为安全问题影响或抑制数字经济健康发展。
1. 数据安全问题不容忽视，规范大数据法律属性，要当机立断进行确权，为数字经济保驾护航
作为生产要素和生产资料的数据，其法律定位以及依法保护成为当下全球关注的重要问题。周汉民认为：“当数据成为生产要素之时，立法必须紧紧跟上，如同保护土地、劳动力、资本、技术和知识一样，强化对数据的保护。”
当数据成为资源，成为生产要素之一，数据就变成一种商品，就是资产。周汉民认为：“对作为商品和资产的数据进行确权，十分要紧，也是极为基础性的工作”。周汉民认为，对于数据的法律属性，特别是数据中超量的、海量的、不断增长的个人信息的法律属性，要当机立断，进行确权。周汉民在2018年就曾建议，在已提上议事日程的《民法典》中，为数据的法律属性确权，为个人信息保护制订严整的规范，为数字经济保驾护航。
近年来，我国数据保护法律制度建设不断加快，体现了国家对加强数据安全保护、完善行政监管的重视。随着以大数据为代表的信息资源向生产要素的形态演进，大数据基础法律属性的不明与数据交易监管的空白等问题将会更加凸显。周汉民建议：“应通过立法确认大数据属于无形之物，即承认其财产法律属性，从而更好推动创新创业和保护产权”。
2. 如何在保护消费者个人隐私的前提下，实现数据产业的快速发展，是立法者亟待解决的问题
周汉民介绍，由于我国缺乏统一的个人信息保护立法，且现有法规明确规定个人信息不得交易，在个人信息交易过程中可能涉及的隐私风险，如同悬在大数据从业者头上的达摩克利斯之剑，成为从业者最为担忧的风险之一。他认为，如何在保护消费者隐私的前提下实现数据产业的快速发展，已经成为立法者亟待解决的问题。
欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）于2018年5月正式生效，成为大数据监管新时代的标志。美国尽管没有同样的立法，但是，在电信、金融、健康、教育等领域，都有个人信息保护的相关内容。周汉民认为：“向世界已有的成功实践学习，是改革开放必须坚持的”。
对于将于2020年10月1日正式实施的GB/T 35273-2020《信息安全技术 个人信息安全规范》，周汉民认为，这是基础性的规范，“我们还必须加大力度，加快步伐制定专门法，努力推进个人信息保护法的进程，已经成为当务之急。”
周汉民还建议，《民法总则》和其他民事规范在规定对自然人信息保护的基础上，进一步明晰侵害个人信息的民事责任。对于不宜入刑的侵害个人信息的行为，应规定具体、明确的行政责任，由行政机关给予相关企业、负责人行政处罚。
为此，周汉民提出建议：第一，完善个人信息分类，将法律保护的个人信息限定为个人身份信息。第二，确立数据流通的隐身份原则，明确承认隐身份后的个人信息的可交易性。第三，重点规制、管控个人身份再识别行为。第四，倡导行业自律，促进相关业界自主制定关于隐身份的行业标准。
3. 发展数字经济可以释放数字服务业空间，数据跨境直接威胁国家信息安全，应该对此加强立法
数字经济新业态丰富、市场主体众多，也可以更多释放数字服务业发展空间，而其跨界融合等特点给传统监管体系带来新的挑战。当数据跨国、跨境流动成为常态，无数个人信息组成国民整体信息，就会成为国家核心数据资源，直接威胁国家主权和国家信息安全，周汉民认为，应该对此加强立法，如果因为在信息收集、处理、分析和储存方面的差距导致原始信息流向发达国家的话，那么对发达国家信息类产品的依赖，就会影响我国国际话语权以及发展自主权。
鉴于不同国家的个人信息保护立法存在明显差异，周汉民建议，应在《中华人民共和国网络安全法》的基础上，重视个人信息的国际流动，与其他国家进行协商和谈判，切实保护我国数据安全。同时，加强我国信息跨境流动制度建设，加强我国与其他国家相应行政机构的合作。
在世界主要国家的个人信息保护体系中，行政监管体制皆发挥不可替代的作用。周汉民还建议，设立独立的行政执法机构或者明确行政执法机构及其职责。信息监管制度的建设既要从行政层面入手，也不能忽视企业自身的作用。在美国，很多大型公司都设立首席隐私执行官，德国也要求其企业设立数据保护顾问，评估企业的隐私、数据保护政策和执行情况。周汉民建议，研究推行个人信息保护官制度的可行性，发挥内部监管作用，同时接受相应行政机关的监督。
三、推动各国共同搭乘数字经济发展快车并以多边协调机制应对数字化挑战
全球数字经济发展所伴随的数字鸿沟问题，将会扩大和加剧国家间经济发展的不平衡性。联合国报告指出，应当更加重视弥合现有和新的数字鸿沟，以确保更多国家能够利用数字化的优势。如果数字化不足的国家和高度数字化国家之间的巨大差距持续扩大，将会加剧现有的不平等。数字鸿沟与冠状病毒危机以及其他发展挑战一样，“需要一个全球性的多边协调应对机制，应对数字化挑战”。
