摘要：美国大选落下帷幕，拜登当选总统，民主党获得两院主导权，未来美国在立法和政策领域将会发生重大变化，具体在信息通信领域表现在：拜登执政之后，大概率会恢复民主党倡导的网络中立政策；关于互联网平台规则的反垄断立法可能面临改革；缩小网络平台责任豁免的范围可能成为大趋势；美国联邦隐私立法有望实现突破，面部识别等敏感信息的使用问题将会得到进一步关注；未来拜登政府将通过立法等多手段限制我国企业与美在科技领域的竞争。我国科技企业将面临前所未有的挑战，需要加强前瞻性合规研究以及与政府、科研机构、产业界、律所等机构的沟通交流，做好风险研判和管控。

文 | 石月 信通院互联网法律研究中心研究员

一、总体趋势

（一）网络中立政策可能将重新恢复

美国的网络中立政策的立法博弈从小布什执政时期一直持续到特朗普执政，成为共和党和民主党之争的焦点领域之一。2009年奥巴马时期通过《美国复兴与再投资法》设立“无差别对待”的互联网政策，2015年经过几轮立法和政策之争，联邦通信委员会（FCC）通过了史上最严的“网络中立管制规则”。特朗普上台之后，该政策出现大反转，2018年FCC正式宣布废除了网络中立管制规则。拜登执政之后，加上民主党恢复对两院的控制，大概率会恢复民主党倡导的网络中立政策。例如，近期，加州公用事业委员会对FCC维持2017年废除奥巴马时代的网络中立规则的决定提出质疑。今后，民主党可能会借此机会通过修订《通信法》或者制定其他立法的方式对网络中立政策予以规定。但该规制路径可能会存在一定的不确定性。例如关于宽带接入服务是否会纳入电信服务的问题，可能相关机构的观点不太一致。在2015年FCC的网络中立监管政策中，将宽带服务提供者纳入电信服务进行管理，确立FCC对宽带服务提供者的管理权。然而近期美国信息技术和创新基金会（ITIF）在报告中建议[1]，要恢复网络中立的相关原则，但不应当将宽带接入服务纳入电信服务。

（二）反垄断法可能面临改革

美国众议院反垄断司法小组委员会在完成对亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）、脸书（Facebook）和谷歌（Google）的调查后，已经着手制定改革反垄断法的法案。布鲁金斯学会研究人员指出[2]，在反垄断问题上，部分民主党希望对美国的互联网平台规则进行重大改写，限制大型科技公司从事掠夺性行为和不公平竞争的能力，而共和党可能主张采取温和的管制措施。反垄断组织美国经济自由项目（American Economic Liberties Project）发布了一份报告，为下一届政府中的反托拉斯执法人员提供指导。该团队的创始人与拜登的团队正在合作，所以该报告中的观点和建议，可能会是未来拜登政府执政之后的反垄断立法改革的方向。报告指出，现行的反垄断规则以消费者福利为导向，导致企业规模过大，损害了工薪阶层、小企业和社区的利益，不利于构建公平、稳定的市场。在民主党掌握参众两院之后，推进反垄断立法改革的步伐可能会加快，对大型互联网平台企业的反垄断监管和调查也会扩大领域和采取更为强硬的措施，例如限制企业合并和拆分。但也有人持不同观点，例如布鲁金斯的恩格勒认为，拜登和他的团队可能想在某些领域对大技术公司采取强硬态度，但当他们同时需要与这些公司紧密合作以实现政府现代化并更好地重建。所以，反垄断立法改革势在必行，但能在多大程度对科技企业起到规制作用，还有待各方博弈的结果。

（三）网络平台责任豁免或将进一步缩小

随着网络平台对美国经济、社会和政治的影响不断扩大，两党都认为应当改革有关网络平台责任的《通信规范法》第230条款。现行的立法保护网络平台不被视为“出版商”，不为其托管的内容承担责任。对于任何自愿的、善意的限制访问或获取淫秽、污秽、过分暴力、骚扰或其他内容，网络平台不承担责任。共和党认为网络平台有选择性和政治倾向性地删除违法和不良内容，应被视为内容出版商，不能获得责任豁免。例如，2020年5月28日，特朗普总统签署《关于网络审查的行政命令》，要求在《通信规范法》第230条中增加新规定，对参与审查和政治行为的社交媒体科技公司取消法律责任保护，并取消联邦资助。民主党认为网络平台在虚假信息、仇恨言论方面内容审核履责不到位，应该加强对其监管。尤其近期美国国会大厦遭遇袭击之后，推特、脸书等公司封锁了特朗普及其支持者的账号，引发全球关注，大型互联网平台的内容审核义务和责任如何规制，是全球亟待解决的一个问题。包括脸书等社交平台自身在面临巨大舆论压力的情况下，也认为政府应该出台更严格的监管措施。实际上，美国近年来也一直在试图改革网络平台的责任，例如国会在2018年通过的FESTA和SOSTA法，对《通信规范法》进行了修订，网络平台对在其平台上发生的儿童性交易的拉客行为负有法律责任。拜登执政后，民主党获得两院主导权，鉴于其与科技产业的紧密关系，对《通信规范法》的改革可能不会过于激进，但进一步缩小网络平台责任豁免的范围可能是大趋势。

