【编者按】2017年以来，美国特朗普政府对出口政策作出了许多调整，试图运用出口控制政策应对美国在出口贸易方面面临的国家安全威胁。彼得森国际经济研究所（PIIE）于2020年5月发布题为《出口控制：美国的另一项国家安全威胁》的文章，对2017年以来美国出口控制政策的演变进行了梳理，认为要使出口控制政策发挥效果的关键在于国际上多边主义的合作，然而特朗普总统执政以来惯用单边主义做法，可能导致这些出口控制政策得不到盟国及其他国家的支持，最终反而伤害美国自身的利益。
1 引言
2020年1月6日，特朗普政府宣布一项关于卫星图像人工智能软件的出口控制措施。随后，在2月16日，《华尔街日报》报道，美国政府正考虑禁止向中国出口民用喷气式飞机发动机。接着在2月17日，《华尔街日报》报道，美国政府考虑禁止美国公司向外国半导体制造商提供设备，因这些外国制造商用美国的设备生产芯片再出售给中国。
媒体上的这些报道很有可能是美国出口控制政策大规模调整的开始，估计未来将有数百亿美元的贸易受到影响。事实上，在3月底，更多的报道显示，特朗普政府已经准备推出关于半导体制造设备的出口限制政策。
这些出口控制政策源于美国政府对中国的担忧。2018年，美国国会通过了《出口控制改革法》，将其交给特朗普政府（商务部产业安全局）去付诸实施。实施该法案的关键在于界定什么是“对美国国家安全至关重要的新兴和基础性技术”。
一项未经慎重设计或执行不当的出口控制政策，反而可能给美国带来风险和意料之外的后果。2018年，特朗普政府在对从盟友国家进口的钢铝加征关税时，其对“美国国家安全”的理解是扩大化的。特朗普甚至将其政治化，以实施出口控制政策作为筹码，与中国进行经贸谈判，大量的经济利益已成为了赌注。
出口控制措施太过宽泛，可能导致美国失去吸引力，使科技公司将其研发、生产部门从美国转移出去。同时，美国出口控制政策未来的不确定性，也令人忧虑。此外，特朗普总统的单边主义行动方式也是一大风险，可能使美国的出口控制措施无法在国际上发挥效果，而原本的国家安全威胁却并未得到解决。事实上，为了保障国家安全，出口控制应当是多边主义的，需要其他国家政府采取同样的控制措施。
2 特朗普政府将国家安全、经济安全与贸易政策联系起来
从上任之日起，特朗普就开始将贸易问题与国家安全绑定在一起，实际上这种做法在美国历史上已经沉寂数十年。白宫国家贸易委员会主任纳瓦罗（Peter Navarro）在2017年3月初的一次讲话中提出，贸易赤字是美国国家安全的一项威胁。随后，美国政府就启动了两项调查，一是根据《1962年贸易扩大法》第232条款对钢铝进口贸易的国家安全威胁进行调查，二是根据《1974年贸易法》第301条款对中国试图“损害美国制造业、服务业和创新”的不公平贸易活动进行调查。2017年12月，特朗普政府发布了《国家安全战略》，提出了“美国优先”的政策，强调“经济安全就是国家安全”。
2017年的一系列动作在2018年变为实实在在的政策行动。2018年3月初特朗普政府开始对钢铝加征关税，尽管这些钢铝进口大多来源于加拿大、北约国家、日本和韩国。特朗普政府还发布了关于中国不公平贸易的调查报告，向公众传达了后续对华政策行动的理由，例如，2015年出台的《中国制造2025》提出了10项行业优先发展领域，美国政府认为这对美国的科技领先地位而言是一个直接的威胁。还有一些指控针对中国暗中实施的政策，如国家支持的网络黑客、盗窃工业秘密、商业间谍活动、掠夺性的对美投资以及收购美国先进技术等。
随后，特朗普政府启动的对华“贸易战”集中于进口相关的政策。2018年7月，政府公布一系列覆盖3600亿美元商品的关税行动，大约是2019年9月美国自中国进口额的三分之二。大多数进口额面临加征25%关税，但随着2020年2月“贸易战”休战而暂停。
美国最终出台的加征关税的政策早在2018年3月标志贸易战启动的总统备忘录文件中就明确提出来了。在关于对中国投资限制方面，总统指令其行政部门考虑采取“任何可行的法定授权，应对中国对美国关键产业或技术领域投资的问题”。因此，当特朗普政府通过其他法定授权，要求行政部门控制美国公司向中国出口时，就并不令人惊讶了。
