“是与非”：外国眼中的中国军民融合
中船集团第七一四研究所 赵艺为 许嵩 安家康
近年来，美国等西方国家高度关注中国军民融合发展战略，从政府到各类智库、学者纷纷把中国的军民融合发展战略作为研究重点。他们出于遏制中国经济和军事发展、打压中国高科技企业、渲染新一轮“中国威胁论”的目的，对中国军民融合发展战略的各类信息进行全面收集和分析研究，这些动向值得高度关注。
一.美国联邦政府高度关注中国军民融合发展战略
美国国务院发布题为《中国的军民融合》（Military-civil Fusion and People"s Republic of China）的文件，该文件是对中国军民融合发展战略内涵、重要性、目标、实现手段以及对美国影响的概括性阐述。该文件指出，美国联邦政府认为中国的军民融合发展战略是为了消除军方、国防工业与民用工业之间的壁垒，促进军用与民用体系之间的融合，使二者在科技创新中能够相互支撑，实现中国军队成为世界一流军事力量的目标。另外，该报告指出军民融合发展战略中涉及的关键技术主要包括量子计算、大数据、半导体、5G、先进核技术、航空航天技术和人工智能，特别是人工智能技术尤为重要，其将成为推动新一轮军事革命的关键技术。同时该报告公开宣称“中国的军民融合发展战略会借助民用企业的外衣，通过“非法”手段获取先进技术提升自身的军事力量，并对国际安全造成威胁”。
2018年3月，美国国防部国防创新试验小组（DIUx,该机构于2018年8月正式更名为国防创新小组DIU）发布《中国的技术转移战略：中国作为战略竞争者如何投资新兴技术获得美国创新成果》，该报告认为中国的经济实力与美国相当，是美国第三次抵消战略的主要对手。中国的军民融合发展战略会提升其军事领域应用先进技术的能力，增加美国抑制中国军事科技与军事力量的成本。
2020年3月，时任美国助理国务卿克里斯托弗·福特（Christopher·Ford）公开发表“中国军民融合发展战略威胁国际安全”的言论，将中国的军民融合称为“Military-Civil Fusion”，而非美国在冷战结束后提出的“Civil-Military Integration”（军民一体化），他认为“fusion”比“integration”更能体现中国军民融合的战略内涵，美国提出的“Civil-Military Integration”主要集中于国防工业领域，而中国的军民融合涉及经济、科技、教育、人才等多个领域。
2020年美国国防部发布的《中国军力报告》对中国军民融合战略进行了深入的研究和分析。该报告认为中国的军民融合发展战略表面上是为了研发先进的军民两用技术和深化国防科技工业改革，但其更深远的目的是通过经济、军事、科技、人才和社会治理等领域的融合，全面提升中国的综合国力，使中国在未来的国际竞争中超越美国。该报告还认为由于军民融合发展战略的实施，任何民口经济体和个人都有可能成为中国军方“盗取”他国先进技术的“间谍”，这将增加美国在全球范围内调查和防止中国军队获取先进民口技术的成本与难度。该报告认为，军民融合发展战略将会进一步提升中国军队在联合作战方面的能力，甚至构建完善的指挥、控制、通信、计算机、情报、监视、侦察和后勤一体化作战系统(C4ISR)，使中国的军事力量得到进一步飞跃式提升。
综上，美国政府对中国军民融合战略高度关注和警惕，主要体现在以下三个方面：
1.美国政府认为，中国的经济实力正在接近美国，中国的军民融合发展战略将会进一步促进中国军事力量的增长，美国如不采取相应的应对措施，在未来的竞争中将会失去领导世界的位置。
2.美国政府认为，中国的军民融合发展战略是以一种更加综合的创新范式促进军用与民用或军民两用技术的协同发展，特别是在生物和人工智能等新兴领域，中国已经具有领先优势，美国在新一轮科技革命竞争中有可能会处于不利的地位。
3.美国政府认为，中国在推进军民融合发展战略时会使用“非法”手段获取美国的高精尖技术。中国正在鼓励越来越多的民用企业和实体从事军事技术研发和武器生产，利用跨国公司的公开信息对美国的先进技术进行“盗窃”，通过民用商业合作和学术研究等途径获取新兴技术并转为军用，中国的“留学生”、“公派科研人员”、跨国公司、高新技术企业等都存在“间谍”嫌疑。
