【编者按】随着新兴技术的不断发展，科学技术对社会、政治、经济和文化的影响愈发深刻，欧盟提出“技术主权”这一概念旨在维护技术发展过程中欧盟仍然保持独立和自主性，但该概念的提出以及相关配套政策措施的出台对欧盟数字时代的发展产生何种作用仍然有待观察。欧洲国际政治经济中心（ECIPE）今年2月发布了《欧洲对技术主权的追求：机遇与陷阱》的文章，对欧洲提出的技术主权概念做了全面的分析，首先介绍了主权、自治权和国际经济相互依赖的关系；其次对欧洲基于文化、控制、打造竞争力、维护网络安全四个视角阐释了技术主权的来源；最后深入分析了三份和技术主权相关的欧盟战略报告所带来的潜在机遇与主要陷阱。
1 引言
新冠肺炎疫情产生的广泛影响，凸显了欧洲数字化转型对保障欧洲社会和经济稳定的重要性，同时它也为欧洲寻求“技术主权”提供了新的思路。欧洲关于技术主权的讨论是在疫情爆发之前就存在的，欧盟最近不断更新的产业和数字政策开始将不同的主权概念“制度化”，这反映出人们认为需要采取更多的行动捍卫欧洲价值观，确保欧洲产业竞争力，政治性的言论也反映出欧洲对正在丧失的经济和地缘政治影响力的担忧。
此次疫情反映出两个事实，第一，疫情危机期间数字技术和解决方案让欧洲公民更加强大，能够在居家隔离的情况下依然保持生活、工作和学习的日常运转；第二，此次危机考验了欧洲的韧性和对外国技术解决方案的依赖，早期态势表明欧盟会员国自己制定的解决办法并不比欧盟和国际解决办法有效。对于欧盟这种区域性实体而言，对拥有主权的能力很大程度上取决于利用多方共建的有创造力的政策和行动，这种模式也适用于技术政策领域，欧洲需要依靠技术实现繁荣，需要培养来自个人、企业和政府等多方利用前沿技术的能力。
2 主权、自治和国际经济相互依赖
主权代表着在一定领土内享有至高无上的管辖权，近年来，技术领域的“主权”概念被用来描述对数字技术、商业模式和内容的独立自主的控制和管辖。法国曾认为数字主权意味着“控制我们现在和未来的能力，通过使用技术和计算机网络可以对自己进行定位”，也就意味着如果政府不能控制数字网络的发展，将丧失一部分国家主权。还有一种对主权的思考来自于自治，2019年的欧洲选举中“战略自主权”被广泛提及，被视为是加强欧洲合作的工具。对于欧盟而言，欧洲的自主权意味着保留成员国满足欧洲公司的需求和促进欧洲全球经济利益的能力，但在数字化和全球价值链整合的世界，自治并不能独立于他人。
当欧洲各国政策制定时，需要考虑以下三点：
1、欧洲和美国都不能只依靠自己的市场规模来作为其在全球经济中保持主权、自治权和影响力的来源，中国和印度等新兴市场国家的能力在不断增加。
2、随着经济实力的相对下降，欧洲将必须通过打造创新企业中心来发挥国际规则制定影响力。
3、单一市场是欧洲自治的源泉，需要不断的深化单一市场才能增强其自治。
3 欧洲关于技术主权争论的话语根源
3.1 文化和控制
文化：从文化层面提倡技术主权。基于欧洲核心的价值观和市场监管是不同于世界其他地区的，例如数据保护权，因此欧洲需要自己的监管规则。其次，数字和技术监管通常面临着在个人权力和商业自由之间作出选择，而欧洲作出的选择是保护人类价值和和权力超过商业自由。
控制：从命令和控制层面提倡技术主权。基于一种政治愿望，控制储存欧洲生成的数据的技术平台，担忧对外国平台和云供应商的依赖导致数据完整性受损。认为欧盟或者欧盟成员国需要政策工具来控制广泛存在的数字经济和公民、企业运用现代化的数字服务所带来的结果。
3.2 欧洲对更加激励的国际竞争的回应：竞争力
竞争力:从产业竞争力层面提倡技术主权，基于担心欧洲工业竞争力和国际地位地不断下降，这将影响欧盟在新国际标准制定权上影响力的下降。
欧洲提出的典型产业主权倡议
欧洲数据主权：欧洲云
欧洲打造Gaia-X项目，旨在建设一个“数据基础设施有竞争性、有安全性、值得信赖的欧洲”。Gaia-X是由德国创建，后来得到法国支持的云建设项目，可能采用云驱动，建立具有高安全性和隐私标准，从而为公共和私有组织提供云服务。此外，德国最近出台了联邦云数据计划，法国已经将科技公司达索系统(Dassault Systemes)和OVH纳入名单，以“打破美国公司在云计算领域的主导地位”。
