作者简介
韦柳融
中国信息通信研究院政策与经济研究所副总工程师，中国信息通信研究院信息网络领域副主席，主要从事新一代信息技术产业和信息基础设施政策研究工作。
论文引用格式：
韦柳融. 关于加快构建我国数字基础设施建设体系的思考[J]. 信息通信技术与政策, 2020(9): 63-66.
关于加快构建我国数字基础设施建设体系的思考
韦柳融
（中国信息通信研究院政策与经济研究所，北京 100191）
摘要：从对数字基础设施的认识和技术经济特点出发，分析当前我国数字基础设施建设面临的主要问题，并提出加快我国数字基础设施发展的相关建议。
关键词：数字基础设施；基础设施；新一代信息技术
1 引言
近年来，随着我国经济下行压力增大以及传统基建投资的日益饱和，为顺应新一轮科技革命和产业变革发展趋势，中央提出加快新型基础设施建设。2020年4月，国家发展和改革委员会首次给出新型基础设施概念的初步界定，其中基于新一代信息技术的数字基础设施是新型基础设施的重要内容。数字基础设施具有与传统基础设施不同的特点，因此不能完全套用传统基础设施的发展策略和建设模式。
2 对数字基础设施的基本认识
数字基础设施是伴随着以新一代信息技术为核心的新一轮科技革命和产业变革而产生的。一般认为，数字基础设施是以信息网络为基础，综合集成新一代信息技术，围绕数据的感知、传输、存储、计算、处理和安全等环节，形成的支撑经济社会数字化发展的新型基础设施体系。狭义的数字基础设施，指的是信息基础设施，即基于新一代信息技术演化发展形成的基础设施。而广义的数字基础设施，不仅包括信息基础设施，还包括融合基础设施，即传统基础设施利用新一代信息技术进行智能化改造后所形成的基础设施形态[1]。
数字基础设施是新兴事物，可以从以下角度理解和把握。第一，从预期作用看，数字基础设施将为经济社会数字化转型和创新发展提供动力和支撑。新一轮科技革命和产业变革正处在实现重大突破的历史关口，数字基础设施可以降低全社会应用数字技术进行创新的成本，构建数据驱动的创新体系和新型生产范式，以信息化、智能化为杠杆培育新动能，全面提升我国经济产业实力。第二，从形成方式看，数字基础设施是以信息网络为基础，以新一代信息技术和数字化为驱动因素形成的，它既有基于新技术全新构建的，也有原有基础设施自身演进升级形成的，还有利用信息技术赋能转型升级形成的[2]。第三，从发展情况看，数字基础设施具有较强的成长性。随着技术革命和产业变革的发展，围绕着数据的生成、处理和流通的整个流程，会不断地形成新的基础设施形态。由于技术和商业模式尚处于演进阶段，不同的数字基础设施所处的发展阶段不同，其基础设施属性的强弱也不同。
3 数字基础设施的技术经济特点
除具有基础性、公共性、强外部性等基础设施一般特征外，相对成熟的传统基础设施而言，数字基础设施最突出的特点是技术创新性强，并由此衍生出一系列新技术经济特征。
一是创新活跃，范畴持续扩展延伸。信息技术本身就是当前最活跃的科技创新领域，同时随着新一代信息技术与经济社会深度融合，越来越多新兴网络、应用平台和信息系统都可以为生产生活提供基本服务和一般条件，提升整体社会产出水平，数字基础设施的范畴会随着新技术新模式的发展而不断拓展延伸。
二是技术性强，设施迭代升级迅速。传统基础设施技术相对较为成熟、升级缓慢，而数字基础设施所依托的信息技术在不断创新和优化，部分技术还不稳定，需迭代式的开发和升级，建设、运营、管理和维护等都对技术提出更高要求。
三是面向应用，需要持续投入开发。不同于传统基础设施低信息化水平的运行模式，数字基础设施软硬结合，基于对数据的实时采集、计算、分析来实现与应用的紧密耦合，需要根据场景变化不断进行二次开发，以快速响应用户需求，实现资源优化配置，这要求大量的持续性投入。
四是数据为核，统一标准重视规范。数据是新型基础设施实现高效运行的核心生产要素，在市场力量为主的建设模式下，为了加速数据的流动、更大的发挥数据的价值，既需要有完善的数字治理体系，更需要形成统一的建设标准、技术规范等，推动不同所有者设施之间的互联互通，实现城市间、行业间、企业间的数据流通共享。
