信创工程在1.0实施阶段取得了巨大成功，不仅基本实现了党政机关电子公文传输和电子政务的国产化替代，同时也支持了一大批国产软硬件产品的成熟和发展，但是进入信创2.0阶段的深水区后，相对于应用的更加复杂多样，现有信创产品仍然显的初级稚嫩，信创工程在行业和地方的落地遇到了更大的难题。“链长制”作为我国地方政府在产业链培育过程中的重大制度创新，已创新出规划引导、精准施策、体系推进等成熟经验和特点，在其诞生仅三年的时间内，就在全国各地普遍推广，取得了很大成效。北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）经过研究分析后认为，“链长制”可以有效解决信创2.0落地实施时所遇到的五方面问题，在全国范围内推广“链长制”，是破解信创2.0落地难的有效方法和途径。
一、行业信创和地方信创遇到了不易落地的难题
我国信创工程从2014年开始从党政机关电子公文系统国产化替代入手，发展到党政机关办公系统，基本实现了国产软硬件产品从“可用”到“能用”的转变。从2021年起，信创工程开始在金融、电信、交通、能源等国家关键信息基础设施各行业，以及数字政府、城市数字化、智慧城市等领域全面铺开，正在实现从“能用”到“好用”的突破。但是，信创工程进入全域信创的2.0发展阶段后，在需求侧和供给侧都存在一定问题，在需求侧方面，行业和地方依然存在对信创认识水平不高、地方保护主义严重、懒政怠政行为等三方面问题；而在供给侧方面，信创企业也存在核心技术产品供给不足、产品周边适配能力差等两方面问题，导致信创2.0正面临落地不易的瓶颈。
1.对信创认识水平不高
在全域信创实施过程中，相对于中央各部委和国家机关，部分地方政府和行业用户对信创工程的认识还有较大差距，在政治领悟力和政治执行力方面还有不足，未能充分认识到信创工程对于中美科技战略竞争、保障我国网信产业链供应链安全、实现中华民族伟大复兴的重大意义，在本地区本行业数字化转型过程中，依然固守过去传统习惯作法，一味强调网信产品的功能和性能，把本地区本行业的数字化市场变成了国外网信产品的集散地。在市场需求巨大的行业数字化转型、智慧城市、数字政府等规模较大的数字化项目，基本都没有规定信创产品的最低比重，也没有信创产品的替代计划安排，造成地方市场和行业市场国外网信产品仍然占据绝对比重的现状，没有得到根本改观。
2.地方保护主义严重
在全国各地兴起的“城市云”、“国资云”、“地方云”等建设过程中，各地政府只将云的落地与招商引资直接挂钩，而不考虑信创产品的应用比例和成熟度。厂商纷纷投资或与各地政府控制的投控平台合资建设地方云管理平台公司，而这些巨量的云项目常常不经招投标程序就直接定向采购这些地方管理平台的产品和服务。这种与招商引资直接挂钩的地方保护式的项目建设方式，不仅破坏了市场竞争的公平性，对信创产品在地方项目的落地也造成较大不利影响。如，2021年8月24乌鲁木齐市政府以1.38亿元单一来源采购新疆中科曙光云计算有限公司的云平台服务，新疆中科曙光公司是中科曙光在新疆专门投资设立的地方云平台服务公司。2021年9月30日，海南省大数据管理局的一体化政务服务能力提升项目，以1.04亿元单一来源采购数字海南有限公司的服务，而数字海南有限公司是由阿里巴巴、海南省大数据管理局、太极公司和天翼资本合资成立的地方平台公司，其中阿里持股49%。2021年9月24日，浙江省大数据发展管理局政务云资源租赁项目以4.68亿元单一来源采购阿里云。2021年10月8日，浙江省大数据发展管理局“省大数据发展管理局互联网＋政务服务平台建设”等3个项目以1.73亿元单一来源采购数字浙江技术运营有限公司服务，而数字浙江技术运营有限公司是阿里巴巴和浙江金控等合资成立的地方平台公司，其中阿里持股49%。2021年10月11日，广东省省级政务信息化项目以总金额7.18亿元分三批单一来源采购数字广东网络建设有限公司的服务，而数字广东网络建设有限公司由腾讯、联通、电信和移动共同投资成立的地方平台公司，其中腾讯持股49%。2021年11月4日安徽省政府采购云平台项目以2660万元单一来源采购政采云有限公司服务，政采云公司是由阿里巴巴和浙江省财政厅合资成立，其中阿里持股46.75%。