二.中国军民融合发展战略成为美国智库对华研究新热点
除美国联邦政府外，美国多家智库机构也对中国军民融合发展战略进行长期跟踪研究。2019年2月8日，美国国防部发布布莱恩·拉弗蒂（Brian Lafferty）撰写的《中国人民解放军军改和军民融合》（Civil-Military Integrations and PLA Reforms）报告，该报告指出中国的军民融合已经进入了一个新阶段，中国正努力在军队、政府、经济和社会组织之间建立起协调机构和机制，减少国防建设的资源浪费、成本过高等问题，消除不同系统中相互矛盾的制约点；中国军民融合发展战略的重点是促进军民资源共享，并利用民用资源来支持军队建设。报告认为，军民融合发展战略的实施需要彻底打破原有的利益结构，所以当前中国在打破军民壁垒、促进军民资源共享方面进展缓慢，中国的决策者们并不熟悉军民融合真正的关键所在，对其影响也不确定，这促使他们采取了相对谨慎的政策方针；同时，由于军民融合体系的设计涉及的部门庞大而复杂，因此在宏观管理上存在着巨大的困难。该报告最后指出，目前中国的军民融合发展战略缺乏明确的激励机制以及强有力的国家指导，各类参与主体参与军民融合创新的动力不足，因此阻碍了中国将经济发展和军事发展纳入统一的战略规划以及更有效地优化资源配置的发展进程。
2019年8月新美国安全中心（Center for a New American Security, CNAS）网站转载文章《中国的军民融合来源于对美国的研究及创新》（In Military-Civil Fusion, China is Learning Lessons from the United States and Starting to innovate[1]，作者Elsa B. Kania[2]),文章指出中国的军民融合发展战略是对美国国防工业和国防创新生态系统的深度研究，但是它处于一个“暗箱”（a glass darkly）内并作为国家驱动战略来实施。文章认为中国的军民融合与美国的军民一体化相比，旨在全方位快速驱动国家发展，依靠商业系统进行获取先进技术支持军事发展，并且在高新技术获得上存在使用“非法”手段的可能性。文章认为，美国政府对中国军民融合发展战略的实施效果存在过高的估计和担忧，从长远来看，实施军民融合发展战略可能是有效率的，但在短期内却容易出现系统效率低下的问题，文章举例说明中国军方虽然与部分高校共建实验室，但在繁冗的标准制定、复杂的协同调控管理、内部的腐败及资金链需求等方面的问题都会影响军民融合系统的有效运行，能否提高资源投入效率其最终结果还有待验证。
2020年8月13日，美国苏凡中心（The Soufan Center）发布题为《中国军民融合战略》（Intelbrief: China"s Military-civil Fusion Strategy[3]）的文章，该文章称中国军民融合战略不仅威胁着其它国家的国家安全，也威胁着它们的商业和经济利益。该文章宣称，美国、英国、欧洲和澳大利亚担心，中国的军民融合发展战略会进一步推动和鼓励各类实体和个人通过技术出口、直接投资、并购国外公司、网络间谍活动、传统的工业间谍、联合研究和人才联合培养等方式，将军民两用技术和其他关键产业技术从商业和学术领域“非法”转移给中国军队。该文章同时认为中国的领导人加大对军民融合发展战略的实施力度，中国军民部门之间的界线变得模糊，构成了明显的安全威胁。文章举例说明，在中国的海军潜艇和护卫舰中发现了德国生产及出口的用于商业用途的发动机；美国联邦调查局发现与中国有联系的经济间谍案件近十年增加了约1300％[4]。文章引用澳大利亚战略政策研究所的数据指出，自2007年以来，中国军队已赞助2500多名具有军方背景的科学家和工程师出国学习，尤其是在五眼联盟国家，已经威胁到西方科技的民主化以及学术开放与合作。同时，该文章指出中国的“一带一路”是中国扩大军民融合战略国际影响和进行军事力量海外布局的重要策略，当沿线上的国家拖欠中国贷款时，这些国家的企业和基础设施将被中国要求用于军事用途，例如吉布提的军事基地。该文章还指出中国军队已利用COVID-19大流行的机会，推行了自己的“口罩外交”（mask diplomacy），积极对“一带一路”沿线国家进行援助，这会赢得国际声誉及这些国家的精英和军事官员的支持，进一步影响沿线国家的主权安全。