欧洲支付主权
欧洲于2019年11月推出一款新的支付系统，该系统具有来自8个欧元区国家的约20家欧洲银行的支持，以挑战领先的非欧洲支付服务提供商，如Visa、万事达(MasterCard)、支付宝(AliPay)、苹果(Apple)、谷歌和微信Pay。总部位于德国和法国的银行在这一“欧洲支付倡议”(EPI)项目成员中占有很大份额。预计最早将在2020年中旬就是否推进EPI做出决定。
技术主权的保护主义解释
在此次抗击疫情过程中，科技企业发挥了关键作用，但一些政客可能会利用这场危机，加大对技术主权保护主义的解释色彩。然而，政策制定者应该认识到，欧洲从国内外创新型科技公司提供的技术和服务中获益匪浅。阻碍最受欢迎的外国科技公司的进入，将使欧洲面临更少的竞争力、更少的选择和创新机会。
对技术主权的保护主义解读，将加剧国际贸易和投资的现有紧张局势，引发针对欧洲强大出口行业的报复性措施。当前欧盟一方面通过竞争规则来支持欧洲工业巨头，另一方面通过事前规则和并购审查限制国外科技巨头。欧洲的政客应该避免挑选赢家和输家，挑选政治关系良好的公司将不可避免地扭曲市场，产生挤出效应。针对外国科技公司的数字服务特别税在设计上具有歧视性。这些政策成本最终都将由用户承担，并且还可能引发不必要的报复性措施。
3.3 欧洲对互联网风险的回应：网络安全
在日益全球化和数字化的环境中，欧洲对企业和个人的数据安全充满担忧。当前的网络安全威胁量巨大并且还在不断增加。基于对保护个人和业务数据安全新政策的需求，以及利用新的工具和技术来保护数字化完整性和数字化弹性提出需要技术主权。
4 基于技术主权原则和机遇的建议
以下为欧委会发布的三份与技术主权相关的战略报告，每份报告分别从战略愿景目标、提供的潜在发展机会和带来的主要陷阱进行了全面的阐述。
倡议一
欧洲委员会: 适合数字时代的欧洲——迈向真正的欧洲数字化社会
1.愿景和目标
● 数字技术赋能欧洲社会力量
● 数字技术植根于共同价值观
● 打造允许公民创业、成长、创新并与大型数字公司竞争的监管框架
● 建立尊重隐私、尊严和其他权利的数字环境
2.潜在机会
● 新产业政策可以为“真正的欧洲单一市场”铺平道路
● 鉴于欧洲仍有许多知识密集型产业和强大的科研组织，一个真正的单一市场可能会帮助欧洲赶上中国和美国，拥有更完整、更大的市场
● 成员国的企业税收制度对投资产生负面影响，政策建议的总体目标应该是降低公司税和鼓励研发投资，企业税收政策应该对技术和商业模式保持中立
3.主要陷阱
政策不一致:
● 需要从欧盟和成员国失败的产业政策举措中吸取教训，例如Quaero(得到高额补贴但失败的欧洲搜索引擎项目)和Galileo(资金过剩的欧洲卫星系统)
● 新的产业政策(IPCEI类型)国家补贴与欧盟的国家援助政策相抵触，可能会在成员国层面产生保护主义情绪
● 新的补贴与欧盟的贸易政策议程相悖，后者的目标是包含全球范围内的不成比例的国家援助、国家干预主义和国有企业
● 竞争法的改变可以为各企业自由处理打开大门，并授权成员国政府通过宽松的标准打击已被证明的欧盟竞争行为，或绕过欧盟竞争法
● 创建欧洲冠军企业的目标与欧盟“扶持”中小企业的政策以及欧盟委员会对“人人享有贸易政策”的承诺相抵触
效力（实现目标）:
● 对于从结构上提高欧盟成员国国际竞争力的目标而言，新的竞争政策补贴或豁免是不合适的
● 创建“真正的欧洲单一市场”，将是刺激私营部门投资(包括外国直接投资)、创新、经济活动和跨境贸易最有效方式
效率（最小成本）
● 欧洲的研究型密集型企业过去在应用研究和创新方面非常成功，但在创新技术商业化方面则不那么成功。一个更完整、更真实的单一市场将增加创新技术的商业化，而欧洲企业(作为创新者和采用者)在这方面表现出结构性劣势
● 新形式的补贴对纳税人来说代价高昂。补贴增加了官僚作风、游说活动，并束缚了企业和政府的生产性资源
动态性影响(未来经济发展前景):
● 新形式的补贴、竞争政策中的豁免，以及政府支持的欧洲冠军企业，将对创新企业构成歧视，并被挤私营部门活动，包括中小企业
