美国网络中立政策被废止，电信业迈入轻管制时代

所谓网络中立（Net Neutrality），也称“网络开放规则”（Open Internet Rules），是指互联网接入服务商（包括固定和移动，以下简称“网络接入商”）在提供网络接入时，需秉持“中立性”，对互联网上的合法内容、应用、服务、设备一视同仁，不能有选择地阻止某些内容、延缓应用服务传送、调控网络流量，或按照客户付费额的高低提供不同服务质量等级的接入服务。

（一）网络中立立法背景

美国联邦通讯委员会（FCC）自克林顿政府时代就试图对网络中立进行立法，至今已有20年历史。期间，围绕着电信业务的分类、电信和互联网两大行业发展空间的权衡、两党政策偏好的博弈等事宜，FCC一直在“中立”和“不中立”之间徘徊。

2015年2月，受时任总统奥巴马和民主党的鼎力支持，FCC出台网络中立法律——《互联网开放条例》。向网络接入商提出“史上最严”三条禁令：其一，禁止封堵，即，禁止网络接入商对合法的内容、应用、服务、无害设备进行封堵。其二，禁止对网络流量进行干预和调控。其三，禁止付费优先，即，不允许网络接入商在公共互联网上设立“快车道”，禁止其在收受额外费用的基础上，对部分网络内容的传输给予优先待遇。除此之外，FCC将宽带互联网接入业务（BIAS）从“信息业务”调整为“电信业务”，一举扫清此前对FCC是否具有互联网监管权力的质疑，而FCC具有对BIAS业务的监管权力则是其出台网络中立政策的基本逻辑前提。

（二）主要内容

2017年12月14日，FCC委员会以3:2投票废除《互联网开放条例》。主要内容包括：第一，废除网络中立政策，放松监管，恢复宽带接入市场自由。FCC声明，对宽带互联网接入业务（BIAS）实施“重度监管”的网络中立政策，增加了整个互联网生态系统的潜在运行成本，因此，FCC将重拾20年前的“轻管制”方式，以刺激增长，恢复市场的开放和自由。第二，业务分类调整。BIAS由《1934年通信法》第二章“电信业务”重新划归第一章“信息业务”目录之下，由于FCC不监管“信息业务”，因此，业务分类调整之后，FCC不再对BIAS业务和网络接入商提供BIAS业务的行为进行监管。第三，权力限制和部分权力转出。FCC禁止各州监管部门对网络中立进行立法或出台政策。此外，与宽带消费者权利保护、互联网数据安全保护等权力转给联邦贸易委员会（FTC）。第四，要求ISPs自律，增加信息公开透明度，要求向消费者、政府监管机构公开其如何开展网络接入付费优先业务的情况等。

（三）废除动因

根据2017年11月底《关于重新安排互联网自由相关政策之行政令》（WC Docket No. 17-108），FCC决定废除网络中立的主要原因是：其一，网络接入业务基本属性的认定变更。FCC认为，电信运营商提供的宽带接入业务应当是一种有价商品，而不是公共产品，不应当被视同水、电、燃气之类的公共服务事业，不应当采用对公共服务事业的“重度监管”方式。因此，理论上电信运营商有权安排自己的业务经营活动，政府不应监管。其二，电信企业积极性被打击，宽带投资下降。自2015年2月FCC出台网络中立政策之后，美国宽带基础设施投资出现了自2009以来的首次回落，2015年和2016年全国ISPs宽带投资总和同比分别下降3%和2%，而以AT&T、Verizon、Comcast等为代表的美国前8大运营商在2015年和2016年的宽带投资总和下降5.6%。对于这样的结果，美国产业界、经济学界和FCC都认为，网络中立政策是打击电信运营商投资积极性的直接原因。