3 特朗普-中国贸易战期间美国在现有法定权限下扩大出口控制
将出口控制与其他政策相结合，是特朗普总统实施对华“贸易战”的重要特点之一。美国出口控制政策针对的首要目标是中国的电信巨头中兴公司和华为公司。这两家公司需要美国的半导体、软件及其他科技来生产产品，再出售给中国或其他国家市场。
这些出口控制措施使中兴、华为以及中国政府提高了危机意识。切断获取美国半导体、软件及相关技术的途径，将导致中国数万人失业。因此，特朗普政府未能预料到的结果是中国将会寻求更具进取性的产业发展政策。由于担心供应链被切断，中国将加快推动其供应商多样化，同时中国政府也将在现有基础上进一步增加其对国内半导体厂商的支持。
美国政府的出口控制措施也将使美国公司付出即时性的代价，使他们失去中国客户。如果华为选择在其智能手机上安装其它操作系统，那么Google的安卓系统将受到损失；当市场发现中兴公司被强制不得购买美国技术，Qualcomm、Acacia等其他美国公司的股价将遭受重创。
即便如此，2020年3月以来媒体的消息显示，由于贸易战大有可能升级，美国政府仍在考虑继续扩大对半导体制造设备的出口控制。例如，特朗普曾在推特上表示将修改“外国直接产品规则”，将针对华为公司的出口控制扩大至全球范围。
这项政策可能对台积电公司造成影响：为保证获得美国的设备，台积电不得不放弃向华为销售其生产的芯片。其实，台积电也可以保持与华为的商业关系，但需要换用韩国、日本或其他地方半导体制造设备。
该政策其实是在下一个赌注，期望台积电之类的公司能够继续选择美国的设备。台积电的选择也取决于替换为非美国供应商的可行性，可行性又与美国出口控制政策是否具有多边效力相关。例如，韩国和日本政府也需要对其半导体设备施加同样的出口控制措施。
如果美国未能实现出口控制的多边化，那么该政策反而会对美国半导体产业造成毁灭性伤害。2020年3月，美国半导体产业协会（SIA）的研究报告曾表达了这样的担忧。该报告认为特朗普修改“外国直接产品规则”的政策将是一次失败的赌博，单边主义的出口控制将导致许多外国的公司选择为中国提供设备和其他物项。美国产业界则将损失数百亿美元的年收入，这些收入原本是美国公司开发下一代芯片的研发资金。由于资金减少，美国半导体产业将在下一轮全球竞争中败下阵来，未来的客户甚至将不愿选择美国的设备和其他物项，这是一个恶性循环。
4 2018年开始的美国法律及出口控制条例变革
在2018年与中国的贸易战和对中兴公司的对抗期间，美国政府全面修订了其出口控制机制。尽管特朗普政府与国会之间就此存在争论，2018年8月，《出口控制改革法》还是作为《国防授权法案》的一部分通过了国会立法程序。根据该法，国会授权美国商务部产业安全局（BIS）针对“对美国国家安全至关重要的新兴以及基础性的技术”升级出口控制措施。
为实施该项要求，BIS提出了14个代表性的技术类别，据此，人工智能、机器学习、量子计算、3D打印等将受到新的出口限制。为了界定哪些“新兴或基础性技术”需要进行出口控制，BIS还建立了技术咨询委员会，由产业界、学术界和政府专家共同提供关于出口控制的建议。
尽管如此，美国商界还是表示担心，数十亿美元的研发支出已经投入外国市场，出口限制的扩大可能妨碍预期的商业收益。2020年1月和2月以来，美国出台了一些新的出口控制政策，例如将人工智能（AI）列为“新兴和基础性技术”，对卫星图像软件施加出口控制，这给商业活动带来更多不确定性。
此外，《出口控制改革法》的另一个核心内容是强调单边性质的美国出口控制政策将会是缺乏效力的，因此授权BIS在国际上确保任何美国的出口控制政策得到多边采纳。若美国政府未能在三年内令其他国家采纳某项出口控制措施，那么就应当放弃实施该措施。
出口控制的多边主义对于国家安全和商业而言都是非常重要的。如果同样的技术能够从全球其他国家供应商处获得，那么出口控制就无助于保护美国的国家安全，美国的公司将因此遭受损害。
