解读英国警务改革趋势及对我国的启示

（二） 国家层面的警务改革: 警务机构的重构

在国家层面，基于《2013年犯罪与法院法》( Crime and Courts Act 2013) ，英国成立了国家犯罪调查局( National Crime Agency) ，这是一个类似美国联邦调查局的机构，拥有4200多名警官，他们不仅在英国本土开展工作，还在世界40多个国家派驻警务联络官，开展国际警务合作。国家犯罪调查局的主要职责是打击严重有组织犯罪，保护公众免受严重犯罪的威胁。其职责范围涵盖儿童性剥削及性虐待、伪造货币、网络犯罪、毒品犯罪、枪支犯罪、诈骗、人口走私、冒用身份、知识产权犯罪、绑架与勒索、洗钱、有组织盗窃、有组织犯罪集团、组织偷渡等。为了有效打击这些犯罪，一些机构并入了国家犯罪调查局: 

1．严重有组织犯罪调查局( Serious Organised Crime Agency) 于2013年10月撤销，并入国家犯罪调查局有组织犯罪总队( Organised Crime Command) 和经济犯罪总队( Economic Crime Command) ; 

2．国家警务改善局( National Policing Improvement Agency) 的犯罪收益中心( Proceeds of Crime Centre) 并入国家犯罪调查局经济犯罪总队，国家警务改善局严重犯罪分析科( Serious Crime Analysis Section) 并入国家犯罪调查局有组织犯罪总队。此外，国家警务改善局的中央证人局( Central Witness Bureau) 、打击犯罪行动支持科( Crime Operational Support Unit) 以及专业行动中心 ( Specialist Operations Centre) 也并入了国家犯罪调查局; 

3．打击侵犯儿童与在线保护中心( Child Exploitation and Online Protection Centre) 并入国家犯罪调查局，称作打击侵犯儿童与在线保护总队( CEOP command) ; 

4．英国边境保卫局( UK Border Agency) 于2013年3月撤销，机构与职能并入国家犯罪调查局的边境警务总队( Border Policing Command) ;

 5． 伦敦大都市警察局的警察反电子犯罪中心( Police Central－Crime Unit) 并入国家犯罪调查局的国家网络犯罪调查处( National Cyber Crime Unit) 。目前，国家犯罪调查局共下辖4队1处: 边境警务总队、经济犯罪总队、有组织犯罪总队、打击侵犯儿童与在线保护总队及国家网络犯罪调查处。

严重有组织犯罪对英国国家安全构成了严重威胁，每年造成 200 多亿英镑的损失。打击严重有组织犯罪并非国家犯罪调查局一个机构的责任，地方警队也有依法打击严重有组织犯罪的职责。在打击严重有组织犯罪中，国家犯罪调查局承担三重职能: 

1． 领导职能。法律授权国家犯罪调查局局长( Director General) 在打击严重有组织犯罪过程中指挥英格兰和威尔士的地方警察机构以及大英交通警察局，这些警察机构有义务配合国家犯罪调查局采取行动。国家犯罪调查局局长委派高级管理人员到地方担任区域有组织犯罪协调员( Regional Organised Crime Coordinators) ，与各地的区域有组织犯罪处( Regional Organised Crime Units) 一道协调国家级或者区域级的打击严重有组织犯罪行动，这样国家犯罪调查局便可举全国之力协同打击严重有组织犯罪。此外，国家犯罪调查局还通过国际联络官 ( International Liaison Officers) 网络开展国际警务合作，与国际同行合作共同打击严重有组织犯罪。

2． 辅助职能。国家犯罪调查局通过向合作伙伴提供专业资源、警务情报以及专业服务支持合作伙伴打击严重有组织犯罪。

3． 协调职能。国家犯罪调查局基于风险分析、研判，协调全国的合作伙伴开展打击严重有组织犯罪活动。

为打击有组织犯罪，国家犯罪调查局采取“4P”工作法: Pursue( 追捕) ，通过与地方警队、公立部门、私营行业及国际同行开展广泛合作，追捕犯罪嫌疑人；Prevent( 预防) ，即通过宣传、教育、干预等举措，阻止、预防大众参与犯罪活动; Protect( 保护) ，即通过开展广泛合作，及时采取行动，打击各类严重有组织犯罪活动，保护人民的生命财产安全; Prepare( 准备) ，通过加强合作、提高公众预防犯罪的意识以及加强战略和战术上的准备，减少犯罪造成的影响。

