作者：光明日报与武汉大学联合调研组（调研组成员：袁康、张素华、马姗姗、王琎、王文娟、沈鹏飞、崔畅）
编者按
数字时代，信息技术与生产生活紧密交织。手机应用程序（App）因其便捷性、专业性等优势，被广泛运用于日常生活、专业服务和社会治理等多领域，为人们带来便捷的同时，也带来了信息安全隐患。近年来，App违规违法收集、使用用户信息事件频发，有报告显示，超七成App存在过度索权行为，即在非必要的情况下获取用户隐私权限，增加了个人信息泄露的风险。如何平衡信息化、数字化发展需求与保障个人信息安全之间的矛盾，成为亟待解决的问题。对此，光明日报与武汉大学法学院、网络治理研究院组成联合调研组，对1036人进行问卷调查及深度访谈，并对15类150款App的隐私协议状况进行分析，就个人用户对App隐私协议的使用体验、App隐私协议对用户信息权益侵害的具体表现，以及背后的深层次原因等进行了深入调查，并就如何进一步完善平台监管、保护个人信息提出建议。
等公交车的年轻人在玩手机。黄杰显摄/光明图片
打开一个新安装的App，首先弹出的便是“隐私协议”。长达数页的协议条文，是否在你的指尖匆匆划过不留痕迹？你是否并未点开内容，便已快速勾选“同意，我已阅读过这些条款”？但你可曾想过，从点击“同意”的那一刻起，你便开始了在信息洪流中的“裸奔”。
App隐私协议（也称“隐私保护指引”“隐私政策”等），即用户与企业之间就个人信息收集、处理所达成的协议，主要内容包括App如何采集、存储、使用用户个人信息与相关安全保障措施，以及个人对数据享有的权利及其实现方式。
作为App平台收集、使用用户信息的第一道关口，隐私协议不仅是收集、使用个人信息服务的“说明书”，更应成为保障用户利益的“安全阀”。但从现实来看，App平台对用户的隐私保护状况并不乐观。5月，国家网信办发布通报，有84款App存在违法违规收集使用个人信息等问题，包括36款安全管理类App、48款网络借贷类App。
一纸协议，如何看待，又该如何规范？
1.隐私协议规范化程度低、侵权风险高
用户风险意识欠缺。小王是一名法学专业的大二学生，她的手机里装满了五花八门的App。“当下社交、学习、娱乐都与手机绑定，生活点滴都离不开这方寸之间的屏幕。”当被问及是否认真阅读过隐私协议时，她不以为意：“这种东西应该不会有人注意吧，看到这个我都是直接跳过。”
调查发现，77.8%的用户在安装App时“很少或从未”阅读过隐私协议，69.69%的用户会忽略App隐私协议的更新提示。用户普遍对于App隐私协议重视程度不高，对个人信息权益的敏感程度较低，存在遭受隐私侵权的风险。
App隐私协议规范化程度较低。罗女士在一家国企工作，经常使用新闻类App：“很多时候只想着快点安装使用，看见隐私协议就直接点了‘同意’。偶尔心血来潮打开看看，发现协议实在太长了，得有几万字吧，这哪读得下去。”
调查中，43.53%的用户认为隐私协议文字过小、排版过密，难以阅读。在被调查的150款App中，近三成（46/150）App存在制造障碍、刻意隐藏和诱导用户略过隐私协议的行为，如字体颜色过浅、字号过小导致难以阅读；无法直接点击文本链接，需要取消默认同意才能跳转界面，等等。受访对象对于隐私协议的认可程度处于较低水平。
App针对个人信息隐私侵权现象普遍存在。“最近奇怪的电话越来越多了，之前有个推销电话上来就报出我的名字，把我吓了一跳，不知道从哪里得到了我的个人信息。”调查中不少受访者都表示有过类似的困扰，各年龄段都有60％以上的用户遭遇垃圾短信与骚扰电话等威胁，这与不法App窃取用户信息并出售给中下游灰色产业链密不可分。部分App过度索取数据调用权限，窃取地理定位、通讯录等本不应获取的信息，并私自提供给第三方，中下游再对此加工处理，致使个人信息流向不良商家。有关部门也表示，网络侵权案件与App结合越来越紧密，通过窃取个人通讯录、短信等隐私信息进行敲诈勒索、网络诈骗等案件频发。
用户阅读隐私协议时遇到的问题
2.不规范的隐私协议可能造成哪些侵权
“不同意就退出”、无法有效撤回授权，侵害用户个人信息自主权。“下载新的App时，我也尝试过点击‘不同意’，结果就是只能退出，不能使用App了，只能点击同意。”朱女士说。但轻易点击的“同意”也给朱女士带来了麻烦，她无意中发现某导航App正在读取她的图库，惊吓之余查找授权权限的关闭方式，无果后只能卸载App，“我真的很害怕，因为照片属于私密信息。我完全没有注意它会有图库权限，也不知道我的照片会流向何处。”
“我也想拒绝，但是拒绝不了啊”，这种单一选择的“同意”成为毫无选择的形式之举。调查发现，否定选项不明显、点击“不同意”则强制退出等原因极大打击了用户认真阅读隐私协议的积极性。即使阅读后对协议内容有所质疑，也无法在“不同意”的基础上继续使用，这种毫无意义的所谓“选择”成为人们放弃阅读隐私协议的主要推手。