2020年6月15日，美国研究中国军事和国防工业的专业智库机构“中国航天研究所”（The China Aerospace Studies Institute）发表了关于中国军民融合发展战略的研究报告《中国军民融合战略——中国战略家的观点》（China"s Military-civil Fusion Strategy—A View from Chinese Strategists），该报告对中国涉及军民融合发展战略的政策、公文、报告、学术论文等进行了系统梳理和深入研究。该报告认为，中国的军民融合发展战略源于对美国“军民一体化”、苏联“先军后民”、以色列“以军带民”和日本“以民掩军”模式的学习和借鉴，并详细梳理了中国军民融合发展的主要概念、六大体系以及涉及军民融合发展的政府和军队机构、骨干军工企业、重点院校和人员名单及政策清单等。2021年该机构基于公开发布的信息出版了《中国军民融合词典》，详细编制了中国军民融合发展战略中出现的各类名词、概念及其关联，帮助国外政府、机构和学者对中国军民融合发展战略进行深入研究[5]。
2021年1月28日，新美国安全中心（CNAS）公开发表文章《中国军民融合发展战略的神话和现实》（Myths and Realities of China"s Military-Civil Fusion strategy，作者：Elsa B. Kania[6]6和Lorand Laskai[7]），该文章指出美国政府对中国军民融合发展战略的评估存在错误解释和过高估计等问题，影响了美国政府制定应对中国军民融合发展战略的正确策略，报告建议美国政府应该重新评估中国军民融合发展战略的潜力与存在的问题。报告认为，中国军民融合发展战略的潜力主要表现为：中国现在的政治体制具有结构优势，可以有效的自上而下全面调动全社会的资源、人员、技术；中国在海洋、太空、网络空间、生物、人工智能等领域的军民两用技术将会得到全面提升，发展前景广阔。文章同时认为中国军民融合发展战略存在很多问题和阻碍：一是中国政府设计的军民融合系统非常难以推行，容易造成基层部门政策执行中的混乱，产生资源浪费、职权交叉，利益不公、贪腐等诸多问题；二是在中国传统的国防工业之外，民营高科技企业难以在现有法律政策中找到足够激励参与国防科研生产的内容，中国的民营高科技企业更愿意参与商业市场，即使是满足许可和保密的要求后，在承担国防任务时仍然会遇到很多障碍。
2021年2月5日，美国《外交政策》（Foreign Policy）杂志发表题为《不要低估中国军民融合的努力》（Don’t Underestimate China’s Military-Civil Fusion Efforts[8]，作者：Emily Weinstein[9]）的文章，文章指出：中国正在实施的军民融合发展战略，旨在鼓励军方与民用部门进行全方位的融合，中国通过实施军民融合发展战略不仅要提升国防科技实力，还要增强民用科技的竞争力，使军民两大科技系统实现深度的融合。文章特别指出，即使是针对民用领域的科技创新和产业发展规划和计划，例如《中国制造2025》、《“十三五”科技军民融合发展专项规划》及《国家创新驱动发展战略纲要》对于评估中国军民融合发展战略的实施举措和效果都至关重要。报告同时指出，中国的国家发展模式与美国存在明显区别，中国领导人有权（强制）要求企业为军民融合发展提供一切技术支持和协助，同时在私人企业中建立中国共产党的组织。文章最后建议美国的决策者应采取针对性强的方法来应对中国的军民融合发展战略，而不是以广泛无差别的方式进行控制或制裁。文章认为部分中国留学生、学者、企业家等为美国经济和社会做出了重大贡献，不应该进行无差别的过度监管与阻碍，避免造成不良结果。
