本文作者：魏百佩 海国图智研究院研究助理
3月22日，美国国会就网络科技公司在控制虚假信息和极端主义言论中应承担的社会作用为主题举行听证会。自1月6日国会大厦暴乱以来，这是脸书、谷歌和推特的首席执行官们第一次出现在议员面前，他们因处理误导性信息和网络极端主义方面的“不作为”而受到了国会议员的猛烈批评。在此之前，他们的确迈出的最重要的一步：在1月拜登政府的权力过渡期“堵”上了特朗普的嘴——脸书和推特都在国会骚乱事件后宣布“永久冻结”了美国前总统特朗普的社交媒体账号。
“3.22听证会”显然有比让一位在社交网络上多次“出言不逊”的前总统“闭麦”更大的野心。诸位立法者向互联网巨头掌舵人提问的主题和方向显示了国会采取下一步行动的线索——在治理网络极端主义的进程中，通过可能重塑社交媒体行业的方式，促使科技公司承担更多的责任。众议院通信和技术小组委员会主席迈克 · 多伊尔直言不讳地指出，互联网科技公司“明明有办法”（“You Have Means”）,但却一直在算法设置中只重视扩大用户参与，获取更大的利润，无视不良算法造成误导性信息的大量扩散，以致网络社会成为孕育偏见和极端主义的温床。然而，在介绍性发言中，谷歌和脸书的高管们拒绝承担煽动骚乱的责任，将责任归咎于“导致美国人分裂的政治和媒体环境”。（"political and media environment that drives Americans apart.）推特的席执行官杰克 · 多尔西（Jack Dorsey）尽管承认推特对传播导致国会大厦骚乱的错误信息负有一定责任，但是他在会上言辞激烈地指出，国会想要互联网科技公司给出 “好，我们去做”或者“不，我们不能做”这样“二选一”的明确回答，但这根本不可能。眼下，国会和科技公司应该协同一致，制定更具实操性的网络平台内容政策。
本文认为， “3.25”听证会上双方的激烈交锋体现了美国在网络极端主义上的治理困境，以政府主导的“反科技公司垄断”的治理路径和以商业公司自身主导的“自查自审”的治理机制都显现出天然的局限。同时，我们也可以从诸位立法者向科技巨头掌舵人提问的主题和方向上着手中一窥国会采取下一步行动的线索——“反不良算法”的提议可能会在未来正式纳入治理议程。
（“谷歌”，“推特”，和“脸书”首席执行官于3.25日齐聚线上听证会，接受国会议员的严厉批评）
“反垄断”不再成为国会和互联网巨头政策交锋的重点
相比国会之前举行的以大型科技公司的政策为主要内容的听证会，“3.25”听证会的不同之处在于，国会不再把“反垄断”作为限制互联网公司权力的治理路径。两党议员不约而同地换了一种方式对科技平台进行严厉批评。民主党人将他们的问题集中在这些科技平台的算法上，认为科技平台对利润的片面追求会给用户和整个社会带来负面效果。而共和党人则提出了一条新的攻击路线，重点强调这些平台的做法对儿童和青少年的心理健康尤其有害。
然而，“反垄断”路径本身实属美国政府的无奈之举。政府对科技平台的治理政策很少涉足“内容管控”，唯恐越了“保障言论自由”的雷池。因此，政府甚少能够形成真正对社交媒体平台的内容政策形成实质性的影响。2019年出于 “保护信息自由”的考虑，白宫直接拒绝加入以防止互联网平台被用于传播仇恨、成立极端组织和播放袭击过程为主要的立场的基督城协议（Christchurch Call）
美国政府慎地遵循“师出有名”的原则，把“反垄断”作为限制科技巨头权力的重要手段。“反垄断”是政府在其自身占绝对主导地位的规则体系内对私营部门提出的责任要求。它的内在逻辑是，通过约束商业不良竞争，防止大型科技公司“一边倒式”地侵占公共空间的舆论资源“，防止公司拥有过多的引领政治话语并且进行公民动员的能力，从而防止大型科技公司对权力的滥用。从2017年调查深陷“剑桥分析”丑闻的脸书公司，到2020年7月国会对苹果，谷歌，亚马逊和脸书四家公司的首席执行官们的问询，美国政府都打着“反垄断”为旗号，向网络科技公司施加自身的影响力。
