本文作者：唐鹏 数旗智酷创始人
邓凯 互联网企业数字政府研究专家
新基建、放管服、后疫情时代、后全球化、后城镇化……在新的经济周期中，来自制度、技术、业务、场景等变革创新要素正在浮现。根据《2020联合国电子政务调查报告》，中国电子政务发展水平全球排名由2018年的第65位上升至2020年第45位，其中在线政务服务排名进入全球前十，位列第9位。这个结果一定程度上反映了近两年来我国数字政府在制度、技术与模式上的创新探索与积极推进。根据CNNIC最新的报告显示，截至2020年6月，我国在线政务服务用户数已达7.73亿，占总体网民数82.2%。但依然有4.5亿人因没有拥有上网设备而无法上网，我们对互联网从“获得不平等”走向“使用不平等”这样带有高傲和阶级性的认识，在中国互联网发展现实面前显得不堪一击。
移动互联网与智能手机的普及推动中国数字化从中心城市向五环外的迅速渗透，微信、支付宝、微博、抖音、快手等国民级应用，在不同阶段、不同网络族群的应用与覆盖也逐渐呈现出代际差异。现在的问题是：移动互联网在全球化的蜜月期为中国数字政府的模式选择、道路探索以及特色构建提供了丰富而多样的发展经验，正在由新基建开启的万物互联时代将会在国际国内“双循环”的形势下为中国数字政府的发展带来怎样的机遇与挑战？在中国互联网企业出海刚刚看见一丝曙光即面临全球性阻击与“数字绞杀”的当下，未来全球数字政府发展是将在不同的政治话语、价值体系、数据权利建构中越走越远？还是在网络空间命运共同体的信仰之下摈斥偏见寻求共同的发展之道？
十二五、十三五电子政务发展中存在的问题，是否依然会出现在十四五数字政府的发展视域内？所谓的“信息孤岛”、“数据延迟”是否会以一种“更高级”的方式继续存在？一直被数字政府管理者、建设者念兹在兹的机制问题、数据问题是否会获得全新的思考方向与解决路径？数旗智酷数字政府实验室结合近一年来的一线调研经历，以及结合政治、经济、技术和社会等背景要素，对十四五数字政府发展提出十大猜想与预言，仅供参考。
01.“重建设轻运营”成为过去，“重运营轻伦理”正在降临
诸多专家与研究将过去电子政务的建设问题与首要病症归咎于“重建设轻运营”，将建设上的投入多少视为政府数字化发展水平本身，但在运营上缺乏制度、规范以及专业团队的设计和参与。数旗智酷认为，“重建设轻运营”这样老生常谈的问题在十四五期间将得到逐步缓解和消退，这背后的原因主要在于两个方面：一是政务云的逐步渗透，使建设模式、建设难度不再像过去那样复杂化、重型化，模块化、封装式、微服务、轻量化的建设模式使数字政务服务需求可以迅速得到满足以及调整；二是对数据要素的重视以及业务运用，使运营成为一个常态化的工作选项，无论是内容运营还是服务运营，从运营数据出发来优化内容和服务，都成为政务服务工作流程中必不可少的一部分。
“重运营轻伦理”将成为十四五时期一个特定阶段的数字政府发展表征，其背后的原因是：平台企业、互联网思维以及专业化团队的介入，使政务服务的运营从用户、数据、内容、服务等角度而言都逐步走向专业化，产品化、场景化运营逐步走向成熟。但同时由于缺乏数据伦理的制度规范以及对数据的监管法律的实施，以滥用刷脸技术、“文明码”、老龄群体无“健康码”导致生活困难等涉及个人隐私安全以及数字权利保护的“技术垄断”事件将在一段时间出频繁涌现。清华大学公共管理学院院长江小涓提出“应对算法和技术进行监管”，在国外一些国家和城市对人脸识别、人工智能、智能路灯等均相继出台了监管法律，这也将是我国在十四五期间数字政府建设获得更进一步发展需要解决的重要问题：政府利用数字技术行使治理权利的法律正当性问题，以及公民面对数字时代的国家机器时的安全感。
02.“数字鸿沟”不存在于城乡差距，而是城市内部的阶层分野
《看理想》的其中一篇文章在评论数字鸿沟的问题时提到，家庭成为数字时代分化社会和人群产生冲撞和对峙的第一现场。当我们与父辈在面对智能手机上的电商、社交、视频等应用时，我们的反应和行为是完全不一样的。而当我们都拥有同一个品牌的智能手机接入同一个WiFi热点时，我们往往首先选择是给不在身边的人发微信，以及给朋友圈看不见的真人的朋友去点赞，而对近在咫尺的身边人选择沉默。
