2020年7月13日，新美国安全中心（CNAS）宣布启动新项目“下一代国防战略”。该项目的主要目的是，无论谁赢得下届美国总统大选，根据法律规定，国防部（DoD）都必须在2022年向国会提交一项新的国防战略（NDS）。从2020年7月到2020年12月，CNAS每周都会发布有关下一个NDS应该解决的棘手问题的新研究成果。该项目将特别关注过去几种防御策略和亟需但未完成的业务，项目的目的是为2022年NDS的起草者提供智力支持。
由MichèleA.Flournoy和Gabrielle Chefitz撰写的该系列的第一篇报告“提高美国军事优势：下一届政府的关键举措”。该文提出，在大国竞争时期，以及美国军事技术优势被对手侵蚀的条件下，政府应采取的具体做法。作者指出，政府必须采取更大，更大胆的举措，以加快新军事能力和作战概念的开发和采用，以维护美国军方的优势并巩固美国遏制大国冲突的能力。
文章仅供参考，并对部分敏感信息作了处理，其观点不代表本机构立场。
提高美国军事优势
作者：MichèleA. Flournoy Gabrielle Chefitz
发布时间：2020年7月13日
编译：学术plus评论员 临风
来源：
https://www.cnas.org/press/press-release/the-next-defense-strategy
文章较长，第一部分重点描述军事技术创新存在的几项主要问题；第二部分将重点分析增强美国军事优势措施建议，欢迎持续关注！
背景情况（底线）
与大国竞争对手（例如XX）相比，美国正在失去军事技术优势；扭转这一趋势必须是国防部领导的当务之急；国防部在识别和获取创新技术方面取得了进展；但是，它尚未始终如一地快速大规模地部署这些新功能；下一届政府必须采取更大，更大胆的举措，以加快新作战概念和能力的开发和采用，这对于保持美军的优势和巩固美国制止大国冲突的能力至关重要。
要做到这一点，需要政府部门增加对新概念和新能力开发的投资，建立新的途径和激励机制，为有希望的原型搭建桥梁，将“死亡之谷”转化为生产，并拥有能够做出艰难计划和预算选择的意愿，培养更懂技术的劳动力，与国会加强合作，共同实现这些目标。
一、简介
美军目前处于高风险拐点：它必须采取一系列更大和更大胆的举措，以保持其军事技术在X国等大国竞争对手中的优势。如果按照五角大楼自己报告的战争演习分析，目前国防部计划和预算中所包含的计划兵力很可能不足以阻止或打败X国的侵略。这将带来灾难性的后果：美国将不再能够可靠地保护未来美国人、盟友及伙伴的繁荣与安全。
在各自的国防战略文件中，奥巴马政府和特朗普政府都认识到日益强大的X国以及XXX所构成的日益严峻的挑战。但是，这种向大国竞争的观念转变并没有能够与观念，文化，服务计划和预算调整相匹配。
自第一次海湾战争以来，X国就以美国的战争方式学习并开发了一系列不断扩大的非对称方法，以削弱美国的军事实力并对美国的脆弱性加以利用。最令人担忧的是，其对反介入/区域拒止（A2/AD）能力的大量和持续的投资，不仅可以打击美国在该地区的后勤、部队和基地所需的精确打击武器，还可能会袭击该地区的电子，动能和网络武器，并可能会攻击美国作战网络中的每个数字连接和系统。
其结果就是，美国已经无法再认为它会在冲突初期或领域行动自由方面拥有空中，太空或海上优势。面对XX不断破坏和削弱美国作战管理网络的努力，美军将需要在不断的战斗中获取优势，然后保持优势，同时利用人工智能来加快自身的决策周期。X国的胜利理论越来越依赖“系统破坏战”的概念：在冲突开始时，通过部署先进的电子战，反空间和网络能力破坏关键的C4ISR（命令，控制，通信，计算机），削弱对手的网络，情报，监视和侦察）网络，阻碍美国的力量预测。
由于X国大规模，系统地**西方知识产权，国家对关键技术的直接投资以及“军民**”的学说，使其在一系列关键的新兴技术方面取得了长足的进步。鉴于人工智能（AI），机器人技术，云计算以及蜂窝第五代技术（5G）等商业技术的中心地位，为了确保美军保持优势，美国迫切需要利用自由市场原则推动美国无与伦比的私营部门创新引擎。
从纸上谈兵转向采取更大的行动将需要专门的领导，并以政治意愿为后盾，进行必要但艰难的权衡以重新调整部队的方向。病毒大流行后的环境中，在国防预算中进行这些必要的投资和权衡将更加困难。由于国防部占整个预算的50％以上，因此几乎可以肯定的是，无论谁赢得了2020年总统大选，国防部都将面临其未来收入可能下降的压力。从冠状病毒（COVID-19）复苏相关的需求，解决系统性种族主义，让美国人重返工作岗位，加强社会安全网以及加强国家应对未来大流行病的准备，这些都将争夺联邦资金。不断增加的赤字和债务也将抑制一些议员要求增加国防开支的意愿。但这并不是要花更多的钱，而是要更明智地消费。国防部在期待新成果的同时不能继续购买更多同类产品。它必须投资大量的新功能和概念来重新构想其战斗方式。
本文确定了下一届政府，无论其政治背景如何，都必须采取一系列举措，以维持和扩大美国军队对大国竞争对手的军事技术优势。认识到美国国防部长最近为增强国防部识别和整合尖端技术到新概念的能力所做的努力，本文首先简要评估了哪些技术在起作用以及成功的障碍是什么。然后，它探索了许多改革举措，这些改革对于提高国防部扩展最关键解决方案的能力至关重要，为国防部和国会提供了切实可行的建议。
