【编者按】在近年来中美关系不断恶化的环境中，美国对中国企业的打压尤为突出，特别是通信领域的中国企业华为。美国出于维护国家安全的说辞，采取多管齐下的方式对华为进行全方位打压，试图与中国在电信和半导体产业脱钩。这种对华为的强势打压是否完全对美国有利不得而知。7月，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布《美国对华失策——打压华为的错误》（Washington’s China Policy Has Lost Its Wei）报告认为看似美国打压华为是有利的，但这一政策后果精对美国经济和国家安全造成损害。经济方面，半导体产业是美国经济繁荣的基石，对华为的技术脱钩将对美国半导体产业发展造成损失，并且会加速中国技术的独立发展；安全方面，技术脱钩将损害美国军事利益，并且降低中国采取激进行为的成本。报告最后提出一种称为“原则性相互依赖”的新战略，以此应对华为和中国高科技对美国带来的风险。该战略并非要求美国信任华为或者中国，而是让美国对其自身充满信心，打造更有效的伙伴同盟关系。
1、用危险的方法应对危险
华为的崛起见证了持续创新的私营企业所能获得的巨大收益，然而遗憾的是，世界并没为华为的成功而喝彩，反而是不断设垒保护自己不受其影响。过去两年中，特朗普政府对华为发起多管齐下的全面式打压。法律方面，美国起诉华为并试图引渡一名高管对其进行刑事指控；商业方面，自去年以来，美国采取各种措施禁止华为在美销售电信网络设备，并且施压盟友纷纷效仿。现在美国试图通过海外的外交和军事手段将这些制裁向全球推广。此外，美国还通过实施“实体清单”切断华为的零部件供应。
美国的这些做法并非是没有批评的，一些人担心对中国的出口管制是存在问题的，华为和中国政府可能对美国企业和高管采取报复性行动。虽然这些担忧确实存在，但都是出于技术和策略上的批评。实际上，更让人担忧的是，旨在削弱和孤立中国半导体和电信行业的高科技脱钩战略很可能产生与其预期相反的效果。这样的做法不仅会损害美国及其盟友的经济，还会损害美国的国家安全。
2、产业的动力
美国半导体产业是美国经济繁荣的基石，据半导体行业协会（Semiconductor Industry Association）称，在2000年至2019年期间，美国芯片的销售额几乎翻了一番，从1020亿美元增至1930亿美元，现在占据全球市场的44.5％。同期，该行业的国内就业人数从186,000人增加到241,000人。美国芯片的繁荣得益于其半导体设备在全球的领先地位，半导体设备用于制造和加工晶圆以及测试和组装最终芯片集。根据美国国际贸易委员会的数据，拥有约60,000名国内雇员的美国芯片设备公司至少占全球芯片产量的一半，并且在几个地区是唯一供应商。美国在芯片设计软件方面更具优势，控制着全球80％的市场。
全球通信市场份额分布图
美国芯片产业的成功与亚洲崛起息息相关。太平洋地区是芯片及相关下游领域设计、生产、组装、测试和消费的重要枢纽。从智能手机、计算机到电信设备和医疗设备，应有尽有。中国企业和消费者已深深融入这一高度集成的产业和市场网络中。2019年，美国直接出口中国的芯片额达88亿美元，如果将美国芯片公司的总销售额计算在内，则总金额至少为700亿美元。这些芯片流向下游的中国公司和跨国公司，这些公司通常位于密集的产业集群中，以不断降低的价格为全球消费者提供便利的产品和服务。同时，美国芯片设备公司的产品出口量约占其总产量的90％，绝大部分出口到东亚，其中36亿美元出口到中国。
美国除了进入中国市场，将华为和中国其他ICT企业整合到全球生产网络中也是发展也以美国为主导的芯片产业的一部分。尽管华为和其他中国公司取得了进步，但它们仍然依赖产业链上游的美国和西方公司。这种等级制度中的许多要素已经经受住了考验，其中半导体行业就是最关键的齿轮。
然而，孤立华为，对中国采取更大规模的技术脱钩行动却对美国的上述发展造成巨大威胁。随着美国不断关闭华为和中国企业的全球市场，中国肯定会采取行动进行回击，将美国企业拒之门外。同时，也正是由于美国的不断施压，中国正在加速发展其“本土创新”战略。中国的芯片产业虽然仍然落后好几代，但在缺乏外部供应的情况下，其快速发展的可能性更大。美国的打压很有可能非但没有破坏中国高科技发展，反而助长了其发展势头。
这样就会造成全球销售放缓，美国芯片行业主导地位逐渐丧失的结果。据波士顿咨询集团称，美国与中国完全脱钩将使美国芯片部门的收入减少37％，其全球市场份额将降至30%；相比之下，中国的市场份额将从3％上升到31％。而且，疲软的美国芯片产业还会对一些旗舰公司和小型供应商等相关行业造成损失。
有人认为将美国所有制造业都回流本国生产并将中国拒之门外将会使美国工业进一步发展。然而，大规模迁移晶圆厂和其余供应链是完全不切实际的，最初的迁移和随后的操作将花费巨额的成本。单个先进晶圆厂的建造成本约为100亿美元，而且运营成本也不便宜。尽管由于债务和人口结构的原因，中国经济增长可能会放缓，但是如果美国公司完全被拒之门外，其他市场将无法弥补美国公司从中国的市场获益。这就是为什么很少有美国公司，特别是高科技公司完全放弃中国市场的原因。
各国政府对华为设备的政策倾向
3、国家安全损失