3.懒政怠政行为频发
部分机构和地方在信息系统升级或新建信息系统时，没有把信创要求放在重要的考虑点，而是只考虑系统的延续性和稳定性，以不出事作为评价的最高依据，造成原有国外产品和服务不仅不能被替代，而且常常以单一来源采购的方式，进一步强化了国外产品的垄断地位。如，2021年1月4日，中国进出口银行宣布以2992万元单一来源采购甲骨文（Oracle）软件产品；2021年3月23日，中国邮政储蓄银行以1.45亿元单一来源采购甲骨文（Oracle）数据库标准服务；2021年8月6日，吉林省农村信用社联合社以3116万元单一来源采购IBM产品维保及服务；2021年8月16日，兴业银行1345万元定向采购74台海光服务器等。
4.核心技术产品供给不足
在信创1.0的实施过程中，通过“信创产品目录”的创新方式，支持了国产操作系统、CPU、数据库、服务器、中间件、安全软件、办公软件等一大批信创产品的发展和成熟，促进了电子公文传输系统和电子政府等应用的有效实施。但进入信创2.0以后，数字化应用进入到各行业的核心应用系统和各地方的智慧化运营，原先发展已比较成熟的信创产品已不能适应信创2.0的需要，而企业数字化转型和智慧城市所需要的先进制程芯片、云原生、人工智能、工业软件等核心技术产品却供给严重不足。信创核心技术产品供给不足主要由两方面原因造成：一方面是由于我国在先进制程芯片的前端工具和后端制造方面确实短板明显，在操作系统领域多依托国际开源社区具有潜在“卡脖子”威胁，在工业软件领域的CAD、CAE、CAM、DCS等难以满足各行业复杂性生产控制的需要；另一方面是我国许多具有国际领先水平的技术产品还没有得到“信创产品目录”的明确支持，如阿里云的玄铁RISC-V系列处理器、PolarDB数据库、飞天操作系统、数据中台、业务中台等，华为的“鸿蒙+欧拉”操作系统、高斯数据库、华为云等。
5.产品周边适配能力差
现有信创产品只部分解决了电子公文传输环境下的软硬件适配和简单办公环境下的产品和服务适配，即使这些简单环境也常常面临打印、解压缩、绘图等方面的不匹配。而在应用更为复杂的各行业，现有信创产品在原有生态体系中往往显得格格不入，需要调整适配的软件、硬件、应用、服务数量庞大，内容复杂，几乎完全不能适应。例如，数据库的分布式存储、集群能力等难以应对超大规模应用场景的挑战，汇聚级和核心级网络设备与商用主流产品的包转发率还存在一定的差距，行业领域的专业软件、终端及外部设备等在信创环境下的兼容适还存在一定问题。
以上在信创需求端和供给端五方面问题的存在，严重迟滞了信创工程的实施步伐。在有针对性地对各方面问题采取对症措施的同时，必须采取更加行之有效的新型制度创新方式，从机制上保证信创工程在行业和地方的落地实施。
二、“链长制”是我国培育产业链的重大制度创新
目前在全国各地广泛推行的“链长制”是地方政府在“政府抓经济”方面的重大制度创新。“链长制”通常由各地区主要负责人担任产业链的“链长”，集中协调各方资源，提升产业链竞争力，保障产业链安全，创新驱动产业链升级。2018年以来，湖南、浙江、江西、广西、辽宁等地先后推出省级领导兼任产业链链长的“链长制”。
1.基本内涵