1．当中国数字经济风起云涌之际，加强这一领域的国际合作，就数字经济立法问题继续建言，正当其时
习近平主席在致第四届世界互联网大会的贺信中指出：“中国数字经济发展将进入快车道。中国希望通过自己的努力，推动世界各国共同搭乘互联网和数字经济发展的快车”。各国也都把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能，在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面做出前瞻性布局。
周汉民介绍，中国已经向世界贸易组织提出“世界贸易组织结构性改革的中国方案”，当中国数字经济风起云涌之际，加强这一领域的国际合作，正当其时。为此，周汉民建议，可以考虑在G20会议上就数字经济立法问题继续建言，可以在亚太经合组织非领导人会议上将数字经济发展作为重要的议题，可以在上合组织会议上就数字安全制订区域性的法律框架，可以在金砖五国会议就数字经济的金融数据安全总结新的实践并形成规范。
目前，世界经济正加速向以网络信息技术产业为重要内容的经济活动转变。这也是我国“做大做强数字经济，拓展经济发展新空间”要把握的历史契机。周汉民建议，要推动实体经济和数字经济融合发展，推动制造业加速向数字化、网络化、智能化发展，同时，要运用大数据提升国家治理现代化水平，推行电子政务，建设智慧城市，构建信息资源共享体系。
2. 中国不仅要跟上时代，中国要引领时代，信息基础设施首先是互联网的大布局，同时关注网络安全维度
对于国家发改委首次圈定“新基建”范围，周汉民认为，将信息基础设施置于之首，说明我们对信息技术、基础设施和技术应用抱着热切的期盼。互联网的发展速度没有最快，只有更快。中国不仅要跟上时代，中国要引领时代。因而，信息基础设施首先是互联网的大布局。同时，更要关注由于数字技术的广泛应用、大量业务迁移至数字基础设施所带来的超出传统网络安全的维度的新的安全风险与挑战。
周汉民举例说，今年新冠肺炎疫情期间，全国教育机构，从博士生到幼儿园小朋友，都在上网课。实践已经证明，这样大规模的网课，这样复杂的内容，这样广泛覆盖的领域，世所未见。反过来看，不是所有的网课都很成功，不是所有的信息基础设施都已经普及。周汉民的观点是：“我们一定要设立一个目标，即全国所有学校应该在2022年完全普及互联网，使其成为继2020年中国全面建成小康社会之后一个新的国家目标。这一目标就是让所有教育机构，无论如何偏远，都要实现互联网全覆盖。”
周汉民还建议：“要鼓励像钉钉这样的互联网教育系统，不仅走遍全国，更要走向世界。要将信息基础设施搭配自主研发、自主生产和在全国广泛应用并在世界拥有引领地位的相关系统。如同当中国北斗卫星全球布局完成之时，就是与美国GPS全面竞争互补短长之时。我们要有这样的雄心，进行这样的信息基础设施建设。”
3．当数字经济成为重要经济动能之际，社会各界的努力，才能使中国数字经济安全发展，行稳致远
数字基础设施建设加速了安全威胁的传导式渗透，催生融合领域网络安全保障新需求，体现在技术创新、资本驱动、人才培养等方面。特别是在提升网络信息安全风险防控能力方面，周汉民认为，网络安全企业应成为数字经济发展的捍卫者。
新形势下，网络安全领域的责任主体已经从单纯的政府及专业安全公司转变为所有参与数字经济的企业，网络安全公司已经深度融入数字经济领域，网络安全行业的技术共享、全球协同将成为新时期信息安全保障机制的重要基础，人才、技术、体系都将成为产业链上不可或缺的环节。周汉民建议，构建保障数字经济发展安全的立体化系统，刻不容缓。
周汉民还建议，应当成立相应的数字经济发展行业协会，制订共同遵守的同业法则，加强行业自律。特别需要关注的是，要通过加大发展数字经济相关研发和创新力度，掌握大数据安全治理的核心技术，提高数据安全预警、溯源以及应急和处置能力。
当数字经济成为中国经济发展的重要动能之际，周汉民认为，同样十分重要的，是民众自觉维护数字经济相关的通行规则，而中国的学界和研究部门，则应该确定立法的切入口，不断加强知识产权的保护意识，加强数据的保护意识，加强个人信息的保护意识。只有这样，中国的数字经济发展才能行稳致远。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2020年第5期）
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