导读
“一带一路”倡议已从愿景落实为行动，并取得了一系列丰硕成果。虽然倡议没有明确提出及如何解决面临的安全挑战，但安全问题始终贯穿“一带一路”建设始终。如何回应“一带一路”的安全治理，是一个需要函待解决的重大学术命题和迫切现实难题。本文尝试在理论上搭建“一带一路”的安全治理框架，并在洞察当前“一带一路”所处发展方位的基础上，指明现阶段的治理框架及其结构体系，为“一带一路”的安全图景描绘可行路线，推进人类命运共同体的系统构建，为形成普遍安全的全球治理格局提供可行建言。
一、“一带一路”所处的安全环境
“一带一路”倡议彰显了东方政治智慧和中国国家领导人的雄才伟略，是全球建设规模最大的可持续发展规划。建设“一带一路”，既是通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，实现“共同构建人类命运共同体”的重要抓手，也是解决“和平赤字、发展赤字、治理赤字”，实现互利共赢共享和地区和平稳定的根本手段，还是中国投身全球化的决心、诚心与信心的具体呈现，是中国致力于构建人类命运共同体的生动实践，彰显了负责任大国的胸怀和使命担当。但是，在这个东西方力量重组博弈、地区热点持续动荡、“按下葫芦起了瓢”的国际秩序深刻复杂演变的时代背景下，“一带一路”也面临一定的安全挑战。
(一)全球治理面临安全挑战
“一带一路”面临的安全挑战可以具体化为传统安全和非传统安全风险两个方面以及政治安全因素、军事安全因素、经济安全因素、网络安全因素等多个空间。“在全球地缘政治风险上升、各种传统非传统安全问题凸显的形势下”，“如何在乱局中保持定力、在变局中抓住机遇”，对我们提出了更高要求。习近平主席结合全球历史趋势和时代发展大势，将全球安全挑战精炼为“三个更加突出”，这一概括准确描述了“一带一路”所处的全球安全环境。
一是安全问题的联动性更加突出。全球安全环境与各民族国家、地区的政治、经济、军事等问题高度相关，与文明、民族、宗教等问题密切相连，不可割裂对待、简单处理，否则就会陷入头痛医头、脚痛医脚的困境。以全球恐怖主义为例，有民族分裂恐怖主义、宗教极端恐怖主义、意识形态恐怖主义以及独狼恐怖主义等多种类型，这些不同类型的恐怖主义与国家治理、社会民生、公平正义等相互交织，靠单一手段无法解决。
二是安全问题的跨国性更加突出。历史上看，安全问题主要是国与国之间的传统军事安全。从近现代以来，安全问题逐渐演化成国家内部的民族认同、公平正义、社会治理等非传统安全领域的问题。在当代，一国内部的安全问题逐渐弥合国家界限，内外交织，演化和转变为跨国问题。一方面“任何一个国家的安全短板都会导致外部风险大量涌入，形成安全风险洼地”;另一方面，“任何一个国家的安全问题积累到一定程度又会外溢成为区域性甚至全球性安全问题”。没有哪个国家可以独善其身“躲进小楼成一统”;也没有哪个地区可以“风景独好”，实现绝对安全。以“一带一路”沿线国家巴勒斯坦和以色列之间的冲突为例，这个以国家建构和民族认同为主要矛盾而形成的地区问题，影响了世界各主要大国的安全战略，甚至形塑了联合国的安全议程。
三是安全问题的多样性更加突出。安全问题既是主观建构的形塑，又是客观存在的描述。一些问题本不属于安全事项，在政治话语的包裹下，会逐渐“安全化”，在实践中演化为安全问题。例如，南海问题由美国亚太再平衡战略导致形成。它本属于中国主权范围内的建设和开发事项，却被一些国家演化成了“地区安全问题”乃至“国际安全问题”。一些问题，例如环境治理，曾主要是人类与自然之间的资源利用问题和可持续发展问题，随着温室效应、碳排放、空气污染等现象的涌现，威胁人类生存，人们现在越来越多地将环境问题纳入了安全范畴。再如，随着互联网和新媒体的发展，网络安全甚至网络空间主权成为了新的安全议题。这些陆上、海上、天上、网上等多种多样的安全问题在建构和存在之间相互作用、互相影响，越来越难以解决，给全球安全治理和“一带一路”建设带来了相当程度的挑战。