除上述原因之外，我们认为，监管机构领导层变更、美国两党更迭是FCC废除网络中立的间接原因。早在2015年，时任FCC委员的潘基特（Ajit Pai）在内部投票环节就代表共和党向网络中立投下了反对票，2017年2月，潘基特被特朗普总统提名为FCC新主席。公开资料显示，潘基特具有电信运营商背景，曾经是美国电信巨头Verizon公司高管。此外，奥巴马时期执政的民主党代表的是硅谷互联网公司的利益，FCC出台了有利于互联网行业的网络中立政策，而目前执政的共和党代表的是军工、电信、石油、地产等传统行业利益，因此，FCC新主席、共和党人潘基特上任的第一件重要工作，就是废除网络中立政策。

美国FCC网络中立立法历时超过二十年，其中的艰难和犹豫程度可以想象，此次网络中立政策的调整，究其本质，是美国通信监管机构对电信和互联网两大产业之间未来发展空间的再平衡所导致。奥巴马时期，电信企业在推进网络投资建设方面投入巨大，而互联网企业则享受了过多的红利。特朗普上台后通过中立政策调整，让渡一部分红利给电信企业，FCC的立场反转从更深层次上看带有补偿性质。预计网络中立政策的废除将对电信和互联网两大行业分别产生以下影响。

（一）预计美国电信行业将迎来整体利好

电信运营商（宽带业务提供商）将迎来重大利好，预计宽带基础设施投资积极性将会得到明显改善，偏远地区的“数字鸿沟”问题有望重新得到解决。具体到Comcast、Verizon和AT&T等传统电信巨头的权益，一方面，可以在网络上单独辟出“快车道”，按照传输服务质量的好坏向互联网企业收取高低不等的传输费用。另一方面，对自家的内容业务进行优先传送，比如Comcast对于旗下所拥有大型媒体集团NBC环球，Comcast可以优先传送NBC的业务内容。对于特定的流量内容、特定软件和服务，电信运营商有权进行限制。

（二）预计互联网行业将会呈现两极分化态势

网络中立政策废除之后，美国互联网行业向FCC集体表达抗议，其认为，废除网络中立相当于赋予电信运营商操纵互联网流量的权力，并可以歧视性对待互联网企业，最终将加剧互联网行业的两极分化。第一，对于互联网巨头，比如Google, Facebook, Microsoft等，将被迫向电信企业缴纳所谓“网络快车道”的费用，购买高质量的服务。但由于互联网巨头的雄厚财力，预计不会有太多负面影响。第二，对于互联网小企业，由于没有网络中立政策的保护，初创企业的网络传输质量可能会下降，传输成本可能 会提高，长此以往将影响网络创新与企业成长。也正因为此，美国网络中立支持者认为，“FCC废除网络中立政策，毁掉的不是Google，而是下一个Google”。

（一）中美两国对待网络中立问题有截然不同的政策措施

相对于美国的网络中立政策而言，中国则采用截然不同的管理体制与政策措施来处理网络接入的问题。其一，管理机构。我国电信与互联网市场监管统一归属工信部，有利于对互联网与电信的统一管理和协同发展。其二，业务分类。我国将互联网业务与电信业务统一纳入到电信业务目录中，有利于抑制外资准入，保护国内互联网公司。其三，发展权衡。我国一直采取对电信基础业务强管制和对互联网增值业务轻管制，将有利于促进了互联网的发展。对涉及电信运营商与互联网企业的网络中立问题没有专门的强制政策，而是“因事而议”。其四，宽带投资。中国电信运营商均为国有企业，美国网络中立政策所导致的电信运营商网络投资下降的现象在中国并未出现。相反，投资依然活跃，全社会的网络设施服务能力大幅提升。

（二）我国应充分重视对中小企业网络接入的问题

提速降费持续深入推进取得明显成效，从消费者层面基本化解了资费高的问题。从互联网企业看，由于大型互联网平台具有雄厚的资金能力，且租用专线多可得到电信运营商的优惠价格和质量保障，但中小企业的接入难、价格高、质量差的问题仍然存在，因此，需要继续通过创新管理方式和出台管制政策来解决中小企业网络接入的问题。 

（作者：中国信息通信研究院政策与经济研究所 何霞 沈玲）