2021年1月28日，美国《亚洲政策》（Asian Policy）杂志发表系列论文对中国军民融合政策进行研究。其中，《中国由军民结合向军民融合转变》(China’s Shift from Civil-Military Integration to Military-Civil Fusion[10],作者：Richard A. Bitzinger[11]）一文中指出中国军民融合发展战略是正确的，对于中美竞争具有深远意义；中国军民融合发展战略的顺利实施与中国领导人的个人威信力密切相关；中国军民融合发展战略可以有效的帮助中国军方获取第四次工业革命的关键技术，特别是在人工智能领域；中国官方鼓励民营企业加强与国际合作，使美国越来越担心技术转让会在无意中帮助中国军力的发展；2017年之后军民融合推动了中国民用工业全面融入军事供应链。文章同时指出，目前中国的法律体系、监管体系和社会文化等方面还不足以与军民融合战略体系相匹配，甚至是阻碍其发展。
《中国军民融合战略：发展、采购与保密》（China’s Military-Civil Fusion Strategy: Development, Procurement, and Secrecy[12]12，作者：Zi Yang[13]13）指出：自“十三五”军民融合发展战略实施以来，仅仅三年时间中国参与武器装备研发的单位中有三分之二是非国有单位，并且取得了不错的成绩；截止至2017年，以军民融合为契机，中国军方向民用领域转让2000多项国防技术专利，非国有机构参与北斗卫星导航系统、航空母舰建设、航天任务等国家重大项目。该文章认为，中国军民融合发展战略将大部分注意力放在了军事技术上，在采购系统上并没有明显的改进。另外，文章认为中国的保密制度也对商业经济体系制定了严格的规则，几乎覆盖了体系运作的每个层面，可能造成系统运行的僵化，甚至会阻碍中国军民融合发展战略目标的实现；中国军民融合发展战略的实施在一定程度上会增加信息的共享力度及透明度，已经形成了一批国家级和省级军民信息共享平台，在这些平台上公开的信息包括:军民融合政策法规、采购信息、科技买家和供应商、产品买家和供应商、资源共享和融资选择，相较之前国防部门的业务已经变得更加透明，但国家安全需求与市场需求之间的矛盾也依然制约着军民融合的整体运行。文章认为目前中国的民营企业（特别是中小企业）想要进入军品市场，必须获得“武器装备科研生产单位保密资质认证”、“武器装备科研生产资质认证”和“装备制造单位资质认证”三个保密资格认证，民营企业取得认证难度大，申请成本高，需要按照规定对申请单位进行大规模制度调整，因此在一定程度上阻碍了“民参军”的热情与动力。
《中国军民融合与军事采购》（China’s Military Civil Fusion and Military Procurement[14]，作者：Zoram Evron[15]）指出：中国军民融合发展战略的主要目标在于提升军事科技实力，并且确实创造了不小的成果。为了消除军民两用系统中的壁垒，中国加大了新技术标准的使用，并在知识产权立法领域也作出了相应的努力，缓解了民营企业出于对其知识产权不受法律保护的担忧而不愿与军方同行分享技术的问题，提升了军民两用技术双向转移转化的效率。文章认为，中国的军民融合发展战略能够有效提升中国军方与军工集团等传统供应商在“讨价还价”方面的谈判地位，能够更好地管理采购合同，并最终更有效地使用装备采购预算来满足军方的装备需求[16]，确保实际的装备需求和预算、目标产品和最终供应产品之间的匹配。文章认为，在目前中国的经济社会环境条件下，军民融合发展战略并没有改变中国装备采办制度的基本结构，大型国有军工集团仍然垄断着武器装备市场，只要国有军工集团保持着行业主导地位，这种情况预计不会改变，而部分单位可能会为了维护既得利益而阻碍民营企业，中国目前仍没有为民营企业大规模参与国防科研和生产创造必要的条件。文章最后指出截至2019年初，约2000家民用企业被许可为国防系统供应商，但考虑到中国军队、军民融合战略和民用部门的规模，这仅仅是一个小数目。