但是，从规制商业行为角度来治理网络极端主义有着明显的局限性，把“防止大公司掌握不受约束的权力”作为治理的出发点，体现出政府在回应网络极端主义对现实政治的冲击时，无法对要解决的问题做出清晰的界定。政府究竟要面对的是一个商业垄断问题，还是一个有心之人利用网络科技平台威胁国家安全的问题？很有意思的是，在美国联邦贸易委员会（US Federal Trade Commission）在处罚深陷“剑桥咨询”丑闻的脸书公司时，最后又把它变成了一个隐私保护的问题。
同时，美国法律界自上世纪70年代以来对“反垄断”这一议题的司法心态的转变也直接冲击了依靠“反垄断”来治理大型互联网科技公司的基本逻辑。著名法学家罗伯特.博克在他的著作《反托拉斯悖论》中提出，反托拉斯法应侧重于消费者福利，而不是确保竞争。而“消费者福利”被定义为“降低产品价格”。这对于奉行“赢者通吃”原则以驾驭网络平台群聚效应的大型科技公司而言，无疑是天籁之音。正是因为为互联网巨头变成垄断者，才能够提供更多让用户“搭便车”的机会，使用户以接近免费的方式来享受科技服务。博克的这份重要学术遗产也成为政府和科技公司近五年在“反垄断”问题上陷入长期缠斗的原因之一。
有鉴于此，立法者有必要向提出了一条治理网络极端主义的明确路径。在“3.25”听证会上，国会向科技巨头们提出的问题类型完成“反垄断”到“反算法”的转变，把网络极端主义归因于“不良算法”导致的错误信息效应（misinformation effect），认为信息茧房中充斥着流言和误导性信息会自然地孕育偏见和极端主义思想。这样的界定无疑有助于美国未来网络极端主义治理议程制定更清晰的目标。
科技平台“自审自查”模式“费力不讨好”
在“3.25”听证会上，来自大型互联网公司的首席执行官们说得最多的一句话就是“我们已经做了很多努力”（We have already made many efforts）。“脸书”的首席执行官扎克伯格表示，他们采取的行动是“激烈地”（acted aggressively）。去年秋天“脸书”删除了13亿个传播虚假信息的账户，目前其公司内部超过3.5万人从事内容审核工作。本月，“推特”表示将开始在关于冠状病毒疫苗的错误信息上贴上警告标签，并表示重复发布违反世界卫生组织就2019冠状病毒提出相关防护政策内容的账号可能会被永久关停。
但是，科技平台所主导的这种“受到假消息的大量冲击-选择激烈回应”的反应模式是低效的。科技平台在“事后”采取措施的速度远远低于网络空间中信息的复制和繁衍速度。同时，这种审查模式没有固定标准，平台在进行内容自查时多有信息遗漏。而且，这种治理模式显然“治标”不“治本”，因为在审查模式开启前，误导性信息已经经过多轮传播。此外，它也很少涉及科技平台常用算法中隐藏的性别，种族偏见等内容。
在听证会上，互联网科技公司也提出了新的解决路径。他们尝试在内容政策的制定上，引入了另一个重要的治理主体——社交网络中的“用户”。“谷歌”首席执行官桑达尔.皮查伊（Sandal Pichai）的证词呼吁制定更明确的内容政策，并为用户提供对内容决定提起上诉的途径。“推特”的首行执行官多尔西则在证词中呼吁更多的用户主导的内容审核，以及创建更好的设置和工具，让用户自定义他们的在线体验。