英国政府除了组建打击严重有组织犯罪的全国性专业警察机构——国家犯罪调查局外，还组建了国家警务专业指导机构——警务学院( The College of Policing) 和国家警务协调机构——国家警察局长理事会 ( The National Police Chiefs’Council) 。高级警官协会 ( Association of Chief Police Officers) 被撤销，其制定警务标准、规范警务实践的职能转入警务学院; 其协调国家层面警务行动的职能转入国家警察局长理事会。

警务学院于2012年12月1日正式开始运行，是英国历史上第一次专门为警察事务组建的制定警务标准、开展警务培训、为英国所有警务人员服务的全国性警务机构。警务学院的核心职能涵盖知识、教育、标准三大领域: 知识是指警务学院通过调查研究探查出警界哪些做法切实可行，使警务活动在知识的基础上按照经过实践证明的可行性做法行事而不是按惯例行事; 教育是指警务学院为英国所有警务人员提供教育、培训的机会，为他们制定教育、培训要求和标准并为他们达到这些标准提供各类服务; 标准是指警务学院制定各类警务职业标准，包括职业行为规范、体能标准、培训标准等，使英格兰和威尔士的43 支警队标准统一。2014年7月，警务学院发布了《职业伦理规范》( Code of Ethics) ，确定了10条警务原则与10项警务行为规范标准，适用于英格兰和威尔士的所有警务人员。10项警务行为规范标准每条都详细说明了警务人员必须如何从事警务工作并配以释例，帮助警务人员将每条标准“内化于心”而后“外化于行”。

英国政府组建的另一支警务专业机构是国家警察局长理事会。该机构成立于2015年4月1日，主要职责是协调英格兰和威尔士的43 支警队开展全国性警务行动，落实警务学院制定的各项标准等。如果说警务学院是英国政府全国警务架构的“左膀”，那么国家警察局长理事会则是联合政府全国警务架构的“右臂”: 前者的职责侧重政策层面，后者的职责侧重行动层面。其成员单位——全国性警务机构——大多与各地方警察局合署办公; 其决议的执行机构为 12个专门委员会，分别是:打击犯罪行动委员会 ( Crime operations )，英国刑事司法委员会 ( Criminal justice) ，平等、多样性与人权委员会 ( Equality，diversity and human rights) ，金融委员会( Finance)英国信息管理委员会( Information management) ，地方警务与合作伙伴委员会(Local policing and partnerships)，绩效管理委员会(Performance management) ，战略警务要求委员会(Strategic policing requirement ) ， 反恐委员会( Counter Terrorism) ，行动委员会( Operations) ，人力资源委员会( People)以及国际委员会( International) 。

英国政府还组建了一个警务辅助机构——警务信息通信技术有限公司( police ICT) 。该机构的组建主要为了提高采购效率、增强警方信息通信技术以及节约预算等。国家警务改善局撤销后，其信息技术职能并入该机构。

英国政府的这些改革举措，其出发点是为了重建警民的紧密联系，以民众的利益诉求为警务改革的优先考虑项，减少中央政府对地方警务的干预，地方警务由民主选举的警务与犯罪事务专员负责。同时，对于跨越地方警务辖区的犯罪，特别是严重有组织犯罪，由国家犯罪调查局负责领导、协调等工作; 警务学院作为政府全国警务事务的“左膀”，负责政策、标准、培训等方面的工作;国家警察局长理事会作为“右臂”，负责行动方面的警务协调; 警务信息通信技术有限公司作为技术后盾，提供科技支撑，构建了一个全新的警察管理和治理架构。