2021年5月26日，美国国防基金会（Foundation for Defense of Democracies）发布《消除军民融合：识别与回应中国军事公司的必要性》（Defusing Military-civil fusion:The Need to Identify and Respond to Chinese Military Companies[17]，作者：Nathan Picarsic 和 Emiy De La Bruyere[18]）报告，该报告宣称：美国联邦政府列出的与中国军方有联系的40多家中国企业，仅仅是冰山一角。目前还有很多具有中国军方背景的企业通过子公司、合资企业、投资控股等方式“逃避”美国国防部的追踪。报告呼吁美国联邦政府扩大审查范围，包括不在美国经营却对美国有实际影响的公司。
三.其他国家对中国军民融合发展战略的研究和认识
除美国外，俄罗斯、英国、澳大利亚、加拿大以及日本等国家的研究机构也对中国的军民融合发展战略较为关注。
2017年1月31日俄罗斯卫星通讯社网站（中文版）转载俄罗斯科学院远东研究所主任研究员瓦西里·卡申的评论文章《中国设立军民融合发展委员会以应对美国战略》[19]19，该文章指出：设立如此高级别的新机构（指中央军民融合发展委员会），似乎是中国为应对美国第三次“抵消战略”的手段；中国将在很长一段时间继续增加国防开支，而美国国防预算增长空间已经到达了极限，因此美国希望依靠向关键领域的突破性技术投资（美国与中国较量中可能存在的唯一王牌是在科技潜力上的优势）达到对中国占据绝对军事和技术优势的目的。
2019年11月22日澳大利亚战略政策研究所发布题为《追踪具有国防背景的中国大学》（The China Defense Universities Tracker[20]20,作者：Alex Joske[21]21）的报告。该报告认为中国有60多所大学参与了国防创新，有9个实体（中国航空发动机公司、中国航空工业集团、北京航空材料研究院、中国运载火箭技术研究院、中国电子科技集团公司、中国工程物理研究院、中国商用飞机有限责任公司、中国航天科技集团、中国航天科工集团）为国有军工集团，有150个机构被授权进行国防研究，超过160个以国防研究为重点的实验室，其中许多实验室掩饰了与军方的联系，但仍由中国军方资助和监督。
2020年4月23日，Sam Olsen[22]22于CAPX网站发表文章《英国可以从中国军民融合中学到什么》（What the UK can learn from China"s Military-Civil Fusion Program）[23]23，该文章指出中国军民融合战略不仅增强了军事力量，更加强了国民经济实力。民用科技公司从军队获得重要合同，这增强民营企业的商业实力，从而使他们能够更好地与西方竞争。另外，文章认为因为中国的大规模科研投入，使人工智能技术，航空发动机，新能源汽车和智能汽车等军民两用技术领域快速发展对英国造成了巨大的军事与经济压力。
2020年10月2日，加拿大北约协会（NATO Association of Canada）公开发表文章《中国军民融合与“一带一路”倡议发展》（Military-Civil Fusion In China And The Growth Of The Belt And Road Initiative[24]24，作者：Emilio Angeles[25]25），该文章指出在5G技术，量子科技，大数据，半导体，先进核技术，航空航天和人工智等领域，私营企业的创新力是中国军事和经济发展的驱动力。同时，中国利用“一带一路”正在扩大其在国外拥有的设施范围，这些设施可用于进入新市场和利用潜在的敏感信息。
2021年4月30日，日本国际事务研究所发表评论《海警法：中国为海上军民融合战略做好准备》（The Coast Guard Law: China"s Readiness for a Martime Military-civil Fusion Strategy[26]26,作者：Chisako T.Masuo[27]27），该文章指出：近年来，中国大大提高了其对海洋的监视能力。该作者认为中国的军民融合发展战略在海洋领域有明显成效：中国简化了从中央机关到省级政府在安全问题上的指挥链；升级了采用北斗卫星技术的船舶监控系统（VMS），以实现军船与渔船之间的双向通讯；进行了渔业治理体系改革；逐步建设智能渔港，以监测船只的活动；通过在海上连接遥感卫星和固定/浮动观察设备开发了海上监视网络卫星通讯，并开始制定一项全面的国土空间规划。评论认为，这些事实表明中国当局愿意将其用作实施海上军民融合发展战略的内部基础，该战略旨在建立中国第一条岛链内的控制权。
