国防快速创新工具：其他交易权限 (OTA) 和基于联合体的采办模式

前言

大国竞争时代，快速的国防创新对国家安全至关重要。何种机制能够有效刺激国防创新，并吸引创新企业加入国防队伍？本文以美国国防采办模式之一的“其他交易权限”（OTA）为切入点，从其历史演变、模式特点、实践应用来了解美国在推进国防创新方面有何经验可鉴。

一、OTA的历史演变

1. 什么是OTA

“其他交易权限”（Other TransactionAuthority，OTA）是在《美国法典》授权下，不受《联邦采购条例》（FAR）约束的国防采购模式，其拥有灵活的合同、知识产权以及成本和审计标准，允许通过合作伙伴或联盟等多种方式构建采办关系，从而吸引传统和非传统国防承包商、学术界、非营利组织和其他小型企业参与广泛的研究和原型制作活动。

2. OTA的发展历史

1957年秋天，“人造卫星1号”的发射引发了一场太空竞赛，美国担心苏联有能力将这一卫星能力用于军事目的，为应对与苏联在太空技术上的竞争，OTA模式诞生。1958年的《国家航空航天法》授权NASA签订履行合同、租约、合作协议或完成其研发任务所需的其他交易的权力。随着时间的推移，国会将OTA的不同变体形势扩展到了包括国防部在内的其他选定机构，其动机是为了应对技术竞争，并为传统的FAR采购模式提供替代方案。

20世纪90年代末，一些大规模的国防项目是由主要的国防承包商承担的OTA，包括F-35的先进短距离起飞垂直降落系统、军械库舰艇计划和未来战斗系统等。为了打消工业界对OTA可能只授予传统国防公司的担心，国会对立法中OTA的相关条款进行了修订，以鼓励规模较小、更具创新精神的公司参与。随着时间的推移，OTA最终扩展至美国其他部门和机构并发展壮大，用于解决武器装备相关原型设计和生产。下表重点展示了OTA发展过程中的关键立法里程碑。

二、OTA与传统模式的对比

1.传统FAR采购模式的弊端

《联邦采购条例》（FAR）是美国政府采购的基本法规，包含近两千页的规程详细说明了美国政府采购产品和服务有关的政策和流程，体现了美国政府的优先事项。但是FAR将其他因素如促进创新排在了较低位置，由于FAR条款优先考虑行政和合规方面的公正性，降低了对小型企业和新企业的友好程度，无意中阻碍了创新型公司追求联邦合同的脚步。主要表现为：一是FAR的僵化使得政府很难为商业公司的独立研发投资回报定价。政府将研发视为一次性支出，并根据边际成本为产品定价；二是企业需要改变他们的基本业务结构，或者建立独立的以政府为重点的实体（子公司、部门等），才有资格与政府开展业务；三是企业必须承受政府采购所特有的巨大的合规成本，这是由于政府采购通常在资源选择中使用基于成本的定价，而不是基于市场的定价；四是采购决策周期很长，甚至在决策产生后还会产生变数。这些因素抑制了商业企业作为政府供应商的意愿，限制了美国政府刺激、塑造和获取新兴技术的能力。

2.OTA模式的特点

合同模式的灵活性。国防部长办公室2018年发布的最新OTA指南中明确有三种不同类型的OTA协议：研究、原型和生产。研究型OTA用于基础、应用和高级研究项目，旨在促进军民两用的研发，利用规模经济优势，同时减少企业在政府监管费用上的负担。原型OTA考虑到与国防部采购和开发相关的武器或武器系统，旨在获取原型能力，并允许这些原型过渡到生产OTA模式。该描述背后的核心其实是提供了一种在没有额外竞争情况下授权原型后续生产的机会，从而激励承包商参与。非国防承包商参与是原型OTA的重要条件。生产型OTA是原型OTA的持续模式。

速度与效率。OTA的另一个优势是流程的快速性。整个采办流程大约为120天，而FAR为12-18个月。此外，与FAR相比，OTA可以快速修订合同需求，且研发资金可以在项目期间用于与项目相关但超出其初始范围的活动，这在FAR下是不可能的。

授权军种资金支配权限。OTA有其独特的优势，每个军种有权执行1亿美元的OTA，且数量上没有限制，超过限额的项目需经过国防部采购、技术和后勤副部长授权才可进行。这种资金支配的授权为产品的灵活定价提供了合法渠道。

