一、前言

近期，深圳市发布《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。《条例》提出了一系列全新的制度设计，在数据确权、组织机构、公共数据开放利用等方面进行了大胆的创新和尝试。本文对《条例》进行解读分析。

二、《条例》的创新与探索

（一）创设了数据权

《条例》创设了数据权，特别是个人数据权，是《条例》创新的最大特色。对于数据权，《条例》第四条规定：

对于个人数据权属，《条例》第十一条规定：

对于个人数据的定义，《条例》第一百零一条规定：

从以上规定可以看出《条例》规定的数据权的特点。一是数据权的主体限于自然人、法人和非法人组织。二是数据权的范围，包括自主决定、控制、处理、收益、利益损害受偿。三是数据权兼具民事权力和财产权利的性质，依《条例》的规定，因为个人数据包括个人信息数据和隐私数据，则数据权具有自然人人格权的属性；因为数据权主体对数据具有处分、收益、利益损害赔偿等权力，则数据权也是自然人、法人和非法人组织的财产权利。

（二）明确公共数据作为新型国有资产

《条例》第二十一条规定：“公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所有。”此前，于2018年发布的《西安市政务数据资源共享管理办法》对政务数据资源权属与权益做出类似规定，规定“政务数据资源权利包括所有权、管理权、采集权、使用权和收益权”。《条例》是继《西安市政务数据资源共享管理办法》之后，对于公共数据权属确认问题的又一尝试。

（三）明确数据工作的相关组织

《条例》第五条至第十条规定了政府职责，设立了数据工作委员会，明确了统筹部门、监管部门、保障部门的工作职责，为落实《条例》确立的相关制度提供了组织上的保障。一是明确了市政府对数据管理工作的整体规划和统筹协调职责。二是由市政府设立数据工作委员会，建立决策协调机制，区政府参照设立区数据工作委员会。三是明确了市政务数据主管部门、市网络安全主管部门等在数据统筹、监管方面的具体职能。

三、《条例》的不足

（一）存在超越立法权限的争议

根据《立法法》第八条，涉及民事基本制度和基本经济制度，以及对非国有财产的征收、征用的事项，只能通过制定法律给予规制。《条例》对数据权属的定义，存在超越立法权限的争议。一是《条例》第一百零一条规定，个人数据包括个人信息数据和隐私数据，直接将个人数据权属赋予了人格权属性，涉及我国民事基本制度。二是《条例》第四条规定，数据权包括权利人对数据的处分、收益、损害赔偿权力，给数据权赋予了财产权力的属性，涉及基本经济制度。三是《条例》第二十一条规定，公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所有；而公共数据在收集、产生的过程中，往往会收集自然人、数据要素市场的主体所拥有的数据，涉及对非国有财产的征收征用。

深圳特区作为经济特区，是否拥有特殊的立法权限呢？《立法法》第七十四条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”也就是说，如果《条例》的立法内容没有得到全国人大的相关授权，则存在越权立法的争议。

另外，数据作为复制成本低、流通性强的新型生产要素，具有很强的地域间流动性，在地方性法规中对数据权属进行确认，不利于培育全国统一的数据要素市场，不利于促进数据要素市场化配置。出于深圳本地对数据权属的保护，一方面，深圳本地的数据将倾向于在本地范围流通，另一方面，深圳以外地区的数据将被吸引进入深圳，加重本地数据保护的监管成本，同时不利于全国其他地区的数据发展。

（二）数据权的定义造成隐私权与财产性的数据权属的混同

《条例》规定，个人数据包括个人信息数据和隐私数据，同时也规定，自然人享有对特定数据的处分、收益、损害赔偿权利。根据《民法典》，隐私权作为具体人格权，个人信息作为重要的人格法益，与财产权有着完全不同的属性。隐私权侧重保护不为人知的个人私密信息，数据权侧重于数据的流通与利用。将二者混同处理将带来一系列问题。一是对隐私权和个人信息赋予财产收益权利，有可能导致出卖隐私获取收益等有违公序良俗的现象。二是肯定了生物特征等个人敏感信息的收益权，有可能出现大规模让渡基因、指纹等生物特征获得收益，进而导致我国公民生物特征流至国外，造成公共安全和国家安全问题。

建议《条例》对数据权属进行更加细致的划分。一是在肯定基于某些特定个人信息获得收益的权利的同时，禁止基于隐私数据的收益。二是对个人敏感信息的收集、使用、收益等问题进行更深入的研究。

（三）数据权的财产属性造成数据主体的权利冲突

数据作为一种特殊的生产要素，具有复制流通成本低、非独占性等独特特征。一个数据主体所收集、生成、占有的数据，往往来自于其他多个数据主体，同时也会向其他多个数据主体分发。一份相同的数据，往往被多个数据主体同时占有。数据的财产属性，天然地与数据的非独占性的特征相矛盾。对数据权赋予财产属性，将造成多个数据主体之间权利的冲突。即使将数据视为共有财产，也将带来极端复杂的权属关系，人为地阻碍了数据的低成本流通的成本，不利于数据要素市场化配置。

四、总结

《条例》作为深圳市规范数据活动的地方性法规，为促进数据开发利用、保护数据主体权利做出了许多开创性的探索，反映出全社会对数据活动进行立法的迫切需要。数据权属作为数据立法中的重点难点，成为《条例》重点尝试解决的问题。尽管关于数据权属的条款值得商榷探讨，却反映出深圳市作为经济特区勇于尝试创新的开创精神。数据立法工作需要全社会共同开拓，深入研究，为数据发展和安全提供制度保障。（林星辰，作者来自于国家计算机网络应急技术处理协调中心）

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