作者：董宏伟 林星辰 苗运卫
对《美国出口管理条例》（Export Administration Regulation, EAR）一般性禁止条款的内容进行剖析，是了解美国出口管制与许可申请的必要环节，EAR一般性禁止条款有其特殊的应用目的、禁令分类和审查步骤，蕴藏多个层面的对华意图，并对我国5G供应链安全带来风险挑战。
一、一般性禁止条款的内容解读
1.1 一般性禁止条款的分类
EAR一般性禁止条款中的十大禁令可以分为“物项禁令”和“行为禁令”两类。物项禁令包括一般禁令一、二、三，内容涉及任何位于美国的物项、美国原产物项、含有美国成分的外国物项以及使用美国技术或软件生产的外国物项，这些物项主要由商业控制清单（Commerce Control List，CCL）和国别表（Country Chart）规定内容的决定和限制。其中，任何位于美国的物项和无论所在何处的美国原产物项都将受EAR管辖，适用EAR一般性禁止条款的一般禁令一；含有美国成分的外国物项受最低含量比例规则（De minimis rules）约束，在物项中并入、绑定、混合美国的产品、技术和软件，且美国物项成分价值超过一定比例时将受到EAR的管辖，并适用一般性禁止条款的一般禁令二；使用美国技术或软件生产的外国物项当满足“使用美国技术或软件”、“非美国产品”和“目的地”三个要件时，适用一般性禁止条款的一般禁令三。行为禁令包括一般禁令四到十，内容为未经BIS许可或授权的行为，这些行为可以与受EAR约束的所有物项匹配，除非另有规定。
具体可以分为：
( 1 ) 出口或再出口行为：将管制物项出口或再出口到被禁止的最终用户、最终用途或禁运的指定国家，适用一般性禁止条款的一般禁令五、六；
( 2 ) 途径行为：禁止出口或再出口时途径指定国家或地区，适用一般禁令八；
( 3 ) 违反行为：包括从事拒绝令所禁止的行为，适用一般禁令四、美国人违反规定从事扩散性活动的行为，适用一般禁令七、违反EAR中的许可或许可例外的条款、条件和命令的行为，适用一般禁令九、以及在已知违反规定情况下继续出口等行为，适用一般禁令十。
1.2 一般性禁止条款的审查步骤
EAR一般性禁止条款通过规定的步骤对符合管辖范围的物项或行为进行逐步审查，审查步骤与禁令的顺序和内容相关联。
第一步，是依托商业管制清单（Commerce Control List, CCL）的相关条目中对项目自行分类或申请BIS 帮助分类，正确分类是适用EAR一般性禁止条款进行审查并确定能否获得许可的逻辑起点。
第二步，是明确最终目的地，针对不同目的地国家/地区，存在不同的禁令和许可例外。
第三步，是查明管控原因，结合CCL上 的出口管制分类编号（Export Control Classification Numbers，ECCN）和国别表，来确定是否需要根据一般禁令一、二或三申请许可证。ECCN和国别表都存在适用例外，ECCN的适用例外是受EAR约束但不受CCL约束的项目，对此分类为EAR99，此类项目可跳过下面两步骤。国别表的适用例外是因供不应求而受控的物项和受禁运或其他特别管制规定约束的目的地，包括古巴、伊朗、朝鲜和叙利亚。
第四步，是明确物项属于美国原产物品、含有美国成分的产品还是使用美国技术或软件的外国产品，在这一步中归类不同，将直接导致归属的禁令不同。
第五步，是查明是否属于剥夺出口特权的人，一旦被剥夺出口特权，也将不享有许可例外，只有获得EAR的特定授权才能重新出口，但这种授权很少得到批准。
第六步，是审查最终用途和最终用户，包括对美国原产物项、含有美国成分物项出口或再出口以及对使用美国技术和软件的物项再出口的最终用途和最终用户。
第七步，是明确是否属于禁运国家和特殊目的地，一旦出口目的地是古巴、伊朗、伊拉克、朝鲜或叙利亚等，需要满足受到禁令的特别要求，除非出口再出口物项为EAR范围外的公共技术和软件或其他物项，或者是获得许可例外。
第八步，是审查被禁止的美国人从事扩散性活动，此项活动内容不仅包含出口和再出口，还扩展到支持特定扩散活动的服务和完全外国来源的物品交易，并且不限于CCL中列出或EAR99中包括的物品。
第九步，是对在途行为的审查，以确保出口或再出口时未途径指定国家或地区。
第十步，是查看交易所涉及的EAR命令、条款和条件，只有在满足这些施加的命令、条款和条件，才能获得与使用给定的许可证或许可例外。
第十一步，是审查是否发生违反已知的行为，EAR一般性禁止条款禁止任何人在知道已经发生或即将发生违反EAR的行为的情况下进行交易以及相关的航运、融资和其他服务行为。
总体而言，通过EAR一般性禁止条款获得许可主要由分类、最终用途、最终用户、最终目的地和行为五个方面决定。如果出口、再出口行为不符合一般性禁止条款任何一项，则无需BIS的许可和Part740中的许可例外，也将不受EAR的其他约束。
1.3 一般性禁止条款的设置目的
出于国家安全、外交政策、不扩散大规模毁灭性武器和其他利益，《美国出口管理条例》得以制定并运用，一般性禁止条款是《美国出口管理条例》的重要组成部分，在其中发挥着承上启下的作用。当得知物项或行为受制于EAR管辖范围后，需要通过一般性禁止条款明确EAR的具体要求，根据规定的十个禁令的具体内容来确定是否需要申请许可，或是否存在许可例外，适用不同禁令意味着将存在不同结果。