二、军事技术创新的新战略：取得一定进展，但仍存在问题
长期以来，创新（通过使用新概念和新技术来改变美军的作战方式来获得竞争优势的艺术）一直是美军的标志。实际上，自第二次世界大战结束以来，创新驱动的技术优势一直是美国国防战略的关键。但是，鉴于与X国的军事竞争日趋激烈，这已成为当务之急。
该机构在其第三版抵消策略中奠定了这一新方法的概念基础。《第三次偏移》由罗伯特·奥·沃克（RobertO.Work）和肖恩·布里姆利（ShawnBrimley）于2014年首次提出，它承认，经过了25年无与伦比的军事技术优势，美国的优势正在迅速消失。与美国抵制苏联的前两个战略一样（美国首先通过部署数千种战术核武器，然后通过精确弹药的扩散和广域监视），美国需要再次调整其组织结构和作战布局概念，并加快技术投资，以与竞争对手进行抗衡。但是，与第一次和第二次抵销战略不同，目前美国的优势将来自于开发，应用和集成大量商业开发双重用途功能的技术，因此与商业技术公司的合作至关重要。
作为国防部副部长，沃克首先与国防部长查克·黑格尔（ChuckHagel）联手，然后与秘书阿什·卡特（AshCarter）一起建立了支持第三项补偿所必需的一些创新生态系统构件，包括国防创新实验部（DIU-X），战略能力办公室（SCO），国防创新委员会，未来力量计划和国防数字服务（DDS）。
从那以后的几年中，国防部创新中心的数量已经大大增加，从诸如国防高级研究计划局（DARPA）和服务研究实验室等长期存在的组织，到诸如陆军未来司令部等较新的组织;空军AFWERX，Kessel Run和Platform One；特种作战司令部（SOCOM）的SOFWERX；国家安全创新网络（NSIN）；海军X";以及联合人工智能中心（JAIC）。除了为新组织创建一个名副其实的代号之外，这种扩散还提高了国防部调查技术前景和非传统公司的能力。确定潜在解决优先问题的方法；然后迅速开发新功能的原型。然而，如此庞大的组织机构并没有产生国防部迫切需要的结果，即并未拥有大规模快速部署关键能力——这些关键能力应该能够使美国运营商具有制胜能力，并在必要时击败另一大国的侵略。创新组织的泛滥表明国防部存在的不是创新问题，而是一个创新采用问题。创新机会的“供应”正在增加，但是由于官僚和文化障碍，减少了对旧技术和概念的投资，需求并没有跟上步伐。
国防部在几个关键领域没有保持同步，下面详细进行介绍。
（一）确定并优先考虑国防部在综合计划中必须解决的最关键问题，以保持其与强大竞争对手的交战优势
尽管国防部领导人对国防战略有大量口头支持，强调了大国竞争和变革的必要性，但国防部领导层尚未表现出持续的政治意愿，将其转化为共同的、优先的行动计划，也没有做出在服务计划和预算内重新分配资源的艰难选择。除少数例外，例如美国空军要求在今年的未来几年国防计划（FYDP）中重新分配32亿美元，以投资于一个新的战斗管理系统系列，确保在激烈竞争的战场上具有弹性的C4ISR。但是，这些“大赌注”仍然是例外，不是常规。同样不清楚的是，国会是否完全同意实施该构想所需的记录计划变更。如果美国军方要保持优势，下一届政府必须提供就需要解决的最高优先级问题与军方和国会达成更强有力共识的能力。领导力对于推动在机构范围内采取一致的方法，以及确保快速在部门内捕获和共享新技术，经验教训和最佳实践至关重要。
（二）制定新的联合和服役作战概念，以强大的A2/AD能力阻止和击败大国的侵略
除了加深对优先事项的共识之外，为美国联合部队创造决定性的军事优势将需要开发和完善在更具竞争性和致命性的未来战场上威慑和战胜对手侵略的新方法。这样做的难度不应该被低估，因为这将需要军事领导人，计划人员，概念开发人员和操作人员之间观念上的根本转变。几十年来，美军已经习惯于在任何常规军事局势中成为主导力量，能够迅速获得领域优势和行动自由。将来，部队无法指望这些假设依旧成立。这意味着美国指挥官和概念开发人员将不得不更加不对称地思考如何破坏对手的优势。
今天，所有部门以及联合工作人员都在研究新的概念，以威慑和在必要的A2/AD环境中与区域同行竞争并取得胜利。新兴概念，例如多领域作战，空军的未来作战概念，海军的分布式海上作战，海军陆战队的远征先进基地作战以及陆军的多领域联合武器作战概念，所有的证据都表明，智能带宽正被用来设想美国武装部队在未来将如何以不同的方式作战。但是，这些概念仍处于萌芽状态，在某些情况下，仅能改善目前的边际作战方式，而不是从根本上重新考虑美国在更具致命性的环境中的作战方式。
（三）进行强大的联合和服务实验以及运营分析，以测试和完善新兴的概念和功能
尽管这些概念开发工作值得称道，但它们没有得到必要的稳健分析、作战模拟，尤其是实地试验的充分支持。这些活动对于测试、改进和将新概念整合到部队中，以及确定在未来十年和更长时间内实现这些概念所必需的关键技术促成因素至关重要。国防部的分析、模拟和实验工具和活动根本跟不上不断变化的威胁环境。迫切需要更多的分析，以大规模的实验为基础，以便能够在现实场景中分析和测试新的作战概念。