五是网络性强，安全可靠要求更高。数字基础设施特别是信息和融合基础设施实行的是联网运行，数字世界和物理世界高度融合，我们的生活生产将取决于数字基础设施的安全可靠运行，恶意攻击或者网络故障将给社会带来不可估量的损失，甚至传统基础设施运行都会受到严重影响。
六是跨界融合，创新型人才需求大。数字基础设施快速迭代创新，加速跨界融合，建设和运营对技术的要求高，需要大量熟悉信息通信、软件和传统领域的技术型人才和融合型人才，对我国人才结构提出较高要求。
4 积极应对数字基础设施建设所面临的挑战
建设数字基础设施，我国具有很多独特优势：强大的资源整合能力，全球领先的信息网络设施，良好的信息技术和产业基础，一批世界级的高科技企业，庞大的市场规模，门类齐全、产业链完整、企业众多的工业生产体系，这些优势能够为数字基础设施建设提供坚实的制度保障、技术和人才支持。同时，也应该看到，建设数字基础设施仍面临巨大挑战。
4.1 对数字基础设施缺乏统一认识和统筹规划
目前，各级政府和社会各界对数字基础设施内涵和范围认识不清，经常将信息技术、产业与数字基础设施混为一谈，对新型基础设施发展规律还缺乏认识。其次，数字基础设施需要与交通运输、能源、教育、市政等传统基础设施协同推进，才能有效发挥数字基础设施对下游垂直行业的技术牵引作用，和下游垂直行业对数字基础设施的应用拉动作用。但当前不同管理部门各自为政、独立制定和实施专项规划的管理模式，既造成了光纤、传感器、云数据中心等资源的重复建设，又无法最大限度地发挥基础设施作用。
4.2 很多数字基础设施还处于演进发展之中
现阶段，新型基础设施技术多还处于发展过程中，技术路线、技术稳定性等存在不确定性，建设运营模式、服务提供方式等还处于探索阶段。例如，区块链技术还在变化中，相关设施处理能力还不够，还无法发挥出其基础性和公共性特征；而人工智能、数字孪生体、工业互联网平台等还多以产品服务的形式出现，基础设施形态还处于培育过程中。不同于传统意义上的基础设施建设，数字基础设施很多是通过技术迭代式创新成长起来的，这决定了很多通用目的信息技术向数字基础设施形态演进的过程，是一个不断试错纠错的过程。在发展初期，应该鼓励不同技术路线、不同建设运营模式的公平竞争，但要注意适度投入，避免技术更新造成浪费。
4.3 数字基础设施发展需要革新调整现有管理模式
信息技术赋能传统基础设施的过程也是以数据驱动运行方式、业务流程和管理模式变革的过程。以数字孪生城市为例，未来的城市管理以城市大脑为核心，通过数据智能驱动城市治理，为适应其一盘棋管理模式，可能需要跨部门的资源整合，统一开展数字城市虚拟空间的开发，围绕数据行使城市管理和公共服务职能。传统城市管理岗位则聚焦现实城市物理空间，在现场根据数据指令从事执法、调研、巡视等相关工作。新型基础设施的建设和运营将带来业务流程再造、管理模式变革以及人员岗位调配等，改变和影响巨大。
4.4 数字基础设施建设需要激活内在投资动力
与传统基础设施相比，以新一代信息技术为核心的新型基础设施，技术创新性强，发展模式和商业模式多处于探索期，投资回报存在明显的不确定性，高科技企业将成为新型基础设施发展的最重要力量。在这种情况下，为充分激发市场和民间的投资活力，政府需要消除这些领域发展的政策体制障碍，为投资者提供稳定的市场预期。例如，要解决相关领域的管理、准入、标准、资源配置等问题。又如，在法律法规允许的条件下，是否可以鼓励参建企业利用数字基础设施运行形成的数据资源开发增值服务，探索除政府采购服务以外的收入来源等。此外，数据孤岛、复合型技术和人才缺乏、核心技术受制于人等也是制约数字基础设施快速发展的重要原因。
5 推进数字基础设施体系建设的相关建议
当前，数字基础设施建设刚刚起步，很多数字基础设施所依赖的技术还不稳定，运营模式、商业模式、政企定位等还处于探索阶段，应加强顶层指导和统筹协调，分类施策，以不同于传统基础设施的创新型政策支持体系，最大限度地激发各层级各行业的创新活力和投资热情，加快我国数字基础设施建设。具体来说可以从以下几个方面着手。
5.1 加强顶层设计和统筹协调