“同意”仅仅是丧失信息自主权的第一步。超过一半的用户表示，使用的App一旦同意隐私协议,就不允许撤销部分或者全部授权。调查的150款App隐私协议文本仅有52.7%允许用户撤回同意，且只允许通过注销账户来实现撤回，但注销账户非常困难甚至没有明确标注注销方式。何先生计划停用某购物App，他在注册账号时使用了身份证号和手机号，因担心信息泄露所以申请注销账号并解除身份证绑定，但是App客服要求其提供手持身份证照片进行审核，何先生觉得无法接受提供此类敏感信息，最终无法注销账号。
用户阅读隐私协议意愿
隐私协议内容模糊或欠缺的情况普遍存在，侵害了用户的知情同意权。平台运营商需对包括个人信息收集、系统权限申请、隐私协议更新/生效日期，以及隐私协议变更通知方式进行清晰告知。但调查中，对隐私协议中包含的专业名词（如个人敏感信息、常用设备信息、网络连接信息、明示同意、cookies）进行清晰解释的App仅占60.7%，很多将用途表述为“为保证正常使用”等含糊用语、覆盖不全、采用省略号等，这都对用户的理解造成了障碍。调查中，很多用户都认为，隐私协议充斥着大量专业法律术语，即使想读也读不懂，干脆直接放弃。
此外，当隐私协议的内容发生变更时，很多App没有标注协议更新的通知方式，用户无法及时得知内容是否有所更新。在所调研的美妆类App中，40%未标注更新情况，规范性较差。
使用目的模糊、超范围收集和过度使用，侵害用户隐私。一些App在搜集信息时使用兜底条款，存在“包括但不限于”“例如”“为XXX需要获得用户的其他信息”“相关信息等”等扩大表述或笼统表述。这些未明示用户个人信息收集、使用目的，且表述笼统的协议，都为侵害隐私提供巨大空间。
此外，25款App隐私协议中包含很多与正当业务明显不相关的收集项，这也是侵犯隐私的重灾区。如地图导航类App必须授权的信息中出现通讯录权限，受访者表示：“地图需要定位是很合理的，但是它不止一次向我索要通讯录的内容”。
数据共享规范笼统，信息泄露风险高。吴女士和朋友用手机聊天时谈及希望近期去某地露营，竟然在几小时后就在多个购物App中反复收到山地露营用品的广告推送，甚至出现该风景区门票广告，“我查过，软件明确说明不会分析我的聊天内容，但我觉得App不仅读了，还分享给其他软件”，这让她感到震惊之余也分外担忧。
由于业务开展需要，很多App会与多方实现信息共享协作，企业往往会要求用户同意将信息提供给第三方，用户的个人信息在多个App之间辗转、共享，信息泄露风险难以预料。据调查，App隐私协议中存在对第三方对象表述不明（常见表述为“关联公司”“可信赖的第三方合作伙伴”等）、共享目的表述不明、共享信息范围表述不明等情况，概括性表述使企业在数据共享层面享有较大自由空间。
3.哪些因素“纵容”隐私协议侵害个人信息安全
针对个人信息保护的立法，仍存在难点和空白。目前我国的个人信息保护体系尚处在发展阶段，存在规定笼统、细节缺位的情况。立法往往对个人信息进行同质化、不加区分的保护，忽略各类App的行业特点。例如，美妆类App和电商类App在收集利用个人信息的范围及方式上存在显著差异，美妆类会涉及一些面目特征等生物信息，电商类则会要求更多的个人资信、支付权限等。
同时，个人信息缺乏分级的“一揽子”授权亟待细化。在一家高校任教的王先生曾被一次性授权“欺骗”过，在一次开通某阅读App月度会员后，他发现每月都有资费扣除，多次检查发现是第一次开通时，界面下方难以发现、默认勾选的“自动续费”，以及开启了免密支付，导致他在不知情的情况下被多次扣费。目前的“知情同意”制度虽然贯穿信息收集、处理、利用的全过程，但一次性的完全授权在开始使用App时即已完成。调查的150款App隐私协议中仅有22款说明了请求用户二次授权的场景。
监管权责分配还需继续完善。App监管涉及多个部门，“九龙治水”的分散式监管导致交叉分工，引发重复监管和监管缺位。此前成立的一些App专项治理工作组，以定期发布违法违规App名单的方式通知企业下架整改，这种非持续性的“运动式治理”，审查模式耗时长、应对慢、力度弱。同时，针对此类专项治理的新闻宣传力度不足，用户不进行主动查询很难获知App治理结果和隐私风险。
此外，行政部门的技术水准落后于市场总体水平，难以满足当前监管需求。一些App技术专业壁垒较高，监管部门在履职过程中，不乏因技术能力不足而陷入窘境的情况，自身监管能力受限。