(二)“一带一路”面临安全挑战
除了面临全球安全形势的普遍挑战之外，“一带一路”建设也面临需要解决的自身问题。从宏观层面来看，“一带一路”建设经过的东南亚、南亚、中亚、西亚乃至中东欧都是大国角力的热点区域，鉴于这些地区地理位置独特、战略意义突出，一些西方大国出于地缘政治考虑，会揣测、唱衰甚至抹黑“一带一路”倡议。例如，有人认为“一带一路”是中国版的“马歇尔计划”，它旨在实现中国地缘政治的扩张，重新划分二战以后形成的国际政治体系和全球经济格局;有人认为中国有“新霸权主义”(neo-imperialism)倾向，强调中国借建设“一带一路”巨额融资贷款控制沿线国家的基础设施和自然资源，进而控制其贸易政策，介入沿线国家内政外交;等等。从具体国别环境来看，“一带一路”沿线部分国家政局不稳、派系争端严重、安全形势严峻，这给“一带一路”建设带来了现实风险和潜在挑战。例如，长期存在的印度——巴基斯坦冲突，使得“一带一路”重点建设工程“中巴经济走廊”面临一定程度的安全风险。
当前，上述安全挑战的交汇点是恐怖主义。原因在于:一方面，部分国家对恐怖分子采用不同的划分标准，“一国认为的恐怖分子往往被认为是他国的自由战士”，在双重标准逻辑下，某些国家为实现其所谓的战略平衡，有可能明里暗里利用恐怖主义进行政治博弈，将它作为破坏“一带一路”建设的手段，甚至将其国际恐怖组织“祸水东引”，掣肘中国崛起和民族复兴。另一方面“恐怖分子不是天生的，而是造成的”，沿线部分国家的结构性矛盾和历史性冲突成为恐怖主义形成的深厚土壤，为恐怖分子提供了成长温床。这样一来，势必导致恐怖活动在这些地区的多发频发。这一态势会直接影响投资环境和互联互通，甚至影响民族国家的构建乃至双多边政治议程，迟滞重点项目的建设。此外，随着“严打暴恐专项行动”在我国境内的纵深推进，之前活跃的“东伊运”“东突厥斯坦解放组织”“东突厥斯坦新闻信息中心”等恐怖组织，无法在中国境内得手，极有可能将“作战重点”转移至境外，专门针对“一带一路”建设中的倡议国，即我国海外公民和法人人身财产及驻外政府机关、关键基础设施等进行破坏，以期影响我国推进“一带一路”的政治决断力。2016年“东伊运”对我国驻吉尔吉斯斯坦大使馆进行的“8·30”恐袭案就是其中的典型。
二、“一带一路”的安全治理逻辑
开放是“一带一路”的重要特征。中国倡议建设“一带一路”，并非单单是沿线六十多个国家的共建共享共赢，而是要为实现全球安全治理贡献中国智慧、提供中国方案。这也是习近平主席在深刻分析当前人类面临的共同安全挑战后，明确提出共同构建普遍安全的人类命运共同体的主张之原因所在。这是中国作为负责任大国的国际责任，也是国际社会对中国的殷切期待。因此，唯有从人类历史演进的维度，准确判断“一带一路”安全工作在全球安全治理中的发展方位，才能正确构建“一带一路”的安全治理框架，造福世界，实现人类共同安全。
(一)准确定位“一带一路”安全治理
正是由于当前国际社会风险挑战层出不穷，安全形势纷繁复杂，中国国家领导人在推动“一带一路”建设中，提倡要完善全球安全治理体系，呼吁世界各国树立对全人类高度负责的态度，引导全球安全治理体系朝着更加公平、更加合理、更加有效的方向可持续发展。那么，如何完善全球安全治理体系，就成了世界各国学术界尤其是倡议方——中国及其学术界必须回答的问题。