但若要求另一个重要国家的政府采纳美国的出口控制措施，首先需要一个国际合作关系。如果美国政府要扩大其出口控制的范围，那就必须深刻理解多边主义的运作流程，而特朗普政府在这方面的表现是并不令人满意的。美国此前建立的关于出口控制的多边主义机制，以及一些新出现的问题，预示着当前美国出口控制政策可能面临的挑战。
5 冷战时期的COCOM以及多边出口控制
美国政府如何说服其他国家采纳更严格的出口控制措施呢？二战结束后，美国及其西欧盟友国家为应对与苏联的紧张态势，特别是担忧苏联可能从西方国家采购军民两用设备和商业技术来提升其军事能力，因而在1950年1月协商建立了“多边出口控制协调委员会”（COCOM），这是现代多边出口控制的起源。
COCOM与其他同时代的国际商业协议如《关税与贸易总协定》（GATT）大不相同，它并非基于条约建立，而是一个非正式的国际机制，未对各参与者设定义务。各方经一致同意将一项产品列入出口控制清单，从而实现出口控制。它包括3个清单，前两个是关于国际军需品和原子能的，清单上的产品面临贸易禁令；第三个是关于军民两用技术的，其中的产品出口需要许可证。
COCOM也曾有过矛盾升级。20世纪80年代，日本和挪威的公司被指控篡改文件并逃避政府监管向苏联出口潜艇用螺旋桨。美国国会认为该项交易将导致数亿美元的军费资金以应对苏联获得技术后带来的国家安全威胁，因而通过立法要求美国政府对两家公司实施制裁。但里根政府否决了国会的要求，认为制裁会损害美国消费者和供应商的利益。但其背后的另一个原因应该是COCOM是一个自愿参与的机制，过高的出口控制违规制裁可能导致盟友国家选择退出COCOM。
可见，如果缺乏多边主义的控制，则意味着美国的单边出口限制措施将不足以保护国家安全。然而，在多边主义范围下，单方想要实施过高制裁时不得不面临合作关系被削弱的风险。
6 1995年以来的瓦森纳协定以及多边出口控制
冷战结束后，COCOM随之解散。1995年，另一项多边合作机制替代了其地位，即瓦森纳协定。至2020年时，瓦森纳协定已扩大至42个国家，中国尚未加入其中。欧盟也不属于正式成员，尽管欧盟各成员国已经以其自己的国家能力加入了该协定。
瓦森纳协定只是在某些方面延续了COCOM的模式。它仍然是一个基于自愿服从产品出口控制的原则建立的，但它更强调透明性，并且重点关注大规模杀伤性武器扩散的问题，包含两个清单，一是“军需品清单”，二是“军民两用物品及技术清单”。
然而，当前美国的出口控制政策的不断扩大，与瓦森纳体系呈现越来越紧张的关系：
（1）现代科技快速变化，对任何出口控制机制而言都是巨大的挑战。例如，在半导体出口控制方面，今天受管控的技术可能到明天就成为常见的商品，而BIS无法及时为一项新技术进行评估并实施多边出口控制。
（2）另一项担忧是关于出口控制措施的宽度和精确度的。一些在美国审查流程中的新兴和基础性技术可能并不属于瓦森纳协定所确定的类别。此外，瓦森纳协定要求被管控的物项应具备“清晰和客观的说明”，这可能与美国试图在出口控制政策中引进更多类别的做法相冲突。
（3）美国限制出口的潜在目标国家（包括中国）与那些多边机制的国家之间在不对称。传统意义上，瓦森纳协定集中于反扩散，旨在防止物项落入无赖国家手中。美国若试图要求伙伴国家控制一项技术出口给中国，那就需要与关键供应商在瓦森纳协定之外增加双边协议。
例如，特朗普政府想要终止通用电气公司向中国销售商用飞机发动机的许可证，BIS需要劝说其他竞争性的发动机制造商（如英国的劳斯莱斯）所在国家的政府在其权限范围内也拒绝此类出口许可。若未能成功劝说英国政府，那么通用汽车公司将在全球竞争者面前失去其商业优势。
总体而言，瓦森纳协定也是基于一致同意原则的，同时各参与者分别持不同的经济利益，这对美国的单边主义出口控制政策的有效性而言是较大的挑战。与冷战时期相比，美国想要实现出口控制的多边主义实际上更加困难。
7 政府有时候出于与国家安全无关的政治或经济原因而限制出口
