本文作者：Kevin Yu

摘要

现行联合国网络空间治理的两个并行方案——政府专家组（GGE）和开放成员工作组（Open-ended Working Group，OEWG）实际上是大国博弈的结果，体现了美俄两国对于现有国际法在网络空间适用性的不同理解。虽然今年3月OEWG发布报告，显示了治理方案方面的新进展，但是未来并行机制的运行不可避免会加剧分歧的扩大。并行机制能够通过合作走上同一轨道，成为国际社会期待。

图源：FCW

2018年，联合国大会第一委员会决议，在网络空间治理领域设立两个并行机制：政府专家组（GGE）和开放成员工作组（Open-ended Working Group，OEWG）。前者政府专家组（GGE）延续其常规安排，专门讨论信息和电信领域的网络空间安全问题。GGE将于2021年5月举行最终阶段磋商，并将于2021年9月向联大提交最终报告。后者开放成员工作组（OEWG）邀请所有联合国会员国参加，并且首次纳入来自工业界、非政府组织和学术机构的成员。OEWG在2021年3月12日通过了《OEWG最终报告》，由193个成员国通过，代表了网络空间全球治理规则共识向前迈进的重要一步。然而，所谓并行机制（GGE和OEWG）根本上是大国博弈的后果，两个方案根植于美俄两国对于网络空间治理话语权的长期分歧，在诞生和运行过程中就体现了各自诉求。

一、俄国方案：制定全新国际条约

俄罗斯一方更倾向于在制定一项全新的适用于网络空间安全的国际条约，并且对各国产生约束力。在网络空间的治理上，俄罗斯强调需要各国在达成一致意见的基础上，重新制定规则，尤其是在武力使用、自卫权行使等方面，俄罗斯不认为现行国际法能够直接适用于网络空间。同时，在最新的OEWG报告中，该方案特别强调了和平利用网络空间的共识性，一定程度对“国际规则对于网络空间治理的必要性”进行了让步，并且关注到了网络技术和攻击对于国内政治干扰造成的问题。

自1998年起，以俄罗斯为代表的主要国家就对信息和电信技术对于网络空间以及背后的过国际安全问题表现出关注。随后，俄罗斯提出并最终由联大通过35/70号决议，这成为政府专家组（GGE）成立的根本。该方案也获得了包括中国和美国在内的支持。

然而，2016年之后，特别是美国大选中存在的俄罗斯对于美国选举的网络操纵和干预，美国和俄罗斯就网络安全的分歧逐渐扩大，这一议题更加受到关注，但是也日趋紧张。2016年，GGE专家组未能达成共识性报告，美国代表Michele Markoff期望GGE可以就“某些国际法如何使用于各种使用信息与网络技术作出明确而直接的声明”，这些国际法领域包括国际人道法、自卫权等问题；然而，俄罗斯、中国和古巴等代表则认为这会直接导致网络空间的军事化，他们认为，“这将使（某些国家）单方面的惩罚性武力使用合法化，包括声称对非法使用信息与网络技术的国家实施制裁、甚至是采取军事行动”。巨大的分歧最终导致GGE无法向联合国大会提交报告。

在此背景下，2018年，OEWG的设立决议则由俄罗斯提出，获得了108票的赞成，40票的反对和20票的弃权。OEWG的目的是促进“在国际安全范围内信息与网络技术发展”，本质上与GGE高度类似。

但在组成成员上，OEWG明显具有比GGE更高的开放性，任何成员国都可以参与，而非主要西方国家占比过高、代表性不足的GGE场景。在讨论中，这一点也受到了以美国、加拿大为主的国家的质疑，认为OEWG获得了过于广泛的国家参与和任务授权，这可能会被某些国家所滥用。

2021年3月12日，在上述背景下，OEWG第一次提交了196个成员国通过的决议，又称《OEWG报告》，工作组报告整体最大可能地在不同国家之间取得共识，并且在发展各国的网络能力和合作建设方面取得了显著的进步，这包括增强抵御网络攻击的能力，以及在面对问题进行辩论的机制。

同时，OEWG并不否认GGE之前的一些成果，例如，承认国际规则对于网络空间治理的必要性、限制武力和和平利用的共识性，这给未来两机制的合作和互动带来了希望。除此之外，OEWG报告还关注到了网络技术和攻击对于选举干扰造成的问题，强调“这是个现实的、日益严重的问题”，这为未来的进一步讨论奠定了基础。