更重要的是，一些国会国防委员会还没有完全同意采购足够数量的新系统，以便在将原型投入正式生产之前，能够进行强有力的实地试验、进一步的概念开发和需求的细化。最近两个大型无人水面艇（LUSV）中的一个要进行概念开发和实验，但并被获得批准，因为担心这些系统缺乏概念或明确的要求，这就是一个很好的例子。另一个无人水面艇最终在国防拨款法案中恢复，这个例子说明了军队目前的第22条军规服务：需要购买有限数量的原型进行试验，以便在系统投入全面生产之前充实运作概念并细化能力需求。但国会中的一些人不想购买这些系统，直到这些服务能够更好地阐明相关要求和概念。提高国防部开发新作战概念和部署实施新作战概念所需的新能力，将需要国会承担少量风险，以使各军种获得更强大试验所需的原型。
（四）将成功的原型有效地过渡到大规模生产和部署（也称之为架起死亡之谷）
最严重的缺陷之一是国防部仍然普遍无法迅速将关键能力的成功原型转化为大规模生产和部署。许多（如果不是大多数）技术公司，无论是初创企业还是国防主承包商，在交付成功的技术演示或原型与赢得大规模生产软件或设备的合同之间，仍然会遇到“死亡谷”。这是国防部创新周期的关键点，尖端能力往往会消亡。问题是：为什么？
有几个因素。首先，许多让小型科技公司通过国防部大门进行第一次研发（R&D）或原型合同的技术侦察组织通常无法为后续生产合同提供资金，也无法成为经常性收入的来源。这些技术侦察组织因将新进入者引入部门而获得奖励，负责监督生产合同的项目执行官（PEO）因保持成本和进度的稳定性而获得奖励。一方看到机遇，另一方看到风险。此外，项目经理和项目执行官很少有技术专业知识来设想和评估解决问题的新方法，他们受到各种压力，不得不坚持现有的项目；他们没有被激励利用新技术来破坏现有的项目，即使这样做会增加能力和/或降低成本。
此外，即使一家新兴科技公司在国防部的某个部门、某个军种或司令部的某个部门取得了一些成功，但这种成功对其他潜在的国防部客户来说往往是未知的，这使得增长更加困难和缓慢。即使被发现，神秘签订的合同和网络安全规则也常常阻止任何给定的解决方案被“移植”到另一个系统。
或许最重要的是，国防部没有下必要的大赌注，以刺激军种在最关键能力领域的更高需求，这些领域可能会在十年内将跨越死亡谷的创新解决方案交到作战人员手中。通常情况下，成功的原型被认可，但在下一个国防项目的残酷竞争中，却输给了现有的企业。
死亡谷问题的最后一个原因是缺乏灵活的资金来弥补成功的原型或示范与生产合同之间的差距（通常是一年或更长时间）。例如，一家人工智能（AI）公司在2019年向一位非常满意但需求未得到满足的客户交付了一个高优先级功能的成功原型，该公司被告知，尽管客户非常渴望继续，但在2021财年（2021财年）预算之前，不可能为生产划拨资金。对于一家专注于国防的小型科技公司来说，12-18个月的时间间隔可能会引发一场生存之争。不幸的是，这种经历非常典型。除非国防部想出如何弥合这一死亡之谷，否则投资者将建议许多尖端商业科技公司远离国防部，因为国防部需要这些公司的合作伙伴关系取得成功。
（五）调整需求流程以进行敏捷开发
快速和大规模部署关键能力的另一个障碍是需求过程。设计目的是确保国防部客户在购买大型复杂平台和武器系统时充分说明其需求，这一通常长达数年的过程无疑有助于降低一些主要国防采办项目的技术、进度和成本风险。但是，在开发急需的破坏性能力时，这种僵化的、循序渐进的过程往往与迭代式的敏捷开发背道而驰，后者更适合于新兴的能力，如人工智能、自主性和其他软件驱动的创新。虽然联合紧急行动需要一定的程序使国防部能够迅速处理作战指挥官确定的紧急能力需求，但这一进程仍然狭隘地侧重于满足正在进行或预期行动中的近期需求；它并不是为了开发和整合颠覆性的能力来改变美军未来的作战方式。国防部需要一种区别对待的方法，即区分主要包括记录项目和一般项目，以开发和部署新的能力，这些能力将从根本上保证新的作战概念。这种新方法还必须区分硬件和软件，建立并实施副部长艾伦•M•洛德（EllenM.Lord）提出的自适应采办框架，该框架由国防创新委员会（Defense Innovation Board）的软件采办与实践（SWAP）研究的建议提供信息。
为了支持这种差异化的方法，国会授予国防部一些更为灵活的权限，使其能够更灵活、更迅速地收购新兴技术，包括通过其他交易权限、中间层收购，和商业解决方案。小规模的采购团队在使用这些和其他权威时变得更加自在和富有创造性，并取得了积极的结果，但这仍然是例外，而不是规则。国防部长办公室（OSD）的大部分采购人员都没有得到充分的培训或激励，无法定期、大规模地使用这些新权限。
如果国防部要想在未来十年内部署保持其优势所需的关键能力，例如新的人工智能系统，那么负责需求、采办、合同、技术开发和能力使用的人员将需要更加紧密和无缝地合作。敏捷开发过程不需要预先设定需求，而是需要迭代的设计和测试，在工程师、操作员和项目经理之间提供大量的交互和反馈机会。这种敏捷开发已经开始在各军种、SOCOM和JAIC中进行，但国防部还没有标准化和推广一套加快新兴技术开发和采用的最佳实践。
（六）招聘和保留必要的技术人才，以开发，测试，采购，集成和部署新技术
国防部科技人才的短缺普遍存在于高级和初级、文职和军事、现役和后备人才以及整个人才通道的各个部分。埃里克·施密特博士和国防创新委员会在2020年3月的一份报告中将这称为“数字战备危机”。