只有得到多边采纳并且该项技术尚未从非控制来源普遍可得时，美国的出口控制才可能发挥效果。因此，制定出口控制规则的挑战就在于：同盟的贸易伙伴可能并没有商业动机去参与美国的出口控制。美国制造的飞机发动机退出中国市场，将为劳斯莱斯增加销售量铺平道路。这就是合作面临的挑战。
但其中还存在另一个问题。即便是对美国限制出口的真实动机表示怀疑的盟友国家也会增加其成本。这可以快速地通过一个简单的、假设性的经济模型来解释为什么一个国家会有动机去滥用国家安全威胁的理由去进行出口限制以及为什么伙伴国家会心存疑惑。
以美国正在成为一个大型的全球半导体制造设备供应商为例。“大型”意味着在美国在出口方面的一个改变将影响全世界该设备的价格。如果其增加供应，世界其他地方的价格就会下降；如果美国限制供应，那么世界价格上涨。
现在假设一个法定的国家安全威胁是存在的，并且一个“负外部效应” （negative externality）出现：美国及其他国家经验社会成本并未得到商业行为者的考虑（类似于跨境污染或气候变化的影响），但只有当该设备被交易时才是如此。本土的美国生产或消费活动并不导致额外的社会成本，但如果设备在国外销售，那就会发生一些不好的结果。在这个例子中，决策者遵循庇谷（Pigouvian）经济逻辑：帕累托最优的政府政策是在源头处攻击外部效应并且限制设备出口。如果国家安全威胁的负外部效应足够大，那么帕累托最优的政策可能就是完全的出口禁令。
但现在假设在设备交易活动中并不存在一个法定的国家安全威胁。令人关心的问题是，美国可能有时候总是能从限制设备出口中获益。交易伙伴的谨慎程度上升，因为这种获益是发生在它们的开支基础上的。
但是为什么美国在没有国家安全威胁时采取出口限制措施呢？限制海外销售意味着更多设备被保留在本土，美国消费者（例如美国的半导体芯片产业）享受到更低的价格以及更多可获得的设备。然而，美国设备产业能够卖给全球的数量减少以及面向本土的更低价格导致产业经济利益的损失。总体来看，美国设备制造商的损失高于美国消费者的获益。即便如此，美国政府仍可能出于政治原因实施出口限制，例如它认为美国半导体芯片产业（消费者）的利益比设备制造商（生产者）更重要。
然而，美国从出口限制中获得的任何收益都是源于其交易伙伴的开支。限制美国设备出口，提高了外国消费者（半导体公司，如台积电）购买的价格，对它们造成的伤害高于世界其他设备制造商（日本或韩国）的收益。这样的例子如：如果一个大型消费国家引进一个小的进口税，那么美国的出口限制就是一种“以邻为壑”（beggar-thy-neighbor）的政策。
超越政治动机，还可能有更多经济动机驱动美国政府采取此类限制。在该模型中，假设消费者（即半导体产业）本身也是生产者并且其产业利益来自于“规模报酬”（returns to scale）的增长。每个额外的国内产业生产单位允许其降低平均成本。在该案例中，美国的设备出口限制为美国消费者（半导体产业）带来了另一条获益途径，这种获益是建立在世界其他地方竞争者的开支之上的。出口限制意味着台积电之类的公司面临美国半导体产业相关的更高设备输入成本。台积电不得不减少其输出，这又增加了其成本，而美国产业则通过设备出口限制得以生产更多从而享受到成本减少的好处。
因此，国家出口控制政策以及国际合作面临的复杂问题就此明晰了。出于法定的国家安全理由而采取的出口控制可能是一个从源头上解决问题同时给盟国带来收益的帕累托最优政策。但出口控制也可能被错误使用，成为一个导致经济利益再分配的“以邻为壑”政策。
如果对于国家安全威胁因素是否法定的存在信息不对称情况，交易伙伴可能会怀疑政策是否真的是出于经济动机。如果在商品交易时无法预见技术的潜在用途，或者为了保护信息来源而未对威胁作出详细说明，那么信息不对称情况难以克服。此外，如果国家安全威胁的借口被滥用，那么这种怀疑也会更加突出，正如2018年特朗普政府对钢铁施加国家安全关税时产生的反应。