统一的行业规范与合规指南尚未形成。调查发现，App隐私协议尚未在技术规范、配套服务等方面形成统一、严格的行业标准。隐私政策的规范性不足、各大应用商店的审查制度差异以及个人信息泄露等问题长期存在。不同行业或同行业不同体量的企业受经济规模和合规能力影响，制定的隐私协议具有显著差异。在150款App中，处理较多敏感信息的移动金融类App，隐私协议较市场平均水平更加完善。这种实力差异也反映在行业标准制定过程中，行业巨头利用其影响力参与制定，中小企业话语权不足。随着App数量愈发扩张，一套普遍适用于App隐私政策合规审查的操作指南亟待形成。
商业利用和信息服务的矛盾困境。在武汉上学的陈女士曾浏览过某网贷App，之后连续几个月她在不同的App上收到海量网贷广告，“App推给我的网贷广告实在太多，一不留神越陷越深。”她在广告诱惑下在多平台借贷，不知不觉陷入网贷陷阱，损失巨大。个人信息已成为产业创新、市场竞争的新“黄金”，也成为诈骗活动、信息泄露、数据垄断的“快捷键”。
在调查的150款App中仅有3款隐私协议明确说明个性化算法关闭方式。购物车记录、信用信息、观影聊天、位置定位等线索全方位勾勒出每个人的喜好，如被自由摊开的书籍一览无余。催账短信一来，可能下一秒就收到借款方式短信；考试失败了，立刻给你介绍培训机构；想美白，你的手机马上将被美白产品信息铺满。
尤其是随着指纹、面部等生物认证信息被大量收集，一些行业企业在数据使用上超出个人授权进行技术开发、资源互换等操作。行业对于数据的高度依赖与公众对于基础服务和个人信息安全的基本需求存在矛盾。仅仅依赖企业自律，难以突破商业利用和隐私泄露之间的困局。
4.隐私协议治理体系需综合提升
从政府综合治理、互联网平台义务与用户信息主体权利的三重层次，构建App个人信息合理使用与保护的制度框架。应完善相关法规，设置专门监管机构。此前，有关部门已表示，将在充分吸收社会各界意见的基础上，发布实施《移动互联网应用程序个人信息保护管理的暂行规定》。从展现方式、企业权责等方面对App隐私协议文本进行统一详细的规定，进一步构建实操性强的合规审查指南，或将为隐私协议的困局开辟突破口。
平台方要把落实运营者的提示义务，改进隐私保护技术提上日程。具体而言，首先，应在隐私协议中对个人信息保护做出明示。其次，在修改或终止服务条款或免除责任时，必须通过合理的方式提示用户，运用隐私强化技术将实质性隐私保护融入企业运营。再者，在用户体验方面，落实“知情同意”原则，健全选择机制，设置合理的同意和退出机制。应充分保障用户主体地位，用户对于App提出的信息收集等请求应享有拒绝的权利，用户拒绝授权后，App应继续提供其他基本服务功能，不得设置“不同意就退出”的捆绑授权方式，强迫用户同意所有的请求。对不同敏感程度的个人信息进行分级，不同级别信息获取授权的次数、时间、方式等应进行差异化设计。
完善个人信息保护专门立法和市场监管规则，以设立专项专章保护弱势群体、增添新型数据权利等方式，推动构建新型个人信息保护与数据安全制度。受限于认知水平等原因，老年人、未成年人的个人信息更容易遭受不规范隐私协议的侵害，需要加强立法保护。对于14岁以下未成年人的个人信息处理，个人信息保护法草案已经规定适用“未成年人+父母”双重同意原则。同时，也应对老年人等弱势群体设置类似的倾斜保护制度，以强化对于特定用户的保护。业内学者认为，立法应与民法典有关规定相衔接，明确在个人信息处理活动中的各类新型数据权利，包括知情权、查询权、更正权、删除权等，并建立个人行使权利的申请受理和处理机制。
制定App隐私协议指南，为企业、个人和市场监管者提供操作指引。该指南应规定不同情境下隐私协议遵守的各项规范，既可为执法者进行审查监管提供科学的依据，也可为App开发者与运营商提供明晰可靠的参考，帮助企业降低信息合规成本，快速对标国家、行业安全规范。个人也能依照该指南对隐私协议存在的潜在侵权风险进行判断，增强信息安全的自我保护意识，有利于监管机构、企业与个人的良性互动。
前置审核与监管，从App下载分发的源头入手净化市场环境。7月4日，因“滴滴出行”App存在严重违法违规收集使用个人信息问题，国家网信办依据《中华人民共和国网络安全法》相关规定，通知应用商店下架“滴滴出行”App，要求其认真整改，切实保障广大用户个人信息安全。调查发现，目前对已上架应用商店的App进行的主要是流动性的事后监管，应考虑将审查的重心从事后监管转移到事前监管，在应用商店下载的前端进行规制。建议有关部门联合应用商店，研究制定App上线审核、管理标准，运用大数据、人工智能等技术，不断提升App技术检测平台自动检测能力、监测能力和数据分析能力。
《光明日报》（ 2021年08月19日 07版）
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