现有的招聘刚毕业的技术人员的计划太少，范围太窄，现有的非传统招聘机构未得到充分利用，学院没有将足够的科学、技术、工程和数学（STEM）人才直接输送到技术岗位上。滞后多年的安全审查程序、不透明、过时、平均150天的缓慢招聘流程、有限的实习机会都是招聘顶尖科技人才的额外障碍。与此同时，技术人员的薪酬、专业发展机会、晋升机会和职业发展道路的限制，进一步限制了国防部留住其所能招聘到的少量科技人才的能力。虽然大多数编码和工程工作将继续由工业部门完成，但如果国防部要在未来成功地改造部队，就必须提高其提高现有劳动力技能的能力，并吸引和留住技术专家，如顾问、技术侦察员、开发人员、评估员和测试人员，项目经理和集成商。
（七）建立和升级必要的数字和物理基础架构
该部门需要投资于数字，物理基础设施，以开发，测试和部署定义未来的技术。国防部尚不具备必要的数字基础架构（例如云计算环境以及数据标签，存储和管理系统）来实现对软件和AI应用程序的敏捷，安全的开发和测试，从而直接为作战人员提供支持。联合企业防御基础架构（JEDI）采购的持续延迟将进一步限制国防部的创新能力。物理科学和技术（S＆T）基础设施支出中也存在相应的缺口，这阻碍了服务满足开发和测试要求的能力。
（八）增加对创新关键驱动力的支出
该部门在中长期的科学和技术经费上的支出不足，这将无法有效地促进国防创新，或在近期资金上部署新兴能力。国防科学委员会建议国防部应将其预算的约3.4％用于科学与技术，并与高科技产业并驾齐驱，后者将其销售收入的3.4％用于研究。国防部2021财年和2020财年的科技预算需求为141亿美元，约占总支出的2％，远低于3.4％的目标。与此同时，作为整体研究，开发，测试和评估（RDT＆E）预算一部分的科学与技术支出百分比一直在稳步下降，约占RDT＆E预算的13％，低于十年来最高的18.1％。与此相关的是，R＆D预算中用于系统开发和演示的资金（充当使S＆T原型投入使用的桥梁）降至总研发合同义务的15％，远低于27％的历史平均水平。
（九）深化与业界的合作
最后，国防部领导人需要找到方法，加深与当前和潜在的行业合作伙伴的对话和合作，这两个行业都是传统国防工业基地的一部分，而非传统合作伙伴，例如在硅谷，奥斯丁等地的商业技术公司和波士顿。这些深入而持续的对话应着重于提高业界对国防部最高优先级问题的理解，以及国防部对可能的技术的理解，这将为国防部如何定义其要求提供信息。国防部还需要增加行业对硬性计划的支持，并需要进行权衡以维护美国的国家安全。尽管必须注意避免共享可能会导致授予竞争性合同的信息。
总之，很明显，已经取得了重要的进展，特别是在确定战略威胁，开发尖端技术侦察机制，为非传统公司提供参与技术演示和能力原型设计的机会，播种一些小型数字技术等方面。该部门的创新中心，在国防战略和公开声明等文件中提供了一些急需的鼓励措施。但是，整个国防部在采取必要的实质性举措以准备高科技竞争和维护美国军方优势方面没有达到。尽管许多国防部领导人表现出了真正的紧迫感，但做得太慢，进展太慢，结果不足。
新一届政府提供了一个难得的机会，可以在已取得的进展的基础上实施多项其他改革，并应对继续困扰该部门的一些挑战。如果希望美国武装力量能够威慑并在必要时战胜该国将要面对的大国威胁，那么国防部必须进一步加快步伐，包括在美国购买的产品和战斗方式中做出重大的权衡。
三、增强美国军方优势：对国防部领层和国会的建议
为了保持和扩大美国军队的作战优势，下一任国防部长必须将激励国防部领导层追求明确可衡量的目标放在首位。这将需要关键领导人持续的关注和行动；角色、职责和责任更加明确；更大规模的大赌注投资；重塑员工队伍，使其更加精通技术；以及改变组织文化以奖励能够产生明显优势的新概念和能力的开发和采用。最终，该部门必须更加积极地推进这一议程，包括愿意承担一些短期风险，投资于改变游戏规则的能力，最终防止更大的长期战略风险。
（一）将保持并最终扩展美国军事技术优势作为国防部最优先的投资
下一任国防部长应加快部署能力，以在未来十年及更长时间内捍卫美国军方的优势，这是国防部的首要投资重点。国防部长应该首先宣布一系列将推动投资的大赌注，并最终确定美军在未来十年是否能保持优势。举例来说，该议程可包括：
一个能够在A2/AD环境中支持联合部队的安全，有弹性的C4ISR网络；
基于人工智能的决策支持，以确保指挥官和操作员可以比对手更好更快地做出决策;
可以与有人值守的平台配合执行关键任务的集成自主系统舰队，同时减少在最致命的环境中士兵面临风险的需求；
大幅增加远程精确火力并使之多样化，以扰乱对手的攻击计划；
支持分布式力量的有人和无人物流解决方案；
防御性的网络武器，电子和动能武器，可在A2/AD环境中显着提高传统平台的生存能力和战斗力。这些是否属于“大赌注”应该进行研究。
国防部领导团队应制定实施计划，以使这些关键功能成为现实。该计划应包括一组切实可行的可衡量的目标，实施策略和绩效指标，并明确划定相关的角色和职责。部长应明确授权谁做事和谁负责，以及如何调整激励措施来支持计划的成功。专注于推进明确界定的国防部议程的授权、负责任的领导层，对于保持和扩大美国军队相对于强大竞争对手的优势至关重要。
（二）选择并授权一支有能力并致力于实现这一目标的领导团队