因此，当国家安全威胁并不存在时，国家不仅需要采取多边主义的出口控制，而且也需要经济效益去驱动达成一项国际规则，使政府之间形成合作，不要采取过度的出口控制，而应当是互惠的出口限制。
8 WTO规则与出口控制
除了单边和多边出口控制以外，政府之间也制定了一些国际规则，防止“以邻为壑”的出口控制，世界贸易组织（WTO）就是其中之一。此外，当不可避免的贸易摩擦出现时，WTO也为争端解决提供一个平台。然而，WTO正面临贸易活动、国家安全例外与出口控制之间相互作用带来的挑战。
WTO在两项主要的出口政策方面（税务和配额）采取不同的处理方式。国家普遍不得通过配额或禁令的形式进行出口限制。正如WTO不赞成定量的进口限制，《关税贸易总协定》第XI条不鼓励出口配额。然而，在WTO框架下，出口税确实普遍允许的。出口税必须在无歧视的基础上实施，这是WTO最优先的规则。
也有一些例外，《关税贸易总协定》第XXI条，允许出于“安全例外”的原因而分开考虑。当采取出口控制时，由于国家长期遵守第XXI条精神，COCOM的事项便不再出现在《关税贸易总协定》中。另一个是第XI条第（1）款，允许“禁止出口或临时限制出口以阻止或减少食品或其他对于出口合同方至关重要的产品短缺的情况”，这被用于在2008-11商品价格上升以及COVID-19疫情期间解释国家的食品出口限制。
出口税和进口税之间的一个重要区别在于：几乎没有国家曾在WTO作出法定承诺限制其出口税的上限。自1947年以来，各国多次协商减少其进口税并同意纳入日程安排，承诺不再将进口税提升至某个水平。大多数政府却没有在出口税方面作出此类承诺。有少数例外，中国最为突出。中国在2001年加入WTO时，曾承诺限定其出口税。
9 WTO争端解决、国家安全与出口限制
WTO的另一个主要功能是作为解决成员国之间商业争端的平台。由于各国出于政治或经济动机而单边地采取出口限制措施，由这些政策产生的摩擦不可避免。
然而，目前几乎没有关于一国政府采取出口控制而面临WTO争端并使用国家安全作辩解的案件。甚至也几乎没有关于国家采用国家安全为其进口限制政策作辩解的WTO争端案件。这些案件数量有限的主要原因是：（1）国家对于用国家安全的名义实施贸易限制感到犹豫不决；（2）贸易伙伴对于提起国家安全相关的争端犹豫不决；（3）国家对于援引国家安全理由作辩解感到犹豫不决。这三种犹豫不决显示出，当设计国家安全的辩解理由时，WTO可能陷入“双输”境地。禁用国家安全辩解，将危及WTO的合法性，WTO的机制可能被滥用于威胁成员国家的主权。而支持国家安全辩解，也会危及WTO机制，各国可能在任何问题上援引国家安全作辩解，甚至使WTO最基本的规则都变得毫无意义。
与国家安全无关的是，各国已经使WTO面临贸易伙伴出口限制政策“以邻为壑”效应的挑战。中国面临最多的关于出口控制的WTO争端，部分因为其曾经承诺约束自己的出口控制。例如，2012年，日本、美国和欧盟曾对中国稀土出口控制政策提起WTO争端，当时中国为可再生能源和国防工业提供了世界97%的关键重要元素。但各国担忧其工业受到其他中国出口限制政策的负面影响。通过战略性地限制出口，中国获得了制造业方面的优势地位，这被认为对外国竞争者造成影响。
但其他WTO成员国并没有承诺此义务，它们使用出口控制措施时并不受限，因此也没有相应的争端。然而，也有一些案件出现了。20世纪90年代末，欧盟指控阿根廷、巴基斯坦和印度限制了母牛皮和皮革的出口。在很少的案例中，争端是由于国家过于激进地反对“以邻为壑”的单边主义出口限制而产生的。
虽然目前由出口控制引起的WTO争端案件相对少见，但在未来，关于出口控制、出口限制政策的贸易争端可能增多。尤其是近年来美国频繁对军民两用技术引进出口控制政策，可能与其在国际协议（包括WTO）上作出的承诺相冲突，因而导致更多的摩擦。考虑到此类案件具有极端的政治敏感性，并且可能消解国家主权，多边贸易体系可能需要仔细考虑解决此类新出现的国际摩擦。
编译 | 黄紫斐/赛博研究院研究员
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