“用户”这一角色的引入体现了互联网巨头参与网络极端主义治理的内在驱动力是保持现代公民社会对网络空间依赖关系的互动平衡。这些网络科技公司充分认识到，如果任由偏见信息和虚假信息挤占正常的消息传递空间，用户获取和辨别消息的自主性降低，最终会造成用户参与感的下降。而增加用户参与感是每一个科技平台得以盈利的前提。如果用户认为科技公司无法解决这个问题，他们会寄望于政府去解决。2021年的皮尤调查显示，64%的成年美国人认为社交媒体对“国家当前的各项事务”造成了消极影响，47%的人则认为政府应该参与“对社交网络的管制”。然而这种政府直接介入平台“内容政策”制定议程的模式无疑是所有科技公司想要极力避免的，他们不希望打破网络公共空间中“政府-私营部门-用户”现有的权力平衡。
（大多数美国成年人(64%)认为，社交媒体对当今美国的发展方式产生了主要的负面影响）
图源：皮尤研究院
（大约一半的美国倾向于支持美国对大型科技公司的管控）
图源：皮尤研究院
“反算法”的第一步：重新解释“230条款”
无论是国会议员将治理网络极端主义的路径从“反垄断”调整为“反算法”，还是互联网巨头试图让用户加入平台的治理议程，都将网络极端主义的治理问题直接指向“缺乏良好的内容政策”。但是，无论未来“内容政策”是仍旧由科技平台主导，还是“政府-互联网公司”协同，一个很重要的问题是，政府，私营部门和个人需要对网站发布的内容拥有有效的管辖的权力。因此，“3.25”听证会上提到未来潜在的政策斗争的核心将会是美国1934年通信法案协会的230条款（Section 230 of the Communications Act of 1934）。
此前，最高法院已经对“230条款”做出扩大解释，赋予网站对其用户发布的大部分内容的法律豁免权，并且认为该项法律促进了互联网的发展。扎克伯格在书面评论中表示，他主张缩小230条款的适用范围，认为科技平台可以承担某种“有条件的责任”（conditional obligation），即，如果公司未能遵守独立的第三方确立提出某些最佳做法，可以因用户在平台发布的内容而被提起诉讼。
但是，如果从“230条款“入手解决对网络平台内容管辖的问题，必然要经历司法程序上漫长的复议程序。而通信和技术小组委员会显然希望科技平台方能制定立竿见影的措施。尽管国会议员仍回避了“政府直接制定内容政策的标准”的选项，但是，他们肯定了扎克伯格提到的“最佳做法”。由此看来，美国立法者期望的是，未来政府在平台内容政策的参与上，承担作为“第三方”形成最佳做法的标准并承担且敦促私营部门执行的责任。但是，互联网科技公司应该主导和把控自己的内容政策，并且留出用户直接向平台表达对于平台内容规则表达不满的上诉渠道。政府应该尊重和保障科技平台拥有独立的规则制定空间。
结语
“3.25听证会”的重要看点在于，国会预备在未来将美国政府对互联网科技平台施加影响的方式从之前的“反垄断”路径转换到“反不良算法”提议。笔者认为，这一治理路径的转变体现出美国立法者对“网络极端主义”的成因有了更明确的界定， 这将有助于更有效的网络极端主义治理措施的形成。同时，在会上，互联网巨头尽管承认之前“自审自查”的模式存在缺陷，但他们竭力避免政府参与科技平台内容政策的制定过程。他们的理想期望是在平台政策方面提高用户参与度。本场听证会的重要意义在于，科技巨头和国会重新认识到审视和反思网络极端主义泛滥的必然性和必要性。尽管双方都坚持“保护信息自由”的立场，但这不是互相推卸治理责任的理由；正相反，这一共同立场要求政府和私营部门在网络极端主义的治理上协同合作，拓展双方在未来科技平台内容政策调整上的合作空间。
审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员
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