为了加快进展的步伐和规模，下一届部长必须任命一个符合以下标准的高级官员小组：负责领域的专业知识和能力；在授权团队，聆听各种意见，在做出艰难决定并交付成果方面具有公认的领导能力；拥有使命感，能够在一个强大的团队中很好地工作；多种背景，经验和观点将最终有助于更好的决策和组织绩效。
该团队将需要对角色的清晰性形成共识，并拥有充分的能力和资源来履行其分配的职责。此外，考虑到任务的艰巨性和进行变更管理所需的时间，部长应要求高级文职领导人承担比一般政治任命人员（平均18-24个月）任职时间更长的职务，军事领导人可以应考虑在某些关键军事职位上任期更长（考虑到HymanG.Rickover海军上将数十年来为创建核海军所做的努力）。
（三）投入大量的高级领导者时间和带宽来提高美军的技术优势，并授权副秘书和副主席每天推动这一议程
国防部长应借鉴过去的最佳做法，授权国防部副部长与参谋长联席会议副主席合作，在日常和整个部门推进军事技术创新议程方面有所作为。应建立一个高级能力和威慑委员会（ACDB），以2014年成立的高级能力和威慑小组为模型，以监督技术发展和推进“第三偏移战略”的运营和组织改革等为重点工作。
ACDB由副部长和副主席共同主持，应监督多方面的工作，包括战略，运营概念，作战和试验，信息管理，国防部-智能社区整合以及新的长期维持美国军方技术优势的计划。ACDB的目标应该是使主要的文职和军事领导人在共同的议程上保持一致，制定详细的实施计划，为计划的各个要素建立支持和所有权，并加强高层领导的参与，协调和问责制，以尽快向战士提供卓越的服务能力。
该机构将提供高层监督，协调和指导，以制定竞争战略来实现并保持美国的技术优势。它将通过竞争和试验来加速运营概念的发展，评估“大赌注”领域的技术开发和原型的性能，以便对投资组合进行调整，并审查计划和预算决策，以确保它们与总体目标保持一致。在预算更加紧张的后COVID环境中，以及该部门为越来越多的联合多域运营做准备，这项工作将变得更加重要。
部长还应授权国防研究与工程部副部长（USD[R＆E]）成立创新委员会，以协调科技，研发和其他技术创新工作，并制定明确的路线图。该理事会应汇集整个创新生态系统，包括服务实验室，JAIC，DIU，DARPA和其他机构，以确保国防部的各种工作与优先领域保持一致，具有可衡量的目标和时间表，并明确负责人以及负责交付成果。该委员会也可以是一个分享最佳实践，在RDT＆E支出上获得重点和效率，并促进更大的联合性和互操作性的论坛。重要的是，理事会的目标应该是协作，而不是合并。系统中存在一些“自由基”，例如DDS。
随着国防部朝着更为联合、多领域的作战方法迈进，部长还应授权副主席在联合演习、训练和评估（J7）主任的支持下，协调服务工作，确定相互依赖的领域（如联合所有领域的指挥和控制以及跨域火力），并将这项工作提交给ACDB审查。国防部长马克•T•埃斯珀（Mark T.Esper）要求J7制定联合作战概念，推动部队试验、联合需求监督委员会和国防计划的制定，只要有严格的分析和持续的高级领导人承诺作为后盾，这是一个重要的开端。
最后，副秘书和副主席应建立一个非正式的工作组，由来自各军种、作战司令部、采办部和其他类似于Bob Work在担任副部长时建立的“早餐俱乐部”的办公室（05/06和GS14-15）组成。他们的职责应该是观察国防部的企业，相互之间以及副部长和副主席提出新的想法和技术。选择这些人是因为他们有能力担任各自组织的高级能力和概念大使。他们还将把新的概念和技术理念带回自己的组织，从而传播创新文化。
（四）加强概念开发、作战模拟、原型设计、现场试验和需求之间的联系
一旦部长确定了高层优先事项并建立了机制，使前沿工作保持正轨，国防部可以做的最重要的事情就是在概念开发，战斗和试验方面投入大量资金。这是彻底改变美国战斗方式的一个长期支柱。如果服务仅使用新技术来增强旧的运营概念，则只会在边际上产生变化。相反，该部门必须从根本上开发新的作战方法，并使用运营分析和实验来完善这些概念，推动需求和技术研发，缩短开发时间并降低风险。行业应参与此过程，以便其理解，与该部门的未来愿景保持一致，并融入该部门的未来愿景和优先任务领域。
国防部需要一种更加综合、相互加强、迭代的方法来进行概念开发、作战模拟、原型设计、实验和需求定义。稳健的概念开发应该推动实验，以细化需求并加速新兴能力开发。这些技术的快速原型将反过来降低风险，生成数据以改进建模和仿真，并为现场试验提供必要的工具，以测试新的概念和能力。最后，迭代作战模拟将有助于细化作战概念和开发与作战相关的需求。建立这种良性循环将提高主要国防采办项目（MDAP）的需求定义，通过产生明确的需求信号，加快有希望的原型向生产的过渡，建立高层领导的支持，以实现艰难的计划和预算权衡，开始转变服务文化和作战方式。
利用这种方法将需要更好的服务内部和服务之间的协调，高级领导层的战略方向和高层管理，以及在分析、战争游戏和实验方面的更大投资。它还需要国会提供强有力的资金。每项服务都应授权一个跨职能团队，该团队将战略和概念开发人员、技术人员、运营商和采购官员聚集在一起，设计和执行一个综合计划，以在规模上利用分析、作战模拟和现场试验。