如果是出于维护国家安全打压华为进行技术脱钩，那么牺牲相对规模较小且不那么占主导地位的美国芯片产业可能是合理的。然而，事实并非如此。美国的军事领域将很可能因此受到打击。过去的几十年中，联邦资金一直停滞不前，美国工业部门填补了很多资金缺口。2019年美国私营企业在半导体的研发总投入接近400亿美元，占总销售的近20%。美国芯片行业的利润较低，这就意味着其可以用于研发的资金更少，加快提升计算能力和开发新应用方面的投入就更少，这也包括美国军事和情报界的研发投入。相反，随着一些之前填补美国行业发展的中国企业被迫离开美国回到本国，中国将有更多的资源用于自己的军民融合计划。
美国对包括中国在内的全球人才的开放态度，使美国在高科技产业拥有绝对优势，持续不断的人才培养和进入美国产业界，将有助于美国保持其优势。此外，将华为和其他中国公司整合到美国主导的生态系统中不仅是明智的，而且还使美国更加安全。当产品扎根于美国的基础技术时，中国就不太可能取得重大进展或在其硅产品中设置后门。而且由于紧密的商业联系，美国可以很清楚的掌握中国取得的进步。禁止在美国网络中使用华为部件可能会降低被中国监视的风险，但仅关注供应链可能会产生错误的安全感，并导致美国放任其自身防范以及降低其对其它网络风险的关注。
最后，将包括高科技在内的美国经济与亚太地区嵌入发展将有利于美国增强盟国关系，也能提高中国激进行为的成本。相互依存优势最好体现在中国大陆和台湾关系中，台湾大约有40％的出口流向中国大陆，台湾在大陆的累计投资超过2000亿美元。如果新的芯片销售规则受到进一步的限制，台湾经济将遭受打击，两岸冲突的风险可能会增加。首当其冲的企业就是台湾企业台积电，全球最大的芯片承包商。不久之后，该公司将不得不停止与华为开展业务，而华为目前占其收入的12％。即使台积电可以在短期内找到其他业务，但长期而言其业务遭受的损失是巨大的。海峡两岸的密切经贸关系是中国公开对台湾使用武力的牵制，但一旦美国的打压政策扼杀了中国的半导体和电信部门，使大陆和台湾的经济脱钩，这将给台湾甚至美国带来巨大的安全隐患。
4、一项更好应对战略
中美之间的科技脱钩和国家关系的全面脱钩是弊大于利的。即使是在半导体领域，中美保持商业联系也是有利于美国繁荣和安全的。因为中美两国的相互交往存在一定的风险，因此美国需要改善这种交往中的脆弱性并保持两国的这种交往关系。我将这种战略称为“原则性的相互依赖”，基于这种理念，美国对华及相关行业政策需要在以下几方面作出调整。
更多的采用具有国际合法性的协调行动应对最大的安全风险。华为最大的危险来自于其设备安装在西方的5G网络中存在潜在被监视的风险。因此，美国对其采取禁令并且鼓励其他国家效仿就是合理的了。但其实各方都有责任实现更高的安全性：华为必须证明其设备值得信赖，网络运营商必须证明其网络不会受到使用设备的损害，政府必须持续收集和共享有关威胁的证据。重要的是，此类步骤应植根于国际共识，例如关于确保5G时代安全的布拉格提案（Prague Proposals）。美国单纯实施诸如“ 5G清洁之路”之类的举措可能是无效的，因为它带有域外性，是在迫使其他国家遵守美国对其本国网络的要求。
采用出口管制和投资限制降低国家安全风险，使用公平的贸易工具打击不正当商业活动。美国多年来其实一直限制对中国部分芯片的出口和投资。法律限制已经稳步扩大，当中国国有企业试图收购海外芯片公司和技术时，美国是介入并阻止了一些投资交易的。这种基于风险有针对性的行动是有意义的。相比之下，通过正在实施的“实体清单”制裁操作是不明智的。特朗普政府以模糊的国家安全理由，但以国家安全为由解决市场问题是粗略的。相反，美国和其他国家应使用公平贸易工具来打击倾销和滥用补贴的情况。考虑到华为在许多司法管辖区的市场份额过大，通过反垄断诉讼、高额罚款等方式可能是合适的。美国还应加强对补贴的多边规则制定，包括从国有金融机构中取缔反竞争融资机制。
多元化和竞争并行并非完全分离。为了降低国家安全风险，促进健康市场，美国政府、企业和消费者不应依赖任何单一的供应商或国家，尤其是在总体双边关系恶化的情况下。美国政府可以采取根植于市场原则的多样化和替代性方案，而不是国家法令。鼓励在设备和网络架构方面采用替代华为的方案，例如OpenRAN计划。最重要的是，不要急于寻求任何单一解决方案，美国应该要求公司通过公开竞争赢得业务。
垄断不利于美国经济和国家安全。国会正在考虑扩大半导体研制的几项提案，政府研发资金应填补应该是有助于商业自己补齐这些缺口，而不是直接替代这些缺口。同时，对新芯片制造厂商的激励措施应该透明无歧视的，旨在创造高价值的工作机会和推进技术发展。
应用程序与基础架构同样重要。将应用和基础架构结合起来，才能更好的推动计算能力和应用创新，发展多元化的供应商和打造领先的芯片制造和网络硬件才是关键。应用程序将使社会变得更加繁荣，安全和有保障。
5、对美国有信心，对中国不信任
原则性相互依存战略并非要求美国信任华为或中国，而是取决于美国对其自身是否充满信心。当前彻底脱钩的道路是一场低谷竞赛，一场混乱而毫无原则的交战，美国最终会像中国一样孤立。这意味着美国变得更贫穷，更没有安全感，不能对未来做好充足的准备。如果不能充分减轻与中国保持联系的风险，那么缩小关系的范围也是有意义的。但是考虑到巨大的成本，那应该是最后的选择，而不是第一个。
编译 | 杨乐/赛博研究院研究员
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