（四）隐私保护立法有望实现突破

近期，美国立法者在制定数字隐私立法方面一直在大力推动，但由于在立法思路方面存在分歧，这些法案仍被搁置。民主党对国会的控制意味着可能会有新的方法来超越迄今为止阻碍联邦隐私法的两个症结：允许个人就侵犯隐私提起诉讼，联邦立法与州立法的关系。民主党人认为，各州的立法应该优先建立各自的隐私保护制度，而共和党人则主张国家标准优先于州法律，为企业提供一致性。虽然两党都认为，保护消费者的问题相当紧迫，但民主党人希望消费者能够起诉他们认为侵犯了他们权利的公司，共和党人担心这会导致无意义的诉讼。总体来看，民主党主导的国会将会推动美国联邦隐私立法实现突破。另外，在隐私保护的细分领域，关于面部识别技术的使用，近期美国已经有多个州出台了相关限制立法。两党都支持暂停面部识别技术供执法部门使用。这项技术被证明会不成比例地误认有色人种[3]。因此，未来无论是在联邦隐私立法中，还是在州立法中，面部识别等敏感信息的使用问题将会得到进一步关注。

（五）进一步发挥立法在推动科技创新领域的作用

2020年10月，美国众议院中国工作组推出的一揽子立法方案《中国工作组法案》中，包含大量推动前沿科技投入的立法。例如，《美国创新法案》《2020年确保美国科学和技术领导地位法案》《美国更具竞争力的新兴技术经济法案》等法案支持优先考虑扩大和持续进行国家对基础科学研究的投资，鼓励投资于基础科学研究并支持技术创新。《国家人工智能计划法案2020》推动建立人工智能计划。《量子网络基础设施法案2020》支持建立量子网络基础设施研究和开发计划。鉴于在推动科技创新领域两党较为统一，相关立法推进速度会加快。

（六）立法多手段限制我国企业与美在科技领域的竞争

拜登执政后，其对华在科技领域的政策在总体上与特朗普时期会趋同。但在针对微信和Tiktok等企业方面，可能不会再沿用特朗普时期的行政手段，会考虑其他方式对我国企业进行限制。从《中国工作组法案》可以看出未来两党在科技领域对华企业的歧视性措施还会继续。例如，《2020年在线消费者保护法案》针对包括我国在内的几个国家的外国软件制定歧视性规定，强制软件市场运营商和外国软件的开发者在消费者下载该等软件之前向消费者警示软件所受控制的公司和相关法律要求，并提供取消下载方式。《政府设备上禁止TikTok法案》要求制定政府机构制定移除TikTok的标准。另外，两党推动的《无止尽前沿法案》将会支持针对关键技术的研发，并将人工智能、量子计算、先进通信、半导体和先进计算机硬件等列为关键技术。目前，相关法案都在推进过程中，许多法案都是两党共同推进的，因此出台的机率较高。

二、带来的影响和挑战

（一）我国企业在全球市场的拓展依然形势严峻

由于科技领域的立法和政策是两党少有的具有一致性的领域，尤其在对华策略方面。特朗普执政时期酝酿的两党法案可能会在民主党掌控国会之后，加速出台步伐。对我国企业实施的禁止投资、限制技术出口、禁止企业运营等歧视性措施将会进一步影响我国科技企业的全球化拓展。同时，拜登政府可能不会继续特朗普政府的单边主义路径，在多个领域与其盟国的合作可能会重新提上日程。因此，我国企业在科技领域的全球化战略可能会面临更多的困难。

（二）企业面临的业务合规风险增大

随着美国平台责任、隐私保护以及反垄断领域的立法改革不断推进，深刻影响着我国企业进入美国市场和在美运营。例如移动应用程序可能需要遵循面向我国企业的单独管理要求，在美投资并购可能会受到更严格的反垄断审查，网络平台的内容审核受到更多层次的监管。

（三）中美科技领域竞争将进一步升级

虽然网络中立政策对宽带投资会带来怎样的影响还有待进一步观察。新冠疫情使美国政府和民众深刻认识到宽带接入的重要性。两党也都认识到宽带的重要性，未来将会在推动宽带部署方面加大立法和政策支持。同时，在人工智能、量子计算、半导体等先进高科技技术领域，美国国会有诸多法案正在进行中，将我国列为竞争对手，利用资金支持、税收减免等方式，大力推动前沿科技的发展。因此，未来无论是从网络方面还是数字技术方面，中美的竞争将会在很长一段时间内持续甚至升级。

三、结语

当前，新冠疫情和美国大选等诸多因素，导致全球面临地缘政治格局变动和国际经济和政治秩序动荡的危机。在国际格局呈现“东升西降”的背景下，我国作为亚洲地缘重要性崛起的重要牵头力量，成为国际网络空间秩序的构建的关键成员。美国在政府换届之后，虽然国内会面临改变分裂局面的棘手问题，但在对华策略方面，很可能仍然与前政府保持一致性。未来我国科技企业将面临前所未有的挑战，需要加强前瞻性合规研究以及与政府、科研机构、产业界、律所等机构的沟通交流，做好风险研判和管控。

参考文件：

[1] “The Year Ahead: Twenty-Four Ways Congressand the Biden Administration Can Advance Good Tech Policy in 2021”

[2] “What divided control of Congress wouldmean for President-elect Biden”

[3] https://www.cleveland.com/open/2020/01

/facial-surveillance-alarms-congress-republicans-and-democrats-pledge-action.html

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