服务和OSD还应该将更多的资源（包括资金和人才）投入新的威慑和战斗概念的开发，测试和完善中。这将需要自上而下的大力推动，同时又要从下至上地在服务内部和服务之间进行创造性工作。海军陆战队司令总司令戴维·H·伯杰（DavidH.Berger）在“2030年军事设计”报告中举例说明，高级领导人必须将作战和分析放在首位。每位服务负责人都应发出类似的强烈信号，以鼓励观念创新并开始进行必要的投资，并利用战争实验室激励基金作为补充。
该部门还应该扩大运营分析的使用范围，包括虚拟和混合现实仿真，以更低的成本测试概念和技术。最后，国防部应充分利用尖端的行业资产。许多领先的国防公司拥有先进的模拟和作战中心，可以使用任何系统，并可以帮助国防部测试实验能力和完善作战概念。
（五）了解并接受做出艰难选择的必要性
在国防部领导层决定了需要购买什么来保持和扩大联合部队的优势之后，它必须做出艰难的权衡，以在计划和预算中腾出空间，包括对MDAP进行基本的清理。
目前，美国在新技术和新能力方面的投资不足，这些技术和能力将最终决定未来环境是否安全，美国也过度投资于遗留平台和武器系统，其中许多都缺乏在A2/AD环境中有效作战的射程、生存力、恢复力和杀伤力。即使2030年约70%的部队将由遗留系统组成，国防部在未来十年中能否利用和整合关键新兴技术的能力将决定这支部队是否能够在一个更具竞争性和杀伤力的环境中保持与大国竞争对手的优势。
为了进行权衡以使美军在竞争，威慑和制胜中处于有利位置，国防部的领导必须回答四个基本问题。
首先，对于每一个重大收购计划，“拐点”在哪里？在什么时候放弃n+1主要武器平台，以便将这些资源投资于前沿技术和能力，以保持现有n平台的生存能力、战斗相关性和有效性？美国如何在购买更多的平台以建设能力和确保其在开发和整合新能力方面投入足够的资金来维持其优势和未来的购买风险之间取得正确的平衡？例如，如果一艘额外的航空母舰的成本可以支付用于舰船防御的电动武器、用于ISR的无人驾驶飞行器(UAVs)、加油和电子战的成本，以及新的远程穿透武器的成本，这些武器可以为战术空军买回打击远程和高度防御目标的射程，那么用那艘额外的航空母舰换取一个略小但更有能力和生存能力的舰队会更明智吗？同样的问题也可以用来制定与海军陆战队购买更多两栖舰艇、空军战斗机和陆军直升机以及其他任何平台相关的权衡。
其次，国防部领导层必须取消部分计划优先事项，例如美国战略核威慑力和部队准备就绪的现代化计划，以找到以较低成本实现优先目标的机会。美国国会预算办公室（Congressional Budget Office）估计，2017年，美国核三合会的全面现代化将在30年内花费超过1万亿美元。美国能否实现核武库现代化，以较低的价格维持安全、可靠和有效的核威慑？同样，是否有新的方法来提高部队的战备状态，例如广泛使用人工智能支持的预测性维护，并大幅降低成本？应该不遗余力地为这项紧迫任务寻找额外资源。
第三，国防部长应考虑与各军种部长和首长合作，制定一套可行的目标，以推动变革性技术的更快采用。例如，海军陆战队可以决定是否需要在FYDP结束前部署一支以人机协同为基础，最大限度地利用人工智能和无人系统的新型海军陆战队空对地特种部队。或者，海军可以重新设想未来的海军战斗群，将新型无人水下航行器（uuv）、无人机（usv）和无人机与大型和小型水面战斗人员和潜艇结合起来。或者，国防部长可以宣布，在本世纪末，每个军种必须部署一个综合的、跨领域的火力解决方案，这对推动联合指挥和控制至关重要。这些说明性的例子可能是正确的答案，也可能不是正确的答案，但是，设定明确的目标、明确的里程碑和对结果负责的领导者，对于推动联合指挥与控制至关重要。
第四，鉴于预算紧缩几乎可以确定，美国应该在哪些领域和地区接受和管理额外的风险？在部队的哪个部分，什么时间范围内？从历史上看，所需的防御计划总是大于实际预算所能支持的。当资源限制战略偏好时，设定优先事项远比决定在哪里和如何管理风险容易得多。国务卿应责成参谋长联席会议主席和参谋长联席会议，根据全面的作战模拟和分析，就美国愿意接受和管理特定领域或地理区域内的更多风险提出具体建议，以便将资源转移到能增强美国优势的新能力上。
（六）增加和激励创新资金
一旦国防部确定了哪些赌注以及如何在预算中腾出空间来支付这些赌注，它就必须引导并刺激资金，以获取和推广创新技术。现在是国防部向工业界、美国盟友和对手发出信号的时候了，他们对自己的创新议程是认真的。
国防部应首先增加科技支出（RDT＆E预算中的预算活动6.1–6.3），这对于确保长期的军事技术优势至关重要。部长应执行国防科学委员会的建议，国防部至少将总预算的3.4％投资于科学技术。此外，用于研发（从原型到生产的重要桥梁）的6.5（系统开发和演示）项指出的资金也应至少增加到研发预算的27％的历史平均水平。与国防部的最高优先事项相一致，更强大的科技和研发资金对于提高国防部利用大学，研究实验室，商业技术公司和传统国防公司开发的尖端技术的能力至关重要。
为了吸引硅谷和全国其他技术中心的优势，国防部还必须发出明确的需求信号，并为这些公司创造更多可观的经常性收入机会。一种方法是宣布国防部的大赌注，并在每一个赌注背后投入大量资金，为企业提供一系列机会，让它们在开发、样机和最终的生产合同上展开竞争。这种方法还将使企业能够更早、更具战略性地与最终客户接洽，并发出国防部未来资金和赞助的强烈信号，这对确保私营部门资本至关重要。