“链长制”是指由各省、市主要领导各负责一条产业链并担任“链长”，同时通过市场方式在产业链中选择一个企业或其他机构作为“链主”，充分利用“链长”的综合协调优势和“链主”的产业链整合优势，通过“建链、强链、延链、补链”等措施，保障各个产业链的完整、稳定和发展。“链长制”是我国地方政府在培育产业链过程中的重大制度创新，在提升区域产业链竞争力，维护产业链稳定安全，转变招商引资模式，以及提升全球价值链地位等方面，都发挥了积极作用。
2.发展历程
（1）湖南是“链长制”的发源地。2017年11月，长沙召开全市产业链工作动员部署会，提出在全市各处省级以上园区设立22个产业链推进办公室，由20位市级领导担任链长，园区相关负责人、业务骨干和各市直部门、区县选择的优秀干部88人组成产业链推进团队，打造优质完善的产业链。标志着“链长制”的制度创新模式正式进入人们视野。2018年4月，湘潭市引入“链长制”，推进区域产业高质量发展。2018年7月，湖南省委省政府在全省全面推广“链长制”，在发布的《省委、省政府领导同志联系工业新兴优势产业链分工方案》中，省委书记杜家毫联系自主可控计算机及信息安全产业链，省长许达哲联系航空航天（含北斗）等产业链。
（2）浙江是“链长制”的发展地。2019年8月，浙江省商务厅发布了《浙江省商务厅关于开展开发区产业链“链长制”试点进一步推进开发区创新提升工作的意见》，链长制开始在浙江省省级层面上开展实施。2020年2月，浙江省又下发《关于进一步落实开发区产业链“链长制”推动企业复工复产确保开发区产业链稳定的通知》，将“链长制”的工作重心放在：重点破解开发区复工企业融资难、用工难、物流难等问题；创新产业链招商引资方式；推动产业链重大项目开工建设；提升产业链数字化水平；全力保障复工期间防疫物资供给等方面。
（3）全国各地是“链长制”的燎原地。自2018年“链长制”在湖南创新实施以来，为应对复杂的国际形势和疫情压力，各地纷纷出台“链长制”的相关政策，包括江西省、山东省、南京市、苏州市、北京市、深圳市、合肥市、长春市等区域。目前，全国已有6个省发布链长制相关政策，9个省（市）提出链长制实施计划，22个地级市制定发布了链长制相关规划。链长制。“链长制”已在全国形成星火燎原之势。
3.主要特点
（1）规划引导。各地在“链长制”实施过程中，都将产业链规划作为首当其冲的第一件重要事项。产业链规划主要包括三方面内容，一是摸清家底，全面梳理产业链的发展现状；二是发现问题，彻底摸清产业链中的堵点和断点；三是构建数据库，包括全球产业链企业、人才、技术、成果等方面的数据库。
（2）精准施策。各地积极探索建立“链长制”工作机制，针对不同产业链的优劣势和不同特点，围绕产业链“建链、补链、延链、强链”等核心问题，创新出“一链一图”、“一链一库”“一链一策”等创新性工作机制，重点解决产业链中关键配件、集成部件配套问题，纾解产业链“卡脖子”难题，维护产业链、供应链安全稳定，并基于各地资源禀赋制定产业链发展策略及落地路径。
（3）体系推进。从各地具体实践来看，“链长制”是一项体系化的制度创新模式。各地通常通过做好“N个一”工作，即“一个产业链发展规划、一套产业链发展支持政策、一个产业链发展空间平台、一批产业链龙头企业培育、一个产业链共性技术支撑平台、一支产业链专业招商队伍、一名产业链发展指导专员、一个产业链发展分工责任机制、一个产业链年度工作计划”的“九个一”机制，或““一张龙头骨干企业清单、一个重点项目库、一套创新体系、一个政策工具包、一家咨询支撑机构”的“五个一”机制等，将产业链打造成一个体系化的专项工作，有规划、有政策、有平台、有龙头、有专人、有机制，做到事事有规划，件件有落实。
三、信创工程中实施“链长制”的四大举措
各地在“链长制”实践过程中创新出的规划引导、精准施策、体系推进等成熟做法和经验，能有效解决目前在信创2.0落地实施过程中遇到的认识水平低、地方保护主义、懒政怠政、核心技术产品供给不足、产品周边适配能力差等问题。我国在推进信创工程在行业和地方全域落地的过程中，要从以下四方面引入“链长制”的实施：