研究出台推动新型基础设施特别是数字基础设施发展的政策文件，在全社会引导形成对基础设施内涵和外延、发展规律及建设意义的统一认识，从而形成上下一条心、全国一盘棋的新型基础设施建设良好局面。强化部门、行业、城市的衔接和协同，统筹解决高质量融合发展所面临的协同规划、共建共享、标准规范等问题。推动建立融合标准体系，加快数字基础设施共性和关键技术标准的制定和推广，完善数字基础设施相关数据共享、网络安全、测试评价等标准。
5.2 聚焦重点领域并加快建设
数字基础设施范围广、类型多，不可能一拥而上、一蹴而就，可以先聚焦起步基础较好、应用范围较广、效益产生最快的新型基础设施领域，加快投资建设，尽快将数字基础设施转化为社会经济发展的内生动力，达到以局部带整体的良好效果。在信息基础设施领域，积极推进新技术的引入部署，加快5G和光纤宽带“双千兆”网络建设，统筹部署传感器等泛在感知设施，合理布局云计算、边缘计算等算力基础设施，为各行业基础设施建设提供公共基础。在融合基础设施领域，加快传统基础设施数字化转型，推广部署工业互联网，打造智能化交通环境，建设泛在电力物联网，升级智慧城市设施；同时要积极推进社会发展基础设施智能化转型，利用人工智能、物联网、5G等技术建设智慧学校、智慧医院等设施。在创新基础设施领域，可以聚焦工业互联网、人工智能、高性能计算等关键核心技术攻关，布局建设一批产业创新中心和公共服务平台。
5.3 利用新技术新模式构建新设施
信息技术是否能够发展成为新的基础设施具有不确定性，应针对技术的不同发展阶段采取差异化的策略，通过引导和培育加速新的基础设施形态的形成。一是鼓励通用目的技术相关设施建设。例如，加快构建面向通用或专业目的的普惠AI平台；积极探索推进建设国家级区块链公共基础设施；积极探索网上课堂、互联网医院、人工智能诊疗平台等新的基础设施形态。二是以建设运营模式创新培育更多共性基础设施。在智慧城市等融合基础设施建设过程中，应从构成新型基础设施的要素、结构、功能等入手，整合各领域的共性需求[3]，创新跨领域共建共享建设运营模式，培育更多的共性能力平台，推动形成更多的共性基础设施。
5.4 同步规划建设数字安全设施
网络安全和可靠性是数字基础设施建设发展的底线保障，应加快建立数字基础设施网络安全保障体系，推动构建跨领域、跨部门、政企合作的安全风险联防联控和应急处置机制。同步规划、建设、运行配套网络安全设施，加强政府网络安全设施能力，鼓励市场化的安全设施建设。强化新兴信息技术带来的安全风险研究，加强网络安全风险评估评测、隐患排查。加强新型基础设施可靠性系统设计，综合采用优化网络架构、路由组织、节点备份等措施，保证新型基础设施平稳运行。
5.5 探索创新政策支持体系
数字基础设施建设要正确处理好政府和市场的关系，通过建立适应数字基础设施特点的政策支持体系，充分利用市场和社会力量加快我国数字基础设施建设。一是分类施策丰富资金投入渠道，根据投资规模、建设周期、盈利性、技术创新性等特点，灵活选择政府直接投资、引导性资金、PPP模式、社会资本等多种资金投入方式。二是营造良好市场环境，通过深化体制机制改革、放宽市场准入、明确监管规则等措施，吸引更多社会企业参与数字基础设施建设和应用推广。三是加快完善数据治理体系，制定统一数据标准，建设公共数据资源池，推进数据资源共享和开放，形成数据有序流动。四是加强信息技术和软件人才培育，培养跨ICT领域与传统领域的复合型人才。
6 结束语
数字基础设施是基于新一代信息技术演进升级和经济社会数字化发展需求而形成的新型基础设施，它还在不断的成长发展之中。对它的技术经济特征和演进发展规律，要在发展过程中不断摸索、总结和深化。要以乐观开放包容的态度，在不断试错中探索它的发展之路，从而构筑真正能够支撑经济社会创新发展的数字基础设施。
参考文献
[1] 黄舍予. 中国信通院院长刘多:“数字基建”在“新基建”中发挥核心作用[N]. 人民邮电, 2020-04-22(001).
[2] 徐辉. 基于“数字孪生”的智慧城市发展建设思路[J]. 人民论坛·学术前沿, 2020(8): 94-99.
[3] 布轩. 数字基础设施建设工作推进专家研讨会召开[N]. 中国电子报, 2020-04-21(001).
本文刊于《信息通信技术与政策》2020年第9期
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