从十四五数字政府发展的角度来看，这种“数字鸿沟”也将发生在我们身边，“数字鸿沟”不会存在于因经济差距而闪现的城乡差距之中，而是剧烈地发生于城市内部的阶层分野，比如一个老人因为没有健康码而在公交车上被“群嘲”——所有参与“劝退”老人下车的乘客丝毫都没有觉得自己有什么不对，唯一的不对只是因为老人不会扫描健康码。比如一个老人在高铁站因无法出示健康码而与工作人员冲突，工作人员表示这是为了大家健康的管理规定，老人表示“你们从来没有给过我什么健康码”。
快速发展的数字政务服务正在城市内部形成一个城市治理与服务的“剪刀差”——数字治理的手段高于受众的接受水平和效果，而某一部分市民的数字素养低于智能设备自带的技术能力。而这背后则是中国城镇化发展的真相。所以当不少地方在推进“互联网+养老”，不断提出要做出如何智能的数字服务内容时，数旗智酷提出：首先为老人学习和接受数字化技术提供空间和机遇，儿童可以上“托儿所”，老人是否可以进入“数字托养所”——至少，这比一车拥有健康码的人将一个不懂扫描健康码的老人轰下车要显得友善而温良。
03.“数据回家”的本质是基层治理的“二次赋权”
几乎在目前数旗智酷调研覆盖的所有部门中，“数据共享难”几乎都是难言之隐。部门省市大一统建设局面比较超前，区县数字治理一线均不能单独建设平台，所有数据向上归集，尴尬在于：因为宏观集权背景的数字管控需求设计了统一向上归集的机制，但还没来得及设计如何向下赋能的数据共享回流机制。由此使“数据回流”成为基层政府行政服务的痛点。
“数据回家”的本质是数据对基层治理的“二次赋权”，因行政行为产生的数据再次服务于政务创新。“数据回家”并非强调数据的所有权，而是更关注回流之后的应用和管理开发的规范性。“数据回家”还将逐步影响和改变现存的“府际关系”特征，基层政府成为数字时代的“受授合一”的数据治理主体。
乐观的是我们看到十四五期间必然会推进“数据回流”的共享机制建设，这也是治理体系与治理能力现代化建设的关键举措。悲观的是，在技术原教旨主义之外，在技术安全与政治安全的话语体系之下，我们还看不到具体有效的可复制的解决模式。但这不妨碍我们期待所有可能性的发生。
04.数字政府的“超级平台”正在出现
根据CNNIC最新的报告数据显示，国家政务服务平台注册用户数已达1.26亿，总计访问人数10.02亿，总浏览量58.91亿次。也就说，在上线近一年多的时间内，中国已有十分之一的人成为国家政务服务平台的用户。那么在十四五时期如何看待这个“超级平台”的未来？
首先，随着“八统一”的基础组件完善以及跨省办事、垂直系统的接入，国家政务服务平台正在完成从“门脸”到“入口”的转型，疫情冲击下的国家政务服务平台在健康码互认、通信行程卡、省市区县服务的数据赋能等方面扮演着至关重要的角色，这种在非常时期出现的超级应用将随着数据沉淀而形成常态的场景生产机制，并呈现出一个国家因数字化转型而逐渐浮现治理的弹性与服务的韧性。其次，政务服务的高频化应用，由此产生的私人数据、支付数据以及交互行为，必然受到地下市场灰产的关注，那么由此产生的“李鬼”不可忽视，政务服务的“超级平台”除了在“入口”赋能之外，还可设计出类似于服务上架的认证机制，从而确保用户的安全使用。再次，数字政府建设模式与一国的政治体制、治理传统密切相关，“超级平台”的出现必将延续我国既有的政治体制特征，“权力流程重塑与革命性再造”最终是在中国特色社会主义制度框架之内进行，这是改革的基础，也是改革的宗旨。
05.从“数据交换”走向“数据交易”
随着数据交换平台、“数据高铁”、“智能合约”（区块链）等应用、模式以及技术的逐步涌现，包括自2019年开始国家层面对数据领域的监管以及非法交易的打击，从整个政务数据领域来看，正在出现从“数据交换”走向“数据交易”的规范化、秩序化开端。