回答这一问题，关键是要从演进的角度出发理解如何推进全球安全治理。不容置否，当前，全球各国面临的安全议题不尽一致，安全排序不尽相同，治理理念不尽统一。而全球安全治理只有在有效凝聚共识、管控分歧、充分合作的前提下，才能产生卓越效果。在破冰或治理初期，要在当前各国普遍认同的安全事项中产生共同议题，展开合作，形成治理合力。各国在合作治理过程中，进一步加强不同文明之间的对话和交流，消除不同文化之间存在的隔阂，进而就更多更大的安全议题达成更深入共识，形成良性循环，实现全球安全治理效果的螺旋式上升。随着全球安全治理的深入，国际社会共同安全观念的形成，逐渐营造出共建共享的安全格局，最终构建出各国安全与共、体戚相关的人类命运共同体。因此，全球安全治理体系要秉承由易到难、逐渐深入的原则进行构建。
那么，搭建“一带一路”的安全治理框架，就必须着眼当前，放眼长远。一方面，要明确“一带一路”是国际社会普遍欢迎、广泛参与的全球可持续发展规划。在初期，着眼当前沿线国家普遍认可的安全议题进行对话、交流和合作，为全球安全治理开局起步。另一方面，要以“一带一路”安全治理为抓手，“以点带面、从线到片逐步推广”，吸引更多的国家和地区参与区域安全治理，呼吁各国积极行使平等参与国际和地区安全事务的权利，切实履行维护国际和地区安全的责任，开创合作共赢的新模式，建设和谐共存的大家庭，形成全球安全治理的“样本”，推动全球安全治理体系的完善。
为此，要从这一发展方位看待“一带一路”安全治理框架的构建:“一带一路”安全治理既是开启全球安全治理的重要途径，又是推进全球安全治理的有效载体，还是呈现全球治理图景的宏大路线图。找准方位，才能明确各个治理阶段的发展任务。否则，极易落入就事论事、就“一带一路”安全谈“一带一路”治理的窘境，造成“战略上的短视局面、能力上的短板效应、制度上的短缺现象，无益于“一带一路”建设的深入、全球治理体系的完善和人类命运共同体的构建。
(二)“一带一路”安全治理的三种框架
根据全球安全治理不同历史阶段的情况特点，可在理论上将“一带一路”安全治理框架归纳为三种类型，即“以反恐为中心”的“一带一路”安全治理框架、“以海外利益维护为中心”的“一带一路”安全治理框架、“以人类命运共同体构建为中心”的“一带一路”安全治理框架。每个类型针对不同发展阶段，有不同的目的、任务和手段(参见图1)
1.反恐框架。该框架以反恐为主要目标指向。鉴于恐怖主义是人类文明的共同敌人，是当前和今后一段时期“一带一路”安全治理的主要对象，在治理初期，主要是针对共同的反恐议题，展开合作，为互联互通扫清安全障碍。在该框架中，主要采取风险评估、目标加固和情报交流等手段开展安全治理。
2.海外利益维护框架。该框架以海外利益维护为主要目标指向。随着“一带一路”建设的推进，世界各国的人、物流通更加便捷，经商、投资、劳工、旅游、求学等不断增多，各国海外企业和公民在境外遭遇自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件甚至军事政变的风险也在上升。因此，要构建能够满足海外利益维护的监测预警、应急响应、救援处置的“一带一路”安全治理框架。应对综合性安全风险，主要采取外交上的斡旋调解、维和行动、联合执法等手段。
3.人类命运共同体构建框架。该框架以构建人类命运共同体为主要目标指向。建设“一带一路”旨在释放各国发展潜力，实现经济大融合、发展大联动、成果大共享。随着“一带一路”的建设和全球化的发展，旧的安全议题逐渐被解决，新的安全议题被纳入治理框架，新的安全格局和安全环境逐渐形成。在“你中有我、我中有你”的全球政治经济文化多元一体时代，人类命运走向何方是安全治理的主要任务，相互理解、相互尊重、相互信任成为了安全治理的主要手段。
