德国联邦议会于2017年6月通过了《改进社交网络中的法律执行的法案》（Gesetz zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in sozialen Netzwerken，简称《网络执行法》）。该法案生效后，经过三个月适应整改的“缓冲期”后，在2018年1月1日开始实施，开启了德国重拳治网的“监管风暴”。法案重在强化政府对社交媒体平台的法律监管，要求符合条件的社交网络服务提供者建立不法信息投诉与处理机制，并设置巨额罚款。法案在德国国内引发较大争议，并引起欧盟各国和世界其他国家的密切关注，本文就法案出台背景、主要内容和特点以及焦点与评析三个方面进行分析。

一《网络执行法》的出台背景

德国仇恨恐怖极端言论充斥社交媒体，平台自律效果有限，原有监管手段乏力，催生出要求政府加强社交媒体网站监管的强烈社会需求。一是网络上仇恨难民、穆斯林和外国人言论逐步发酵升温，对反恐怖反极端的网络秩序造成严重冲击。2015年开始的难民危机、顺势崛起的德国另类选择党，动摇了德国《基本法》确立的主流价值观和社会认同感，新纳粹等极端言论在德国日益盛行。二是以网络平台自律为主的监管模式和单薄的执法力量难以实现对网络社交媒体平台信息内容的有力管控。根据德国青少年保护网2017年的一项调研，YouTube上90％的“涉嫌违法内容”能得到及时清理，但Facebook上该比例下降为39%，Twitter上则只有1%。2015年德国司法部成立的处理社交网络犯罪内容的专项工作组也没能达到预期监管效果。因此，德国在原有相关法律的基础上，专门制定《网络执行法》督促大型网络社交媒体平台经营者履行义务，这也标志着德国政府对网络监管从主要依赖行业自律向加强行政监管转变。

二《网络执行法》的主要内容和特点

在适用范围上从主体和行为两个方面进行双重限定。在主体规模方面，在德国注册用户多于200万的社交网络平台才受本法调整， Facebook、Twitter和YouTube都是该法律主要适用对象，但Reddit、Tumblr和俄罗斯社交媒体平台VK也都可能在该法的监管之下，此外还包括Vimeo和Flickr等。在主体行为特征方面，只有“以营利为目的、以用户与其他用户或向公众分享任意内容为取向的社交网络平台”才属于本法的监管范围内。自己提供内容的服务主体（例如，新闻编辑平台）、特定主体之间的信息通讯（包括电子邮箱服务、即时通信服务）和以传播特定内容为取向的平台都被排除法律适用对象之外。 

在违法内容判定上对接德国刑法典相关条款。《网络执行法》调整的违法内容是指该法列举的违反德国刑法的言论内容，分为仇恨言论、煽动性言论和虚假新闻造谣三部分，包括违反德国《刑法典》第86条（散布违宪组织的宣传品）、第86a（使用违宪组织的标志）、第89a、第91条（准备或指导实施危害国家的严重暴力行为）等18个条款。《网络执行法》运用“转引条款”，将“违法内容”判定直接转引至刑法的相关条款，成功避免不同法规对相似内容规定的重复与冲突。

在不法信息处理上要求平台确立投诉与处理机制。《网络执行法》的核心在于要求符合上述条件的社交媒体平台设立一套有效而透明的程序，迅速获悉、处理用户对平台空间内违法内容的投诉。具体要求主要包括：（1）在线举报表单。法案规定社交媒体平台必须面向用户推出分类更为详细的在线举报表单。德国司法部还将推出在线表格，供网民投诉对已举报网络违法言论处理不力的情况。（2）删除时限。法案规定了社交媒体平台处置违法内容的时限与方式。对明显违法的言论，社交媒体平台必须在用户举报后24小时内删除或屏蔽；对于有争议的违法言论，需指定专人负责处理用户投诉，并在举报后7日内做出处理。（3）通报义务。在《网络执行法》颁布之前，社交媒体平台一直都在对违法的网络信息内容采取自律监管措施，平台处理机制的信息不透明，对此法案专门规定了平台的通报义务，要求互联网社交媒体平台必须每半年至少发布一次报告或者每季度报告，公示收到的用户投诉数量和平台的处理情况，报告应在互联网上公布。