目前，杭州在《中共杭州市委关于做强做优城市大脑打造全国新型智慧城市建设“重要窗口”的决定》中提出“数据与数据价值交易”，深圳市司法局在其发布的《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》中提出“个人数据权”，上海、浙江、重庆等均陆续出台了公共数据管理和开放暂行办法等相关文件。当数据要素成为一种社会生产要素与治理能力要素的时候，政务数据与公共数据、社会关系之间的关系则需重新界定，特别是在安全、交通、监管等领域，如何进一步确定数据的“人民性”，使数据在流动过程中持续增值并为整个社会发展服务，在一定范围内制定一个交易机制、市场规则、定价模式是必要而迫切的。
从另一方面来看，当下面临的数据交换的动力不强、意愿不强、程序僵化的背后原因究竟是什么？数旗智酷认为，追根溯源是缺乏“市场化”的基因或者价值认知，从而将“交换”视为一种没有增值效应徒增劳动强度的损耗行为，而非一种增值行为。而此前在全国一些地方建立的数据交易所为什么最终会徘徊在“模糊地带”？除了数据权无法确认的原因之外，对数字资产的增值贬值逻辑也无法被认同的规则。因为，从制度、流程与价值层面推动“数据交换”走向“数据交易”将成为大势所趋。
06.数字治理的风险从“信息过载”进入到“场景过载”
“信息过载”是一个因媒体平台、社交媒体、信息渠道等迅速扩散之后导致人的内心面对信息噪音的压力与焦虑，导致处理信息出现故障。这是政务公开需要关注的政务传播上的问题。而在数字治理角度而言，其风险正在由“信息过载”走向“场景过载”，场景过载的本质，是数字化建构的公共服务的颗粒化程度极低、入口界面分布弥散化程度极高，从而使得数字技术对个人和企业行为空间实现“无限制满足以及私人空间的剥夺”。
场景过载的背后存在着三大原因：互联网的“巴尔干化”越来越走向极端，A平台和B平台不兼容不互通，C平台和D平台无法实现一键跳转，所有的“便捷化应用”最终只能存在于某一个APP或某一个平台企业的应用内部；其次是来自采购与商务的原因，让城市服务与治理场景的数字化实施建设方具有主动将场景进行颗粒化分解和碎片化实施的动力，从而作为立项的筹码和依据；再次是城市治理和服务的需求和不确定性越来越大，这种不确定性反向影响了城市管理机构对数字化建构治理规则和服务模式的认知——缺乏前瞻视野与顶层设计就会让治理主体认为要“将城市每个细节管起来”，而数字技术对城市的无孔不入可能不仅无法提升治理水平，反而因为缺乏弹性而增加了城市发展的风险。
07.移动政务“未完成”：App不是穷途，小程序不是终点
2016年的时候，我们在《互联网+政务：从施政工具到治理赋能》这本书中提出，移动政务是中国与全球电子政务发展的分水岭，目前基本得到验证；2018年，我们提出：在浙里办与粤省事之间，移动政务的道路出现了“共识与分歧”。那么今天来看，到底是选择App还是选择小程序，我们认为——移动政务“未完成”：App不是穷途，小程序不是终点。
各级政府机构与城市对移动互联网的认识已经进入到了新的阶段，对用户、流量和数据等要素的认知逐步成型，因此，App应用面对的建设、运营、应用环节已与当初发生了变化。从厦门、南京、嘉兴等城市来看，城市级的App正在成为城市服务的数字化入口，服务的运营能力、用户服务能力、场景构建能力、数据增值能力等共同构成了App的竞争力。从另一方面而言，城市级的App正在成为新型智慧城市建设与数字政府发展的重要载体。
“小程序+政务服务”确实是数字政府领域乃至中国移动政务不可忽视的存在，无论从用户角度还是服务便捷性角度而言，都具有其他应用不可比拟的优势。但是随着数字政务服务能力的深化，从生活缴费、查询互动、预约申报等逐步深入到企业开办、建筑用地审批等越来越重型的营商服务内容，无论从资料证照提交验证的角度还是从多部门数据交互的角度，政务服务小程序的承载能力也在逐步得到考验。因此，小程序肯定不是移动政务的重点，随着5G的时代到来，万物互联的应用场景越来越多，针对客厅、汽车等不同场景、屏幕、设备的服务界面适配与适应才是重点。
08.跨省通办：数据驱动公共服务赋能的城市化加速度