● 认识到补贴对创新和竞争力的负面影响，基于补贴的产业政策可能会导致国际竞争力下降;应该从完全或部分国有的欧洲公司糟糕的创新记录中吸取教训，如金融服务和网络行业
倡议二
欧洲委员会: 人工智能的白皮书-一种欧洲路径
1.倡议愿景和目标
● 让欧盟成为数据经济及其应用创新的全球领导者
● 在制造业、医疗、交通、能源、环境服务和公共服务领域进行更多创新
● 以人为中心的人工智能路径
● 建立拥抱人工智能的信任生态系统
2.潜在机会
鼓励欧洲政府和私营部门采用人工智能解决方案
● 优先考虑开发和引入人工智能
● 除了与安全相关的业务形式外，AI政策不应该要求预先一致性评估，而是要求公司在开发过程中进行评估
● 事后评估/审计将使欧洲企业能够继续在欧盟成员国进行投资和创增长，而不必为了研发和市场迁往非欧洲司法管辖区
● 事后评估将增加欧洲对外国科技公司的吸引力，这些公司更倾向于在欧洲投资和拓展。
● 促进与志同道合的第三国合作
3.主要陷阱
政策不一致:
● 许可和事前限制与欧盟的贸易政策议程相悖，后者旨在通过降低许可法规设置的壁垒，促进市场准入
● 许可和事前限制与欧盟的中小企业议程相悖，该议程旨在鼓励中小企业获取和采用新的创新
效力(实现目标):
● 许可和事前符合性评估与成为“数据经济创新的全球领导者”的目标相悖;许可要求将与授权的监管框架相矛盾，例如对研发密集型企业的知识产权保护和税收减免
● 许可和事前符合性评估将降低欧洲对欧洲和外国技术创新者和公司的吸引力;研发密集型企业可能会撤资或放弃在欧洲投资
● 撤资将对未来在信息通信技术、数据、人工智能和其他技术的开发和处理方面的技能和资格产生负面影响;撤资将导致基础研究和应用研发领域的公私合作减少
效率(最低成本):
● 事前符合性评估成本非常高，延迟获得产品和服务的时间
● 人工智能应用程序的预先测试可能会成为一项耗时工作，减缓技术进入市场的速度;这反过来又会削弱欧洲下游产业的生产力和国际竞争力
动态影响(未来经济发展前景):
● 符合性评估降低了市场准入;人工智能符合性测试可能产生歧视性待遇，这将削弱欧洲企业迅速采用现有最佳技术的能力，对国际竞争力产生不利影响
倡议三
欧洲委员会: 欧洲数据战略
1.目标和愿景
● 欧盟将引领由数据赋能的社会
● 实现基于欧洲价值观的数据驱动型经济的利益最大化
● 增加数据量，促进技术变革
2.潜在机会
● 欧盟的数据战略可能会重申欧洲对数据自由流动、不实施数据本地化政策的承诺，这将会阻止欧洲使用尖端低沉本数据服务；
● 数据战略应认识到商业秘密和知识产权的积极经济影响，但同时也要增加公众对未利用的公共数据的访问权
● 政策制定者应该将他们对开放市场和非歧视性数据政策的承诺编成法典
● 欧洲云计算市场应该对有竞争力的外国公司保持开放
3.主要陷阱
政策不一致:
● 《欧洲数据战略》以欧洲为中心、可能导致孤立主义，与欧盟宣称的贸易政策目标背道而驰
● 对“欧洲云”或“欧洲数据空间”(可能是数据本地化政策)的关注，与欧盟的中小企业政策和最近发布的产业政策战略相抵触;本地化政策将使欧洲企业无法获得低成本且易于获取的ICT服务，例如数据仓储加工服务和支付服务
效力(实现目标):
● 政府主导的云计算计划、数据本地化要求和数据共享义务会损害知识产权和商业机密保护，对投资和创新具有强大的威慑作用，有碍于让欧盟成为“一个由数据授权的社会”和抢抓数字机遇
效率(最低成本):
● 强制数据本地化扭曲了市场，恶化了生产资源的配置
● 责任规则将对创新和数字商业模式的发展产生威慑作用;可能不利于结构机构改革。
● 数据共享义务破坏了知识产权和商业机密，将对投资产生威慑作用
动态影响(未来经济发展前景):
● 政府主导的云计划、强制的数据本地化和数据共享政策将挤压私人部门投资，不利于欧洲企业降低成本和获得存储的数据服务;反过来，欧洲企业将面临更高的成本，降低在创新和业务增长方面的投资能力
● 政府支持的云计划、强制的数据本地化和数据共享政策，将对各行业的外国投资产生威慑作用，将减缓欧洲的创新和结构性经济变革
编译 | 杨乐/赛博研究院研究员
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