二、一般性禁止条款的对华意图
2.1 表面意图：维护本国国家安全，履行对华外交政策
EAR一般性禁止条款贯彻美国在出口管制方面的基本原则，即国家安全原则和外交政策原则，因此表面上的对华意图主要表现为美国维护其国家安全和履行对华外交政策。一方面，一般性禁止条款限制对其他国家或地区的军事最终用途和军事最终用户的产品或技术的出口，以限制其他势力军事实力的增强，并将军事最终用途和军事最终用户范围不断拓展，以防范对本国安全的不利影响；另一方面，在国家利益博弈之中，美国制定大量对华外交政策，内容涵盖政治、经济等多方面，并在时间推移中呈现矛盾性和曲折性，EAR一般性禁止条款也成为了美国履行对华外交政策的手段，通过限制产品和技术的出口和再出口、对指定国家的出口禁运和途径等禁令内容，美国寻得理由对我国企业、高校等进行制裁，进一步加强其对华外交政策。
2.2 深层意图：绞杀我高科技企业，维护其传统霸主地位
在维护本国国家安全的冠冕堂皇的意图之下，EAR一般性禁止条款所体现的深层意图是美国通过绞杀我高科技企业来遏制我国和平崛起，试图维护其传统霸主地位。我国在对外开放的基本国策指引下，在政治、经济、文化等方面积极融入世界，与世界各国间取长补短，在竞争与合作中加快发展步伐，坚持以中国特色的发展模式实现和平崛起。通过EAR一般性禁止条款可以看出，美国忌惮我国的发展现状及潜力，试图实现与中国的全面脱钩，以打压中国的发展势头，继续保持美国的影响力，维护其霸主地位，与之相关的目的和措施在美苏、美日关系的历史演进中足以体现。而在当前的科技与信息时代，技术出口管制成为保护美国敏感技术、遏制他国发展的重要方式，具体手段在一般性禁止条款中主要体现为通过物项禁令和行为禁令来增加我国技术发展成本，进一步加大在国家竞争中的战略压力。依靠其既有的霸权力量和同盟体系，阻挠、减缓甚至打击我国重要的科技发展进程。
三、一般性禁止条款对我国5G供应链安全的风险研判
3.1 短期风险：中断我5G供应链
5G供应链是围绕5G核心企业形成的从原件配置到产品制造再到成品销售的整体功能网链结构，复杂的5G供应链具有布局范围广、涵盖内容多、边界动态化等特征，5G的发展历程也决定我国5G供应链的全球化特质，任一环节出现问题将影响到整条5G供应链安全。公平、公正、非歧视的5G发展环境，是各国在推动全球5G发展过程中应当履行的义务，不滥用国家安全、外交政策等理由限制5G技术合作和产品出口，理应逐步成为各国共识。但美国逆反5G时代潮流，阻挠5G产品与技术出口，这对我国5G发展造成影响。EAR一般性禁止条款将使得我国5G供应链面临中断风险，无论是物项禁令还是行为禁令，都足以对技术性和合作性要求极高的5G供应链造成足量影响。基于一般性禁令条款及相关规定，美国已经对芯片等5G核心技术加以管控，而这些正是我国5G发展中的重要且欠缺之处，一旦其目的达成，我国5G将遭受“空芯”打击，5G供应链的完整性与自主性也将受损，这将直接影响到我国5G产业链的生存与发展。中断风险的隐患来自我国5G产业发展中前代技术的欠缺和基础技术的薄弱，这也提醒我国5G供应链的发展需要以坚持技术为发展基础，时刻牢记技术自主性的需求。
3.2 长期风险：迫使我5G技术发展偏离世界主流
美国对我国5G的高度关注来自于自身在5G领域发展的相对滞后，美国缺席5G无线接入网（RAN）主要供应商的技术现状，凸显其5G发展中的软肋，这也促使美国必须在5G 供应上对我采取措施，一方面是继续创新和发展本国5G技术，另一方面需要依托EAR一般性禁止条款的一般禁令对本国生产或相关的5G基础产品和技术加以管控，争取在全球5G发展中牢固技术霸主地位。上述造成了中美技术合作趋势下的技术“脱钩”态势，也让我国5G供应链面临可能落后全球5G发展的脱轨风险。在目前的全球5G进程中，我国在制定5G标准和推进技术合作等方面都发挥着中流砥柱作用，可以说是发展现状良好、发展前景光明。但一般禁止条款的物项限制和行为管控，并与实体清单的直接关联，让我国5G企业面临生存和发展困境，5G技术研发和进步放缓，这些都极可能造成我国5G供应链在全球5G发展的“加速度”中落后。通过禁运等涉及特定国家的禁令规定，将我国5G企业置于危害国家安全的假想地位，让我国5G供应链的原料供应端和市场消费端受到不利影响，逐步脱离世界发展的主流，这也是美国采取相关出口管制措施的根本意图。在中国5G技术发展与美国产品和技术“硬脱钩”下，我国应拓展5G供应链上各部分的产品来源，合理分摊可能存在的供应风险。
结语
诚然，通过EAR一般性禁止条款的具体禁令，美国让我国5G产业链面临诸多风险。但危机中既有危险，也存在机遇，我国5G供应链必须在他国出口管制的现状下不断创新与完善，既要增强自主能力，又要扩大合作广度，逐步提升我国在5G发展进程中国际话语权和影响力。
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