国务院办公厅近日印发了《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，140项高频事项将实现跨省通办，2.8亿流动人口将结束因“人数分离”导致的异地办事难问题。从一窗办、同城办到跨省办，本质上都是推动一体化在线政务服务的不同阶段，“跨省通办”可能产生重要影响的原因是：2.8亿新市民群体在过去改革开放40年的进程中，他们的切身办事需求从未如此被关注和得到有效解决过，而由此带来的社会问题与治理压力始终萦绕在中国城乡一体化改革的过程中。
“跨省通办”将通过数字赋能推动中国城乡发展从经济一体化逐步走向治理服务一体化。以长三角、珠三角、港珠澳大湾区等为代表的城市群，已经率先在跨省办事上迈出探索性的一步，在社保、公积金、企业开办等领域已经率先实现了异地服务。“跨省通办”通过平台连接与数据驱动，主要以技术推动制度流程变革，逐步打破城乡分割的二元结构，对城市的“新市民”群体从服务供给、资源共享以及发展支持上提供支撑。一方面，“跨省通办”必然会推进中国的城市化进程，甚至衍生出基于数字化的“第二次进城”；另一方面，我们仍然需要关注数字化的“生物性”与“外部性”，当“新市民”群体从边远地区进入城市，又因为数字赋能实现了再也无需来回奔波办事的劳累，这将会加速城市因为互联网带来的“虹吸效应”——进一步抽空农村劳动力，还是进一步加速城市的“溢出效应”——产业资本和劳动力反哺乡村振兴？这一点值得继续观察。
09.政务服务从政府端菜、群众点菜到“智能投喂”
十三五期间，我们对数字政务服务的变革形容为：从政府端菜到群众点菜，背后包含了服务型政府意识、政务流程变革、用户自主权利以及智能化服务供给模式等。随着人工智能在政务服务供给中的应用，以及“免申即享”、“无感申办”的提出，数旗智酷认为，政务服务的未来将是“智能投喂”——群众已经无需“点菜”了，平台的服务算法知道你需要怎样的服务，并且推送到你的眼前，只需要张嘴即可食用。这可能代表一个新的政务服务时代的开启，我们看到的不只是便利化的美好期待，当然还有更多的忧虑——“人”存在于何处？“无人化”是否真的是我们需要的？
目前已经有个别地方取消区级的实体行政服务中心，也有城市称要逐步撤销实体政务服务中心，只提供人工辅助，而这一切的前提均是：数字技术已经智能到无需人工服务。但是我们需要关注的是，从功能的角度，我们的确已经可以与智能手机朝夕相伴，但从人的社会性角度而言，我们是选择向机器进化还是选择向人进化，这已然成为了一个现实选择。当我们接受并沉溺于数字技术的算法模型为我们的办事需求进行精准、定制、只需张嘴即食的“配餐制”服务，那么“迎合办事需求”在更长的时间周期内来看，是一个褒义词还是贬义词？互联网的经典商业模式几乎都建立在人性的弱点之上，那么，政务互联网是否对服务体验与模式的设计应具有更高的道德标准？
10.数字政务服务体验从“在线”向“在场”转变
关于数据的研究著作《在线》一书中提出，大意是互联网的价值和意义基础是建立在“在线”之上的，只有当所有的数据、服务、应用实现了在线连接，一切才变得有意义、可计算、可分析、可延展。那么数字政务服务在直播、视频、VR等应用和技术的驱动下发生了什么变化？我们可以对比QQ和微信，PC时代的QQ对用户的在线动态有四个属性：在线、离线、隐身、离开，而移动时代的微信则默认用户是”24小时在线”的，因此并未设置用户的在线动态。而视频直播、语音连麦、在线会议等告诉我们：比“在线”更逼近我们的数字化现实是“在场”——通过数字平台置身于同一时间不同空间的同一现场。
因视频直播、语音连麦、在线会议带来的“在场”感体现的是因数字化消解了时空观念之后的一种修复。数字政务服务体验也将越来越突出“在场”感，比如智能客服的实时互动、自助设备前后台连接的视频咨询、政务会议的直播参与、官员的直播带货等。一方面，“在场”将衍生全新的政务服务体验，更为形象、灵活以及生动地实现政务服务的输出，更为有效地传递政务服务理念及信息；另一方面，“在场”将加速政务服务的场景化，使原本一维、二维的置身于“办事指南”里的所谓服务内容，利用多元的数字技术更为立体、丰富地向用户输出。
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