虽然作为投资者，国防部应该避免在科技初创企业中挑出赢家和输家，但它应该尽其所能发挥其作为主要客户的影响力。国防部在原型奖励中提供的每一美元都可以吸引多达10美元的股本。由于COVID-19的经济影响限制了私人资本流动，国防部有一个独特的机会利用其购买力吸引更多的美国私人资本投资，并阻止对关键两用能力的敌对投资。
该部门还应该通过增加对DIU，DDS，Kessel Run和JAIC等组织的资金投入，并在某些情况下寻求在各军种和国防部更广泛地复制这些创新成果。例如，DDS应该大幅扩展，成为一支可以在整个部门中发挥作用的软件编码人员的破坏性力量，JAIC应该发展成为整个部门真正的人工智能卓越中心。国防部需要通过结合不断增长的成熟模型，特别是在数字创新方面，更迅速地扩大有效的规模。
此外，国防部应鼓励主承包商将更多的资金用于研发，投资于符合其任务重点的创新型初创企业，并作为渠道合作伙伴，帮助小型科技公司找到并服务于国防部客户。国防主承包商每年的自由现金流约为200亿美元，其中许多已经建立了风险投资或技术侦察平台，投资于尖端的军民两用能力。许多公司还通过引进小型科技公司作为国防部合同的合作伙伴或供应商来加强自身的竞争地位和产品供应。Prime和小型科技公司之间的这些战略合作关系可能是重要的、互利的关系。虽然初创企业可以为Prime提供技术人才和尖端能力，以保持其平台和系统的相关性，但Prime可以提供跨越死亡谷的关键桥梁和经常性收入来源，使这些非传统供应商继续参与到国防中来。
最后，国防部和国会可能要考虑一种新型的资助机构，该机构既支持新数字技术的开发又可以进行测试。对于许多新兴的软件定义技术，研发，运营和维护以及测试与评估（T＆E）之间的区分是人为的。许多新兴功能，尤其是软件，将需要连续不断的测试。同时，对于某些功能（例如深度学习），国防部尚没有完善的测试方法，因此将发展其功能和并行测试的能力。这将需要S＆T资金来研究新的T＆E方法。如果不解决，测试将成为在运营相关时间范围内部署新兴功能的关键障碍。
（七）架起死亡之谷
长期以来，跨越死亡之谷（交付成功的原型与赢得生产合同之间的差距）一直是大规模部署新兴能力的最大障碍。应对这一挑战将需要新的资金类型，以帮助公司从最能满足高度优先需求的成功原型过渡到既定计划。它还需要刺激军事部门最终用户的需求，以确保获得必要的资金来大规模生产和部署这种能力。
国防部应与国会合作，以增加过渡资金的使用，将最佳原型迅速扩展为成熟的计划。一种可能的方法是要求国会授权由OSD R＆E管理和分配的资金，每种服务可以竞争以维持最优先领域的能力发展。这笔资金将使企业能够进行进一步的迭代开发和试验，同时通过操作员的输入来完善需求，这几乎肯定会加速实际满足作战人员需求的能力部署。
每一处还应考虑设立一个跨职能小组，负责审查其各种新兴技术投资的业绩，以确定失败或表现不佳的举措，以便从中撤资，以及高绩效、高优先级的努力，以加快获得额外资金。采用这种组合管理办法是私营部门的最佳做法，将确保更有效的资源分配和更快的进展。这就是说，它还需要国会为在一个投资组合中重新规划提供更大的灵活性。这应该是下一届政府的立法重点。
（八）招募、培训和留住一支精通技术的员工队伍
长期以来，美军和国防部的“秘密武器”一直是其人民。在一个技术严重破坏的时代，国防部迫切需要招募，培训和保留一支技术水平更高的军事和文职人员队伍。至关重要的是，国防部需要熟练的主题专家，从计算机科学家和工程师到软件堆栈开发人员、人工智能应用程序编码人员、产品经理、数据科学家和数据管理专家。但它也需要项目经理、签约官员、运营商、人力资源专业人士、律师、战略家和概念开发人员，他们都对技术有足够的了解，从而能够获得、测试、实地考察和信任它。
特别是对于技术人员，国防部应彻底审查整个创新网络（服务研究实验室、新的创新组织等）和整个产品生命周期所需的技术人才类型，根据任务集、当前人才短缺以及管理者有效利用新员工的能力，不同类型的个人将对哪些领域产生最大影响。国防部应该开始通过更充分地利用国会已经提供的权力来填补这些空白。为此，国防部应使用奖学金和债务减免等激励措施，以及诸如高资质专家（HQE）任命机构和政府间人事法（IPA）等工具。为了实现这一目标，国防部还必须培训和激励其人力资源专业人员更频繁、更大规模地使用这些更灵活的招聘权限，并尽可能简化技术人员的招聘流程。
国防部还需要创造新的职业道路，使来自军校和预备役军官训练团（ROTC）项目的科学、技术、工程和数学（STEM）毕业生能够作为技术专家为国家服务，而不是仅仅被引导到一线军官岗位上。对于军人来说，这可能包括创新或科技方面的第二专业，可以在培养下一代军事领导人的过程中跟踪他们的整个职业生涯。增强军队技术专长的最快方法是停止浪费已经穿制服的人才，并立即采取措施，允许那些具有已证明技术技能的人留下来，并得到晋升，担任技术职务。
为了留住和发展科技人才库，国防部应考虑与非政府实体合作，寻找愿意在国家安全领域执行任务的高技能人才。此外，OSD和各军种应寻求增加交流和奖学金的机会，使职业文职和军事技术人才能够在领先的私营企业工作。他们的专业知识将被带回该部，同时在两个社区之间建立桥梁。