需要说明的是，三个治理框架并非截然割裂，而是有所交叉。在反恐框架和海外利益维护框架交叉部分，各国都会采取双多边合作的方式开展安全治理;在海外利益维护框架和人类命运共同体构建框架交叉部分，各国都会采取凝聚共识的方法进行安全治理;在反恐框架与人类命运共同体构建框架交叉部分，各国都会采取文明对话的方式来消除分歧，以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越，同时，着力消除贫困落后和社会不公;在三个框架共同交叉的部分，是事关全球安全治理的根本性、基础性、长远性事项，即各国的共同发展问题。上述三个框架意在指明不同发展阶段的不同安全治理重心，框架之间并非简单的升级换代，而是主次有别、并行不悖，新的框架孕育于旧的实践之中。
区分这三个框架意义重大，治理重心不同，治理主体亦不同。从反恐框架到海外利益维护框架再到构建人类命运共同体框架，对政府而言，强力机关的作用(军事、安全、维和、情报、警察等)在逐渐减少，而柔性部门在逐渐增多(经济、商务、宣传、文化、外交、政党等);对社会而言，私人安保公司(PMC)发挥作用的空间在逐渐减少，而跨国应急救援企业、公益性非政府组织(NGO)的数量会越来越多(参见图2) 。
(三)当前应以反恐为中心开展安全治理
当前应以反恐为中心构建“一带一路”的安全治理框架。就其必要性而言:相对其他军事、能源等敏感领域的安全合作，世界各国几乎都受到过或正在受恐怖主义的侵扰，更倾向于在反恐问题上达成共识。构建以反恐为中心的治理框架，能够得到全球范围内各个行为体的积极支持和广泛参与。同时，相较于海外利益维护和人类命运共同体构建等安全治理框架，反恐框架更符合“一带一路”沿线国家的现实需要。据经济与和平研究所(IEP) 2017年对全球130个国家的统计，“一带一路”沿线50多个国家存在恐怖活动。以指数总分10分计，全球排名前6名中，有5个即伊拉克(10分，第1名)、阿富汗(9. 441分，第2名)、叙利亚(8. 621分，第4名)、巴基斯坦(8.4分，第5名)、也门(7. 877分，第6名)处于“一带一路”沿线。在部分国家国内安全形势尚未稳定的前提下，这些国家无法推进海外利益维护和人类命运共同体的构建等宏大议题。它们亟须通过反恐框架的实施，降低反政府武装采取的恐怖手段、游击战争、暴力袭击等引起的骚乱行为，提升治国理政能力，实现国内大局稳定，进而为“一带一路”建设营造安全环境。
就其可行性而论:一方面，反恐框架是对联合国决议的回应。联合国通过的《全球反恐战略》呼吁各国确定其关键基础设施的构成，并有效保护此类设施以防恐怖主义袭击，提倡相关国际、区域和次区域组织加强关键基础设施的保护工作。显而易见“一带一路”反恐框架是对该战略的回应和尝试。另一方面，反恐框架有运行基础“一带一路”沿线有许多效果明显的国际、区域型反恐机制。例如，联合国维和行动、上海合作组织、俄国领导的反恐联盟、沙特阿拉伯组建的反恐新联盟等。上述机制的运行，为“一带一路”反恐框架的构建提供了宝贵经验。
(四)反恐框架的体系构建
搭建以反恐为中心的“一带一路”安全治理框架，需要明确其构建原则、结构体系和实施路线。