节约成本。根据FAR起草提案的基本成本在4万到25万美元不等，而OTA起草白皮书的典型成本在1至1.5万美元之间。

授予方式的多样化。一种方法是通过直接授予流程，如通过提案请求（RFPs）、跨机构公告（BAA），或现有OTA的后续计划来获得OTA合同；另一种方法是通过基于联合体的OTA模式，联合体由多方机构组成，包括政府（军方）、传统与非传统国防承包商、学术界等，通过合作共同参与行动或汇集资源以实现共同的目标，国防部现有联合体30余个，由陆、海、空各军种及国防部长办公室直接资助。下表展示了FAR与OTA两个模式的对比，可以看出，基于联合体的OTA模式能够更好的促进创新机构间的协作。

3.OTA联合体为政府聚集多方资源提供了有效渠道

90年代，美国会授权建立基于联合体的OTA能力，部分原因在于国会希望使用来自行业的力量解决普遍问题。联合体的优势在于该模式将独特的政府文化和流程转化为企业可以理解的语言，允许企业专注于自身研发方面的核心竞争力。“联合体管理公司”（CMF）是联合体运行的牵头机构，其为促进政府合同的征集、授予和执行提供了灵活性。CMF及其所属联合体有规范且灵活的联合制度，可以根据任务的需要进行团队资源的配备。需求方通过直接与CMF签订合同，向该联合体成员征集解决方案，并选择合适的方案按进行进一步讨论。此外，CMF可及时获得有关提案的反馈，允许后续的调整与更新。这是一种比FAR更及时、更有效的协作模式，有效的促进了行业、政府和学术界之间的合作。

三、OTA的实践应用

1.美陆军为实现武器装备的快速现代化大量使用OTA模式

在使用OTA快速开展项目方面，美国陆军遥遥领先于其他军种，自2016年以来，陆军的OTA合同约占OTA总金额的63%，且绝大多数都是通过联合体授予的。2019年，陆军承担了33亿美元的OTA合同。陆军利用OTA开展的武器装备研制项目，如为实现联合全域指挥控制（JADC2）大力开发的新一代情报地面站“战术情报目标接入节点”（TITAN）项目，其系统建设整体分为四个阶段，目前正在进行第一阶段的原型系统设计和技术能力开发，包括地面站系统级设计和软件成熟能力开发，陆军已授予Palantir技术公司和雷神公司850万美元为期12个月的OTA合同，以灵活推进原型的快速实现。

2.美特种作战司令部使用OTA进行快速原型开发

利用OTA进行快速原型开发的一个典型例子是美国特种作战司令部（SOCOM）在研发防区外精确制导弹药（SOPGM）时运用OTA等开放式采办模式，将原型制作和部署时间减少了75%。此外，SOPGM团队与国家安全局合作，通过直接利用行业测试数据，加快数据链路支持SOPGM的开发和认证，将认证时间缩短了12个月。

3.OTA联合体模式促进多方利益共享

OTA联合体建立初期，成员机构主要专注于合作开展研究项目，但很快发现联合体也可以作为国防任务枢纽。例如，国防部军械技术联合体（DOTC）将其愿景描述为“将政府、行业和学术界整合为一个整体，利用现有的人员、设施和设备，执行联合和共同资助计划，共享和发展目标、资源和资产。”联合体成员通过集体行动和协作实现了开发效率的提升和作战能力的快速交付。对其联合体章程、使命声明和行动时间表的回顾肯定了联合体的联通、协调和沟通功能为政府和行业都带来了利益。再如大学研究实验室与联合体的合作，在学生、研究人员和专业人士之间建立起了思维沟通的桥梁，极大的推动了基础理论的研究和早期应用研究的成熟速度，进一步增强了基础科研人员创新的动力。

四、结束语

大国竞争环境下，国防现代化程度是实现国家安全的重中之重，国防采办模式的创新将产生更高效能的军事能力。我国一直以来深知“融合”的重要性，美国OTA为我们提供了一种灵活的机制，一种基于联合体的协作模式，为今后探索更适应于我国国情的国防创新模式提供了借鉴。

参考文献：

【1】Benjamin Schwartz and Bill Greenwalt,Other Transaction Authority and the Consortia-Based Acquisition Model: a valuable tool for rapid defense innovation,The ChertoffGroup, https://www.nacconsortium.org/wp-content/uploads/2021/01/Chertoff-OTA-Research-Paper.pdf

【2】JonHarper, AUSA NEWS: Army Leading Charge for OTA Agreements, 2021.10.14, https://www.nationaldefensemagazine.org/articles/2019/10/17/army-leading-charge-for-ota-agreements

【3】ODS, Guidebook: Other Transactions (OT) Guide-2018, 2021.10.14, https://acqnotes.com/acqnote/careerfields/other-transaction-authority-ota#:~:text=%20Other%20Transaction%20Authority%20%28OTA%29%20is%20the%20term,standards%20and%20best%20practices%20into%20its%20award%20instruments.

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