二、英国警务改革的趋势

英国的最新警务改革是由时任内政大臣特蕾莎·梅一手主导的，英国脱欧公决后特蕾莎·梅接替卡梅伦出任英国新首相势必继续支持英国的警务改革走向纵深。总体来看，英国警务改革的未来走向将围绕AEEL展开。AEEL是Accountability ，Effectiveness ，Efficiency和Legitimacy4个单词的首字母缩合，这4个关键词代表了英国警务未来的改革方向。这届英国政府执政之初便开始酝酿警务治理体系的变革，推进警务地方治理(localism)方略，减少中央政府对地方警务的干预，角色由“划桨”向“掌舵”变更，增强公众参与警务治理的动力和能力。

（一） 警务责任制的变革

英国政府通过设立警务与犯罪事务专员期望与公众建立起直接联系，推进警务科层责任制(bureaucratic accountability)向民主责任制(democratic accountability)的转变。但是，第一次选举警察与犯罪事务专员时，民众的参与热情并不高，仅有14. 7%的参选率，位于英国历次选举参选率最低之列。经过几年的推行，警察与犯罪事务专员模式弊端凸显，受到学界和警界的诸多垢病。罗伯特·瑞纳(Robert Refiner)认为“通过选举控制警务是错误的”，并且援引马歇尔(T.H. Marshall)和约翰·洛尔(John Rawl)等的理论，认为警务能够促进“经济和社会权利的公平分配”才是更为重要的。独立警察委员会(The Independent Police Commission)甚至认为“警察与犯罪事务专员模式作为一种民主治理方式属于系统性缺陷，其现有形式在现任41名警察与犯罪事务专员任期期满后应该终止。”

此次改革的目的是减少中央政府对地方警务活动的掣肘，使地方警务顾及地方民众的真正需求，重建警民关系。但是改革之后警察与犯罪事务专员权力过分集中，警察与犯罪事务专委会及其他监督机构对其权力制衡不足。而且，由于较大程度的警务预算减少，使得警员待遇降低，警队裁员也造成没有足够的警力从事社区警务(Neighborhood Policing)，民众的警务需求不能得到及时满足。因此，未来几年的警务改革重在从警务科层责任制向民主责任制的实质性转变，无论治理形式是否调整，肯定要更多关注民众诉求，让民众享受警务改革带来的真正实惠。

（二） 警务效力和效率的提高

英国警察之父罗伯特·比尔的警务九原则中有言:警察效率的体现并非是警察采取行动应对犯罪与失序，而是犯罪与失序的减少。这一警务理念强调了犯罪预防的重要性，但是，英国智库——政策交流(Policy Exchange)经过调研发现，在英国，虽然学术界和实务界对于犯罪预防的重要性已有共识，然而犯罪预防无论在警务资源的配置上还是对警察的培训中都不是优先考虑项，因而警方在重视打击犯罪的效力和效率的同时要强化犯罪预防，其路径是重回罗伯特·比尔“警察就是公众，公众就是警察”的警务理念，发挥民力，建立广泛的合作伙伴关系。该智库提出的具体举措包括:增加基本指挥单元(Basic Command Unit)的数量，强化社区警务，在裁减警员的背景下，保证社区警务组(Neighborhood Policing Teams)和社区安全组(Safer Neighborhood Teams)里警员的数量不减少;吸引更多的民众成为志愿警察;创办市民警察学院，培训市民参与犯罪预防;改进警务技术，便利市民通过短信、电子邮件、社交媒体等形式及时报案，市民不仅可以传输文本，还可以传输图片，甚至录像。

效力和效率的提高除了需要警方苦练内功，还需外力的推进。可以预见，女王警务检查局(Her Majesty's Inspectorate of Constabulary)将会更加独立地行使警务评估和督查的法定职权，对警察局进行公证客观的评估检查并将结果与改进建议公之于众，使公众能够更加详实地了解警察局的绩效，督促其提高效力和效率。