四.国外对中国军民融合发展战略研究总结
近年来，国外主要国家和智库高度关注中国军民融合发展战略，对中国的军民融合发展战略的反应可以总结为三点：一是高度关注；二是刻意看衰；三是恶意抹黑。
1.西方智库和学者认为，中国的军民融合发展战略对西方国家产生巨大威胁
第一，中国的军民融合发展战略是一项全面的融合战略，同时服务于国防和经济两大体系，同时领导人的威信及政府权力保障中国可以通过自上而下的组织管理体系充分调动军事与社会资源，实现全国的动员，以确保军民融合发展战略的顺利实施。
第二，中国军民融合发展战略最直接的威胁是促进了其军事科技的飞跃发展，在海洋、太空、网络空间、生物技术和人工智能等领域，尤其是人工智能技术的发展更为迅速，使得美国为首的多个西方国家倍感压力。军民融合发展战略促进了军民两用技术的发展，通过商业技术使中国军方能够在国内获得更多关键和敏感技术，从而减少对外国供应商的最先进武器的依赖，实现武器采购上更大程度的自给自足。
第三，中国军民融合发展战略在提升中国军事实力上潜力和空间巨大。美国政府及专家认为中国正在追求一系列具有破坏潜力的先进军事能力，如高超音速武器、电磁轨道炮、定向能武器和反卫星能力。中国致力于打造在一系列前沿科技上获得市场主导地位的领军企业，帮助中国军队的现代化改革。鉴于中国大规模地获得和应用新兴技术以及中国对军民融合的重视，中国军队很可能会很快在量子计算、人工智能技术、半导体与先进算法、高超音速和定向能武器、先进材料和替代能源等多个军事科技领域有所突破。
2.西方智库和学者认为，中国在实施军民融合发展战略中仍然存在诸多问题，其最终效果尚无法确定
第一，部分智库与学者认为中国试图构建的军民融合发展体系运行困难。他们认为由于中国军民融合发展战略涉及的领域、参与者、利益集团等众多，以至于使新系统呈现极为复杂的状况。因此当政策一层层下达时，很容易造成信息失效、资源浪费、职权边界不清、利益不公、贪腐等诸多困难，进而阻碍整个系统的有效运行，造成效率低下的问题。
第二，部分智库与学者认为中国缺失民营企业大规模参与军事创新的必要条件。他们认为缺乏对民营企业知识产权的保护、国有军工集团的垄断，以及相关部门为了既得利益而阻碍民营企业参与等问题，使民营企业发现参与军民融合的成本较高，最终只能有一小部分企业能够顺利参与军民融合的发展。同时，他们认为中国的保密制度对来自商业领域的参与者制定了严格的规则，容易造成系统“僵化”，进而造成系统的无效运行。另外他们认为资格认证、采办制度也增加了“民参军”的成本与困难，大大降低了民营企业参与军民融合的热情，阻碍了中国军民融合的进程。
第三，部分智库与学者认为中国投入大量资源用于军民两用技术的研发却忽略相关配套体系的建设。他们认为技术的研发至关重要，但是围绕技术研发的成果转化、采购交易、信息共享等环节的建设缺陷，会降低军民融合发展战略实施的效果和效率。
3.西方政府和媒体对中国军民融合发展战略的极力恶意抹黑
第一，美国政府大肆宣扬中国通过军民融合发展战略模糊军民界限，通过民营企业或个人“盗取”他国先进技术，威胁国际安全。美国政府宣称中国实施的军民融合发展战略使军民边界更加模糊，且相关企业的信息不够透明，因此会使跨国公司或其他国家在不知情的情况下帮助中国军队的发展。
第二，部分美国智库和学者认为，中国的军民融合发展战略会进行对外输出，这不仅威胁着其他国家的国家安全，也威胁着它们的商业和经济利益。他们认为中国同时利用“一带一路”配合军民融合战略，通过建设军事基地和贷款等方式对沿线国家进行军事与经济控制。
第三，部分美国智库和学者认为，中国政府会强制民营企业参与军民融合。他们认为在中国的现有政治体制下，政府会要求中国的所有企业都参与军民融合，美国政府和智库甚至宣称中国的所有企业都具有军事性质，因此所有与中国企业的国际合作都是危险的。
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