节选自：《知远防务评论》2018/No.6
[知远导读] 美、欧等世界主要国家拥有规模庞大、体系完整、能力强大的军工企业，为相关国家谋求技术优势、提升军事能力提供了雄厚的物质基础。系统回顾主要国家国防工业的历史发展过程，我们可以发现，国防工业发展的主要驱动力主要包括四大方面，一是政府（军方）的引导、牵引、培育与调控，二是市场机制作用下的有序竞争、资源配置、兼并重组和结构优化，三是企业自身的业务布局、动态调整、归核聚焦和能力发展，四是科技创新带来的内驱动力、发展机遇、设计需求、引领未来。上述四方面驱动力相互作用，形成国防工业特殊的生态环境与发展模式。
本文节选自《知远防务评论》即将刊出的《国外国防工业发展的动力机制》一文。节选部分探讨的是政府（军方）对国防工业的引导、牵引、培育与调控。
作者王磊为军事科学院下属某中心研究人员，长期从事国防科技与武器装备管理政策研究。
政府与军方驱动
美、欧、日等主要军事强国，采取军政合一的国防部体制，国防部既是政府部门又是军事管理部门，在国防工业方面行使政府管理职能，同时又是需求方和合同授予方。在国防工业发展中，国防部扮演着政策制定者、需求发起者、竞争格局培育者、宏观调控实施者的诸多角色。
政策引导
以美国为例，美国防部是国防工业的行业管理部门，国防部采办、技术与后勤副部长办公室设有负责制造和工业基础政策的助理部长帮办，负责国防工业相关政策的制定，并指导国防工业的发展，监督相关政策的落实。
国防部依托采办、技术与后勤副国防部长办公室，制定了多项指令指示，包括5000.60指令《国防工业基础的评估》、5205.13指示《国防工业基础的网络安全与信息保证》、5220.22指示《国防工业安全计划》等，此外还出台5000.01指令《国防采办系统》、5000.02指示《国防采办系统的运行》以及《国防采办指南》等文件，指导军工企业有序参与国防科研生产与采办工作。
此外，美国还发布顶层战略文件，对国防工业基础能力建设进行指导和牵引。如上世纪90年代提出进行国防工业转轨，鼓励国防领域的企业进行兼并重组，走军民一体化发展的道路，由此在美国工业界掀起了历史上规模最大的兼并重组浪潮。2002年，美国提出了新的三位一体战略，其中“灵活反应的基础设施”指的主要就是国防工业基础。2003年美国防部出台《国防工业转型路线图》，提出“基于作战能力的国防工业基础”的战略构想，改变主承包商控制国防市场的局面，形成大小兼备、供应商众多的国防市场格局。英国、日本等国通过定期发布国防工业战略或白皮书的方式明确政府的国防工业政策，如英国2012年2月首次发布《国防工业白皮书》，之前称为《国防工业战略》，明确英国国防工业能力建设目标、重点领域、投资方向等；日本防卫省2014年6月发布《防卫生产和技术基础战略》，2016年8月31日同时发布《防卫技术战略》《装备获取战略》等顶层战略文件，对相关技术发展与工业基础能力建设都具有重要指导作用。
需求牵引
军方作为军工企业的需求主体与用户，定期制定与发布相关发展战略与规划计划等需求信息，指导与牵引军工企业参与国防科研与采办竞争。
美军通过规划计划预算与执行系统（PPBES），每年制定与更新规划计划文件，提出未来一年的建设计划、未来六年的发展规划以及未来十至二十年的发展战略。美军的规划计划与预算制度，已经运行了50多年，相关工作机制已经非常成熟。通过该制度，美军每年滚动更新发展规划计划与预算，不仅对军方自身的各项建设具有重要的规范与指导作用，也为军工企业的健康发展提供了重要的方向指导与需求牵引。军工企业根据军方的规划计划，调整优化产业结构，有针对性地推进自身能力建设。
此外，美国防部与各军种还定期出台具体领域建设的专项规划，如海军三十年造舰专项规划、空军飞机研发专项规划等，对国防工业相关行业发展具有重要的指导和牵引作用。
主体培育
外军注重在关键的科研生产领域保持两家或两家以上承包商的竞争态势。美国《2009年武器系统采办改革法》明确规定：在主承包商选定后，对第二个承包商继续提供资金，进行下一代样机系统或子系统研制，推动其参与分包合同的竞争或项目某一阶段的合同竞争。如美军DD(X)驱逐舰有两个竞争对手，分别为蓝队——通用动力公司和洛克希德·马丁公司，金队——诺斯洛普·格鲁曼公司和雷声公司。在金、蓝两队进行子系统的技术研发后，金队在竞争中获胜，国防部授予其为期3年、价值29亿美元的研制合同，同时指定蓝队参与舰船的建造工作，由诺斯洛普·格鲁曼公司和通用动力公司各生产DD（X）的一艘首舰，并将通过进一步竞争确定后续舰生产厂商，以确保两个公司都能够具备持续研发和建造水面作战舰艇的能力。
此外，美国还积极推动非传统承包商有效参与国防科研生产，以扩大竞争选择的范围。所谓“非传统承包商”，是指大型、传统军工企业之外的中小企业或传统上未参与国防科研生产的企业。新世纪以来，新兴企业、中小企业等非传统承包商，在前沿技术等领域做出越来越多的贡献，美国防部尤其是DARPA等高技术管理部门，越来越重视与非传统承包商建立业务联系，将其纳入项目竞争的范围。
管理调控
美、欧、日等主要军事强国，其国防部既负责国防工业政策的制定，也负责监督落实，并根据对国防工业体系能力及绩效的评估情况，对国防工业规模结构与能力实施调控。
主要国家国防部高度重视对国防工业的管控，一是坚持国家利益至上。国防工业能力关乎国家安全，在国防与军队建设中发挥着重要的基础性与先导性作用。基于其上述特殊属性，国防部站在维持国家安全稳定的角度，通过对军工企业实施有效管控，推动国防科技与武器装备建设的顺利开展，持续提升国家军事能力。此外还高度重视对安全保密与关键技术出口管制，在对外军事技术合作中，防止军方核心技术与机密信息被他国获取。二是强化信用制度与诚信管理。主要国家均高度重视对违规、违约以及不诚信等行为的审查，对于出现的不诚信行为，将根据造成的影响等具体情况，进行严格问责。对于出现违约行为的承包商，其合同极有可能被调整甚至中止，并可能被按照合同约定支付违约金。严苛的问责制度，使政府部门与承包商都受到有力的约束，规则运行的有效性不断增强，管理成本有效降低。三是依法管控。主要国家通过严格科学的立法论证，并强化法规制度的运行，形成军方对军工企业强有力的管控能力，提高军方对军工企业管理的科学性与规范性。
此外，根据国防部5000.60指令《国防工业基础的评估》，美国防部定期对国防工业基础能力进行事实评估，并根据评估情况，制定更加有针对性的国防工业政策，推动国防工业规模结构的优化。相关调控政策，将为新兴企业发展壮大以及传统军工企业的转型升级提供发展机遇。
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