（三）警察合法性的增强

英国的警务模式有着悠久的历史，其平民化形象及“得民众授意而治”(Policing by consent)的传统享誉世界“合法性”一词的英文对应词是“legitimacy”，警察合法性的理念可以追溯到比尔的警务九原则，与“得民众授意而治”息息相关。警察合法性不仅指警察的执法行为合乎法律规范，还指警察的权力来源于民众的同意，警察只不过是拿着薪水专事警务工作的民众，因此，其执法行为不仅要合乎法律规范，还要具有正当性。这一层面的意思“在很大程度上取决于警察如何对待每一个公众个体，每一次警民接触警察都必须保证程序正义。”警察合法性与警务的效力和效率成正比关系——警察合法性的增强势必促使警务效力和效率的提高。

三、英国最新警务改革对我国当前警务改革的启示

（一）推进立法完善

英国是现代警察诞生的摇篮，英国警务变革的每一步，从警队的设置、裁并，到警察管理体制的变革，警察执法权限的变化等均是立法先行，改革在后，确保每一次警务变革均在法制的轨道上进行。

从1829年的《大都市警察法》（The Metropolitan Police Act 1829）起，英国已经出台了数十部专门或者涉及警务的法律，加上法规、规章等更是多达200余部。联合政府2010年执政以来，就相继出台了《2011年警务改革与社会责任法》（Police Reform and Social Responsibility Act 2011），《2011年警察(拘留与保释法》[Police(Detention and Bail) Act 2011]，《2012年警察(投诉与操守)法》[2012  Police ( Complaints and Conduct) Act 2012] ），《2013年犯罪与法院法》( Crime and Courts Act 2013)，《2014年反社会行为，犯罪与警务法》( Anti-social Behaviour，  Crime and Policing Act 2014)。以《2011年警务改革与社会责任法》为例，该法长达256页，其第一部分为警务改革部分，包括8章102条，非常详尽。

目前，我国专门的警察法律只有《中华人民共和国人民警察法》，2012年修订后有8章52条，法条较为粗放，在修订时应该予以细化。在依法治国的今天更要依法治警，让警察管理、警察勤务、警务改革等每一个环节都有法可依。

（二）进一步理顺条块关系

建立地方警务责任制度并且兼顾中央全局性警务战略需求的警察管理体制和治理体系是世界各国警队面临的普遍问题。英国的此次警务改革在强化“块”的同时也着眼“条”的运行效力和效率，虽然改革还面临不少挑战，需要不断完善，但其基本理念对我们很有启发意义。对于中国公安改革而言，中央事权、地方事权以及中央与地方共同事权的厘定是理顺条块关系的关键。比如，“鼓励各地公安机关以本地打击犯罪的实际需求为主要依据，合理设计其内设机构”便是松“条”强“块”的一个非常可行的建议。

（三）强化民本警务

执法与服务是警察的两项基本职能。从英美等国家的警务发展史看，每一次强调执法淡化服务的警务变革伴之而生的都是警民关系的弱化甚至恶化。社区警务是英国警务的基石。英国经验表明，警察在社区的可见度以及社区居民对确定社区警务中心工作的发言权直接影响着公众对警察的信任度。在中国经济转型期，利益矛盾凸显，警民矛盾也比较突出，部分警察虽然“严格执法”，但忘却了“热情服务”，造成警民关系疏离。为此，必须加强警务法制建设、制度建设，加强人民警察核心价值观教育，强化民本警务。2015年2月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案开始实施，公安机关推出了上百项便民措施，拉开了新时期民本警务的序幕。随着改革问纵深推进，人民群众在公安执法中会越来越多地感受到公平正义，在公安服务中会越来越多地体会到热情。

栗长江(1970一)，男，河北武邑人，中国人民公 安大学国际警务执法学院教授，硕士研究生导师，博士，主要研究方向为涉外警务。

本文原载于《山东警察学院学报》，2017年01期，栗长江。原标题为“英国最新警务改革: 路径·趋势·启示”，因排版需要内容有所删减，学术引用请参考原刊。