1.构建反恐框架所要遵循的基本原则。治理“一带一路”的安全环境不是另起炉灶，而是在联合国框架下，将根植于丝绸之路的历史土壤重回辉煌。构建反恐框架要遵循共同、综合、合作、可持续的原则。(1) 共同。即反恐体系的设计、反恐议题的制定、反恐模式的选择、反恐进程的推进都应以“一带一路”的共同安全为目标，共商治理、共建框架、共享安全，使“一带一路”安全治理更加平衡地反映大多数沿线国家的意愿和利益。(2) 综合。由于产生恐怖主义的根源不同，反恐模式也不尽相同，存在强力措施、主动措施、说服措施、防范措施和长远措施等多种类型。在反恐框架构建中，要构建符合“一带一路”情况的框架体系，运用政治、经济、法律、文化、教育、外交、军事等多种手段，实现综合治理。(3) 合作。安全是人类生存的根本需求，是推进“一带一路”建设的最大公约数。恐怖主义内外交织，具有洼地性和外溢性，是沿线各国的共同威胁，只有通力合作才能有效解决恐怖主义难题。因此，构建反恐框架要体现合作理念，秉承合作原则，搭建合作平台，实现合作共赢。(4) 可持续。随着时代发展和社会进步，会有新的安全议题纳入“一带一路”治理框架，对其发展建设提出新要求和新挑战。质言之，治理“一带一路”安全环境，会在不同发展阶段面对不同安全议题。搭建反恐框架，要注意与海外利益维护框架和构建人类命运共同体框架的衔接，实现安全治理的可持续发展。
2.反恐框架的体系构成。目标决定任务，任务牵引能力。反恐框架的结构体系可从目标、任务和能力三个方面入手。当前的目标是为“一带一路”开局起步，保驾护航。鉴于设施联通是合作发展的基础，必须保证关键通道、关键城市、关键项目的安全，保护基础设施免遭恐怖袭击，因此在初期“一带一路”安全治理的主要任务是为“一带一路”的初期建设扫清安全障碍。由于“一带一路”沿线国家文明形态各异、自然享赋不一、发展程度有别，各国要根据本国国情加强相应的能力建设。例如，大国具备较多资源和手段，要切实发挥好大国作用;同时，广大发展中国家要广泛参与安全治理，在保障道路、港口、管道等大型基础设施安全中发挥能动作用。
3.反恐框架的战略实施。对于反恐框架的实施路线，要分类应对、分阶段开展。所谓分类应对，是指当前要把握反恐治理的重点方向，聚焦重点地区、重点国家、重点项目，做好分门别类，明确风险分布，部署针对性措施。以对“一带一路”的威胁程度为划分标准，可将恐怖主义分为四类:(1) 对“一带一路”有现实威胁的恐怖主义，即专门针对本国发展建设开展恐怖袭击的，主要是民族分裂型恐怖主义。(2) 对“一带一路”有附带威肋的恐怖主义，主要是指宗教极端型恐怖主义，这一类恐怖主义不针对“一带一路”进行恐怖袭击，但是他们开展的无差别恐怖活动往往会波及到“一带一路”建设。(3) 对“一带一路”有话语威胁的恐怖主义，主要是指意识形态型恐怖主义。他们主要是开展舆论威胁，制造存在感和影响力。(4) 对“一带一路”所在国建设没有现实威胁，但对他国有威胁的恐怖主义，主要是指准国家行为体恐怖主义(sub – state terrorism)。对于现实威胁，所在国应旗帜鲜明、大张旗鼓地开展反恐行动;对于附带威肋，所在国应发挥好政府主体作用，做好重点目标的安全防护;对于话语威胁，可不正面回应，不给恐怖宣传活动以可乘之机，但要针对威胁指向做好目标加固;对于跨境威肋，所在国与利益关系国应开展情报交流，必要时协助对方开展境外清源、定点清除等行动。
所谓分阶段开展，即先治标再治本。治理初期，在明确风险分布基础上，有针对性地对重大目标进行加固，对本国存在的涉恐隐患开展情报侦查和国际合作。随着“一带一路”建设的推进，区域经济协调发展的加快，沿线部分国家贫穷落后局面和区域间发展不平衡现状的改善，各国双赢、多赢、共赢局面的形成，可以从源头上减少恐怖主义的生命力和传播空间，最终实现治本，为人类命运共同体的构建奠定基础。
三、对我国的建议
中国既是“一带一路”的倡议者，又是“一带一路”的建设者。治理“一带一路”安全环境，中国需充分洞察“一带一路”的路线图景，切实发挥好“倡议”和“建设”的双重角色。对此，笔者有以下建议:
作为倡议者:一是在愿景蓝图上，应坚持在联合国框架下开展“一带一路”的安全治理工作，充分发挥常任理事国的作用，做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，推进包括反恐在内的全球安全治理，打造对话不对抗、结伴不结盟的伙伴关系，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容的世界格局。二是在方式方法上，要务实灵活，有所为有所不为。以“两个引导”即“引导国际社会共同塑造更加公正合理的国际新秩序”“引导国际社会共同维护国际安全”为指针，积极参与联合国事务，促进世界和平、稳定、发展，做好“一带一路”发展规划的“引领者”、话语体系的“开发者”、治理框架的“设计者”、评价指标的“构建者”、合作共赢的“推动者”，调动各国参与“一带一路”建设的积极性、主动性和创造性，而不能做“事必躬亲者”，更不能做“包打天下者”。三是在工作重心上，倡导各国政府和政府间组织承担“一带一路”安全治理的主体责任，同时要鼓励非政府实体积极参与，形成治理合力，“为推动构建人类命运共同体贡献正能量”。
作为建设者:一是在指导思想上，应把“一带一路”放在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局中去认识，放在关系“两个一百年”奋斗目标的成败中去权衡，放在决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利中去把握，深刻理解推进“一带一路”建设的重大现实意义和深远历史意义。二是在顶层设计上，应坚持总体国家安全观，全面落实反恐怖斗争“全国一盘棋”战略思想，统筹国内国际两个大局、疆内疆外两个战场、网上网下两条战线，将反恐战略纳入国家安全战略规划，做好顶层设计和整体规划，加强和创新社会治理，做好反恐怖军事斗争准备，打好反恐怖人民战争，全方位提升反恐怖能力和水平。三是在运行机制上，要坚持党政军警民五位一体开展安全治理，以反恐框架为基础，推进三个框架的无缝衔接，以维和式(派遣维和力量参与任务区反恐)、护航式(在亚丁湾、索马里等海域参与海上反恐)、介入式(以保护大使馆等海外重点目标介入)、绑定式(安全力量随企业一起派出)、基地式(瓜达尔港、吉布提建设等)、区域组织式(上海合作组织等)、联合执法式(瓦罕走廊的多国联合执法等)、合作平台式(中国与东盟等)等方式积极稳妥地推进我国的执法力量、民间安保力量和武装力量走出去，打造战略支点、凝聚合作纽带、加强快速反应机制建设，努力做到我国国家利益延伸到哪里，安全保障就跟进到哪里。四是在重点方向上，继续做好标志性工程的安全保障工作，加强与沿线关键地区和国家的对话交流，对重点项目进行风险评估，深入开展情报工作，分类分阶段应对各种恐怖风险，确保“一带一路”稳步推进。
作者
郑启航 ( 1963—），男，国家反恐怖工作领导小组办公室干部。
郭永良 ( 1984—），男，中国人民武装警察部队学院边境与出入境安全研究中心研究员，中南财经政法大学反恐怖研究中心兼职研究员，国家留学基金委公派英国诺丁汉大学访问学者 ( 2017 年至 2018 年) ，法学博士。
本文原载于《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2018年01期，原标题为“‘一带一路’的安全治理：框架与图景”。
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