《OEWG报告》最后同样提议建立“行动纲领”（Programme of Action，PoA），但并未对PoA如何建立进行更进一步的讨论，只相应地在《主席总结》提到，这种机制可能是一个各国逐渐达成共识并且最终一致行动的路径。但这种路径也许最终并不会发生，两种并行机制最终合并的实践有赖进一步发展和观察。

二、美国方案：增强现有国际法框架的普适性

与俄国为首的国家不同，美国及其盟友国，在网络空间治理上，更倾向于增强现有国际法框架的普适性。美国和其盟友国反对订立新国际条约，他们的基本立场是，已经有一个具有国际法约束力的框架指导各国处理冲突，这一框架应当涵盖网络空间和现实空间，没有必要为网络空间单独创设例外规则。

2010年，在伊朗Natanz的铀浓缩设备遭疑似网络攻击的背景下——虽然从未被证实，但各国还是增加了关于网络攻击、甚至网络战争的担忧。这一问题也提高了世界各国对网络空间安全的重视，在2010年、2013年和2015年，GGE通过了三项共识性文件，为网络空间内负责任的国家行为制定了一定的标准，特别是提出了国际规则应当适用于网络空间，这和美国的立场不谋而合。

值得注意的是，联合国机制之外，2013年，在北约成员国爱沙尼亚此前遭受网络攻击的背景下，美国领导的北约组织和召集的专家也进行了相应的研究，即《可适用于网络战的国际法的塔林手册》（《塔林手册》1.0），该研究提出了国际法应当提高适用性，应对潜在的网络攻击甚至是网络战的挑战。

如上文所述，2017年，由于俄国和美国在GGE机制上的分歧过大，GGE未能完成向联大提交报告的任务，就在国际社会对GGE的未来秉持担忧态度时，美国在2018年向联大提交决议草案，要求继续保留GGE机制，该提案最终通过，并获得了153票的赞成，11票的反对和9票的弃权。值得注意的是，许多国家同时对美国GGE机制和俄罗斯OEWG机制投出了赞成票。目前，GGE小组由来自25个国家的以个人身份工作的专家组成，本届GGE已经在2019年举行第一次会议，并将在2021年向大会提交最终报告。

2020年，美国又一次提出了关于GGE的决议草案，呼吁各国在GGE与OEWG当前阶段完成后，由联大在2021年审议其结果并决定今后的工作，该决议还着重强调了GGE的作用，呼吁各国就本国网络安全工作和GGE先前报告中的关键概念提供意见，该决议获得153票通过。与此同时，俄罗斯提出“以相同授权将OEWG的期限延长五年“的决议草案，该决议以104票通过，还将打击散布虚假或歪曲新闻的行为完全置于国家主权范围之内，并认为这种行为可以算作对国家内政的干涉。这些进程都预示着，未来几年内GGE和OEWG机制的并行将会是网络空间治理的常态。

三、结语：互相挑战又不乏互动的并行价值

最后，OEWG的机制同样会受到并行的GGE机制的竞争，而后者则会分别于本年5月和9月进行报告和审议。OEWG和GGE机制是大国之间博弈的结果，国际社会在这一并行机制诞生的伊始就有强烈的呼声，要求两者最终纳入同一轨道，不少国家在2018年并行机制出现伊始就同时投出了赞成票，虽然目前来看，未来几年内两者的并行仍然是常态，但随着网络空间竞争的加剧和许多现实问题的提出，两者之间合作甚至是并入同一轨道仍有希望。

参考文献

1.https://www.un.org/disarmament/ict-security/

2.https://www.un.org/disarmament/open-ended-working-group/

3.https://www.un.org/disarmament/group-of-governmental-experts/

4.https://www.un.org/press/en/2020/gadis3659.doc.htm

5.https://www.worldpoliticsreview.com/articles/29496/a-breakthrough-for-global-cyber-governance

6.https://thediplomat.com/2017/07/un-gge-on-cybersecurity-have-china-and-russia-just-made-cyberspace-less-safe/

7.https://www.lawfareblog.com/un-gge-failed-international-law-cyberspace-doomed-well

8.https://www.wired.com/2014/11/countdown-to-zero-day-stuxnet/

9.https://www.thehaguecybernorms.nl/team/dennis-broeders

10.https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2021/03/Final-report-A-AC.290-2021-CRP.2.pdf

声明：本文来自海国图智研究院，版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点，不代表安全内参立场，转载目的在于传递更多信息。如有侵权，请联系 anquanneican@163.com。