1.加强规划，摸清信创产业链家底
我国信创产业链构成与现状分析。包括信创产业链构成（包括基础芯片、基础软件、终端、工业软件、云计算、网络安全等），信创产业链的短板（包括基础芯片短板、基础软件短板、终端短板、工业软件短板、云计算短板、网络安全短板等）；
我国信创产业链地图与数据库构建。包括我国信创产业链产品分布（包括基础芯片分布、基础软件分布、终端分布、工业软件分布、云计算分布、网络安全分布等），企业分布、人才分布、技术分布等，全球网信产业链产品分布（包括基础芯片分布、基础软件分布、终端分布、工业软件分布、云计算分布、网络安全分布等），企业分布、人才分布、技术分布等。
2.确定“链长”，落实信创发展目标责任
成立“协调办公室”。建立以中央网络办为牵头单位，发展改革委、科技部、工信部、国资委、财政部、教育部、人行、证监会等相关部委参加的“国家信创产业链协调办公室”（以下简称“协调办公室”）；由协调办公室负责研究制定《关于支持我国信创产业链发展的若干政策》（以下简称“若干政策”）；
确定“链长”。根据“若干政策”规定的程序，由办公室确定信创产业各分支产业链的“链长”单位。包括基础芯片产业链链长、基础软件产业链链长、终端产业链链长、工业软件产业链链长、云计算产业链链长、网络安全产业链链长。鉴于信创工程具有很强的战略意义和政治意义，其各分支产业链链长除了具有较强的技术产品能力、产业链整合能力、供应链掌控能力外，还需要具备较强的政治属性，通常应该由中央企业或国际型民营企业担任。
制定计划和方案。由各链单位长负责，研究制定信创各分支产业链的工作计划和实施方案，包括各产业链产品构成、企业构成、市场情况、全球技术和产品分布情况等，制定各产业链数据库、产业地图等，形成“一链一库一图”。
3.“链长”实施，完善产业链生态传导机制
传导机制。在信创工程中实施“链长制”，是中央各部委府领导负责、强化产业链责任的一项制度创新，应建立“协调办公室”通过“链长”抓链条的传导机制。比如，通过建立“一个产业链规划、一个短板问题清单、一个重点项目库、一套创新体系、一个政策工具包、一家研究支撑机构”等“N个1”工作机制，由“协调办公室”向“链长”单位进行协议赋权，协助实施部分具体工作，如委托调研所属产业链发展现状，梳理上下游企业制约瓶颈和技术需求，组织编制产业链图谱、技术路线图，参与制定补链强链延链计划等，在稳定产业链、优化供应链、引领企业融通发展、信创产业集群建设等重大事务中，切实发挥“链长”企业的影响力和主导力。
例会制度。每年各分支产业链链长向“协调办公室”开展两次以上工作汇报会，包括建链措施、补链措施、强链措施、补链措施等，取得的进展和存在的问题，以及下一步将要采取的措施等。
4.精准施策，保障信创产业链安全稳定
找准问题。各链长单位对信创各分支产业链开展详细调研，找准产业链中的短板、断点、堵点和卡脖子环节，重点围绕这些环节，分别在基础理论研究、关键技术研发、主导产品研制、成熟产品应用、以及产业生态体系建设等方面，联合科研院所、专精尖中小企业、行业和地方用户，开展有针对性的建链、补链、强链、补链等措施。
突出重点。“协调办公室”应把工作重点放在做强“链长”这个龙头企业，以及产业链中关键环节、关键部位的缺失问题，纾解产业链“卡脖子”难题。
支持扶植。在“协调办公室”的指导下，科技部、发展改革委、工信部等部门在各部门专项资金范围内，对各链长单位牵头或参与的信创各产业链项目给予重点支持。人民银行与证监会应对信创各分支产业链企业予以金融扶植。（涂群 张茜茜）
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