在违反义务的责任上确立处罚机制和巨额罚金。在违反义务的处罚机制和罚金规定方面，根据《网络执行法》，联邦司法局可就违反该法案的行为，对社交网络平台处以罚款。罚款分为两档，第一档最高罚50万欧元，第二档最高罚5000万欧元（约3.9亿人民币）。如果网络平台在整体上失灵，即大量违法内容未被删除或屏蔽时，适用较重的一档处罚。

三《网络执行法》焦点与评析

（一）巨额罚款增大社交媒体企业合规压力

《网络执行法》出台后，可能面临的高额罚款让网络媒体公司倍感压力。在NetzDG全面执行前，Facebook一个月内就删除了15000条所谓“仇恨内容”，成立了第二个500人员工规模的“信息删除中心”且扩充了原有的机构。但实际上，《网络执行法》中巨额行政处罚的要件并非与个别投诉处理或个别处理结果相联系，而是针对被规制主体存在组织上和系统上的失灵。在判定此等失灵时，需要以大量违法内容未被删除或屏蔽为依据。另外，监管机关不得迳自判断这类论据所包含的内容违法性问题，而是必须请求法院先行就这类问题作出决定。因此，行政处罚条件的限定和司法程序前置都能有效防止平台企业动辄遭受巨额罚款。

（二）“平台责任”强化引发“执法私法化”担忧

社交媒体平台依据《网络执行法》履行义务，对平台上信息进行监测、处置，引发了德国学界对 “执法私法化”的担忧，担心《网络执行法》为大型网络媒体公司打开了互联网审查的大门，造成将本应由国家承担的对基本权利关系重大决定转交给社交网络平台，产生权力“漂移”。实际上，相比完全放任的“市场自治”模式的失败，以及国家“全面审查”模式存在的不足，《网络执行法》采取了折中的方式，要求社交媒体平台承担平台信息的“托管责任”。“托管责任”的实质是政府对社交媒体平台经营行为的行政干预。在经营过程中，社交媒体平台本来就已经根据用户使用规则或用户协议对信息内容进行审查、删除或屏蔽，《网络执行法》只是强化了社交媒体平台的责任，并没有实质扩展审查权限和范围。社交媒体平台并非只为用户提供中立的基础设施，还会通过其商业模式形塑网络交流空间，利益与责任并存，平台企业对社交媒体平台环境维护具有不可推卸的责任。因此，与其过度担忧“执法私法化”问题，不如将关注点聚焦在如何使其“权力”行使与责任履行合理化、专业化、透明化。

（三）信息内容审查诱发违反“言论自由”的违宪风险

反对《网络执行法》的观点认为，该项法律可能会在无意中审查网络自由言论或者限制言论自由，因此德国左翼党对该法案投了反对票，而绿党弃权。实际上，尽管各国宪法一般均规定了公民享有言论自由权，但是公民在行使言论自由时不得侵犯他人利益和公共利益，因此，对极端、恐怖、仇恨言论的审查、删除或者屏蔽本身并无不当。但由于言论违法性判断涉及复杂、困难的法益衡量，平台为了避免行政处罚，会倾向将其进行删除或者屏蔽，存在导致“过度封锁”的风险，产生“寒蝉效应”，这样的寒蝉效应无法以保护个人利益或公共利益名义予以正当化。《网络执行法》在社交媒体平台治理过程中，能否在言论自由与不法内容治理之间寻求平衡，仍然值得进一步探讨。

《网络执行法》的出台是国际互联网审查运动的一部分，体现了各国政府放弃网络中立，强化网络监管的大趋势，在控制网络平台恐怖极端言论和违法内容方面迈出重要一步，但其本身也存在一些争议和不足，需要我们密切追踪实施效果，力求在应对我国社交媒体平台监管难题时，能从中吸取成功经验，避免失败教训，提升网络综合治理能力。

一是在国家网信、反恐、“扫黄打非”等专项领导机构的统筹协调下，进一步加强公安、宣传、工信、安全等部门的资源整合和手段互补，强化违法有害信息情报共享和联动执法，对存在重大信息内容安全问题的企业，联合开展责任落实情况的核查问责。二是推动建立信息内容治理的信息共享与技术交流平台，推进政产学研之间的违法有害信息样本库共享与技术经验交流。三是积极发挥社会监督举报作用，指导互联网平台企业建立完善内部举报受理工作责任制度与处置流程，形成涵盖核查处置、问题整改、违规追责、结果反馈的社会监督管理闭环。

（作者：中国信息通信研究院安全研究所 李晓伟）

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