国防部应该扩大对OSD、服务和其他部门的个人和虚拟技术培训，以提高技术素养。在这所商学院里，不应该有一个很好的在线教学平台，而且现在还没有一个很好的在线教学平台。这些资源可以帮助国防部与现代软件的商业实践保持一致，并确保它在快速发展的过程中与行业保持同步。
国防部还可以考虑建立一个技术培训中心，提供有关人工智能/机器学习、网络安全和软件开发等关键主题的技术素养课程。像DDS和JAIC这样的组织可以用来咨询如何建立该中心，并可以帮助侦察和补充培训课程。
尤其重要的是，培训采购人员如何最好地管理新兴技术项目。国防部必须更好地履行其职责，防止重大采办项目中的浪费、欺诈和滥用，因为它还满足了快速部署关键的新兴技术的迫切需要，以便与未来的强国竞争并战胜它们。为此，国防部可以建立一支名为国防部产品经理的采办专业人员的次级骨干队伍，专注于软件驱动系统和新兴技术，并接受培训，以利用商业部门技术开发和项目管理的最佳实践。这名干部将接受量身定制的培训、绩效指标、激励措施、晋升标准和职业道路，以创造一种优先考虑敏捷性、速度、冒险性和责任感的文化。随着时间的推移，这些产品经理将成为软件定义的新收购领域的“绿色贝雷帽”。
最后，国防部必须创造一种创新文化，帮助留住技术人才，奖励接受新技术和新方法的员工。美国国防部2019年人事管理办公室员工调查清楚地表明，需要应对绩效认可、基于绩效的晋升、加薪以及缺乏应对表现不佳者的挑战。如果国防部想要招募和留住最优秀的人才，国防部必须提供一个21世纪的工作环境，使之更符合私营部门的创新和人力资本最佳实践。
（九）在国会中建立更大的信任和支持
必须重新设想国防部和国会之间的关系，以尊重和保护后者的特权，同时使国防部能够以更大的灵活性和速度采用关键的新兴能力。国防拨款人和授权人必须能够同意让国防部在短期内承担更多风险，在五角大楼做出艰难但必要的选择以减少或取消较低优先级的项目时给予支持，并帮助加快发展和部署对维持美国军事优势至关重要的新能力。更具体地说，国会应该为这些服务提供强有力的资金，为早期的概念开发和实验提供少量的原型，而不需要对这些系统最终将如何使用或它们的最终需求有何明确要求。
此外，只要资金有上限，竞争持续，且无长期承诺，国防部还应寻求授权和资金，在没有新开工授权的情况下启动生产设计。早期的灵活资助将提供开发新兴技术的能力，这种能力允许操作者拥有强大的现场试验——所有这些都将有助于确保国防部在进入全面生产之前得到正确的要求。国会应大幅提高重新规划的上限，使服务和OSD能够更好地进行投资组合管理，并根据不断变化的运营需求和技术性能而不是过时的指标来推动价值。
最后，国会应该发出信号，它不会逆转中间层收购（MTA）或其他交易授权（OTA）。一些采购人员不相信这些新的管理部门会生存下来，他们担心他们的项目会陷入困境，损失大量时间。因此，这些人员正在使用不太灵活的权限，因为他们认为这样做可以降低项目过程中的风险。
建立信任是一条双向的道路，而且该部门还应该采取一些措施来增加透明度和赢得国会议员的支持。首先，国防部长应该让国防委员会的主要成员和国会领导层参与到增强美国军事优势的重要性和紧迫性、所涉及的利害关系以及国防部提议的行动计划中来。这些成员应被视为该部努力发展尖端概念和能力的重要伙伴。
此外，服务部门应定期邀请相关委员会成员和领导观察战争演习、技术演示和实地实验。这将使成员更早地进入该流程，并为他们提供概念框架，以理解并希望不仅支持对关键新兴能力的新投资，还支持困难的撤资决策。最后，各军种应该努力在向国会解释他们各自在规划、概念、要求、技术开发和采购方面的决策如何支持增强联合部队优势的整体努力时保持更大的一致性。国防部领导层应努力提出一个综合计划，说明如何推进关键能力，包括如何长期管理风险，以及哪些组织和个人负责执行综合计划的具体内容。这将使国会有更大的能力让国防部对结果负责，同时对国防部的愿景、执行其优先任务的能力以及最终实现承诺的能力有更大的信心，从而在未来很长一段时间内捍卫美国军队的优势。
四、结论
国防部必须重新设想如何作战，并进行必要的技术和运营投资，以确保未来几十年的军事技术优势。在大流行后的环境中，不断增加的预算压力将使集中领导和紧急权衡的必要性更加明显。除非下一届政府更优先、更紧迫地在国防部计划和预算中为此重新分配领导带宽和资源——并使国会更像一个合作伙伴——否则它将达不到这一基本目标。
赌注再高不过了，但机会比比皆是。毕竟，为了有效地与X国竞争，美国能做的最重要的事情就是投资于美国竞争力的驱动力。如果国防部做出明智的投资选择，它可以通过以下方式在整个国家的努力中发挥重要作用:
大力投资于科技和研发等关键领域，包括5G等21世纪基础设施；
支持关键科学、技术、工程和数学领域的高等教育；
推动在国防工业基地创造高薪职位；
支持吸引和留住世界上最优秀和最聪明的移民政策；
刺激新兴技术领域的就业增长，这将决定未来。
对美国来说，这是一个关键的时刻，它需要国家领导、政府整体方法和明智的投资计划来激励和帮助美国在全球范围内竞争和取胜。下一届政府有一个独特的机会来利用当前的危机，为一个全新的未来支付首付——一个确保美国保持和扩大其军事技术优势，并能保护其公民、利益、民主以及盟友和合作伙伴免受专制大国对手伤害的未来。
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